山西省集體公益林委托國有林場管理研究

馬鵬云

（山西省國有林管理局，山西 太原 030012）

山西地處黃土高原、黃河中上游地區(qū)，缺林少綠，水土流失嚴重，是全國的能源中心，曾經(jīng)的“華北水塔”已再難聽到泉水叮咚。山西之長在于煤，山西之短在于水，山西之水在于林。全省現(xiàn)有林地的近七成屬于集體林，其中公益林占到84%以上，但由于公益林不像經(jīng)濟林一樣擁有立竿見影的經(jīng)濟效益，農(nóng)民缺乏管林護林的原發(fā)動力，因此多數(shù)集體公益林長期處于放任不管的狀態(tài)，林分退化、生態(tài)效益低下，無疑成為制約山西生態(tài)文明建設(shè)的一塊短板，嚴重影響了建設(shè)“美麗山西”的步伐。探索集體公益林委托國有林場管理機制，可以有效地整合集體林的資源優(yōu)勢和國有林場的技術(shù)優(yōu)勢，通過集約經(jīng)營、統(tǒng)一管護，更好地發(fā)揮公益林的生態(tài)效益，形成一種共贏的模式，這對集體公益林的管護模式無疑是一種改革創(chuàng)新，具有一定的推廣價值。

1 集體林委托國有林場管理的必要性

1.1 集體公益林缺乏經(jīng)營管理

山西現(xiàn)有的宜林荒山近90%集中在集體林地，是森林資源管護和造林綠化的主戰(zhàn)場。集體林權(quán)制度改革以來，集體林地分散到千家萬戶，生態(tài)林比例大、戶均面積小、林地經(jīng)營效益不佳。大部分集體公益林處于放任狀態(tài)，特別是森林撫育經(jīng)營作為發(fā)揮林地生產(chǎn)潛力、提升森林質(zhì)量、強化生態(tài)功能的必要手段，由于農(nóng)民缺乏基本的經(jīng)營技術(shù)和必要的資金支持，幾乎無法開展，導(dǎo)致相當部分集體公益林林分退化、質(zhì)量降低、功能減弱，嚴重影響到區(qū)域生態(tài)安全。與此同時，林下經(jīng)濟、森林旅游等林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，以規(guī)?；l(fā)展帶動形成的資產(chǎn)性收益較少，資源優(yōu)勢尚未進一步轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢。

1.2 國有林場缺少造林空間

全省的國有林場以及森林公園、自然保護區(qū)等國有林經(jīng)營單位，長期管護經(jīng)營著全省最為精華的森林資源，是生態(tài)修復(fù)和建設(shè)的重要力量，在資源保護、造林綠化、撫育經(jīng)營、林下開發(fā)等方面積累了豐富的管理經(jīng)驗，儲備了大量的技術(shù)力量和科技巡護手段，具備集中開展規(guī)模化森林經(jīng)營管理的條件和基礎(chǔ)。但經(jīng)過多年的大規(guī)模造林，轄區(qū)內(nèi)已經(jīng)基本實現(xiàn)滅荒，僅剩零星的暫難利用地，缺少造林綠化的空間。為了確保到2020年全省森林覆蓋率提高到23.50%，必須加大集體林的造林力度，不斷拓展造林空間，提高造林質(zhì)量。

因此，把集體公益林委托給國有林場管護，創(chuàng)新集體公益林經(jīng)營管理機制，是強化森林資源管理，加快國土綠化進程，提升公益林森林質(zhì)量，維護生態(tài)安全的必要手段，有利于將國有林場的組織管理優(yōu)勢與集體公益林地的資源優(yōu)勢緊密結(jié)合起來，有利于國有林場充分發(fā)揮公益職能承擔更多的社會責任，對進一步深化集體林權(quán)制度改革，提升林地資源綜合效益也具有重大的意義。

2 集體林委托國有林場管理的基本要求

集體公益林托管工作，要遵循黨的十九大報告中加強生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗中國的思想為指導(dǎo)，堅持群眾自愿、生態(tài)優(yōu)先、讓利于民、政府主導(dǎo)、試點先行、統(tǒng)籌推進的原則。將尊重群眾意愿貫穿到托管工作的全過程，要把提升森林資源質(zhì)量、增強生態(tài)功能作為托管工作的出發(fā)點，把盤活林地資源、有效增加農(nóng)民收入作為落腳點。托管的林地所有權(quán)、承包權(quán)不變，補償性收益、經(jīng)營性收益、資產(chǎn)性收益都要優(yōu)先保證林權(quán)權(quán)利人。各地政府要加強對托管工作的領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌推進各項改革任務(wù)，積極化解改革中遇到的問題，按照先易后難的順序，由試點出發(fā)，逐步全面鋪開托管工作。到2025年，實現(xiàn)群眾意愿托管的集體公益林全部由國有林場經(jīng)營管理，托管的集體宜林荒山基本實現(xiàn)綠化，構(gòu)建形成一套集體公益林委托國有林場管理的常態(tài)化運作機制，打造一批組織管理高效、資源量增質(zhì)優(yōu)、規(guī)模集中連片的集體公益林托管示范樣板，全面提升現(xiàn)有集體公益林經(jīng)營管理的層次和水平，最大限度地發(fā)揮森林資源的生態(tài)功能服務(wù)價值。

3 集體林委托國有林場管理的主要做法

3.1 加強政策宣傳，提升托管意愿

采取多種形式加大托管政策的宣傳，激發(fā)廣大群眾參與托管和林場主動作為的積極性和主動性。通過深入基層一線宣講集體公益林托管的政策和原則，讓“林農(nóng)增收益、林場增活力、公益林增效益”的多贏方式深入民心。林農(nóng)將公益林托管，如遇到依法占地等情況，補償款仍歸林農(nóng)所有，使得收益不會減少；托管后，公益林得到免費的專業(yè)化、集約化經(jīng)營管理，木材蓄積增加、生態(tài)效益提升，有利于林農(nóng)開展林下資源開發(fā)，資產(chǎn)性收益大幅增加；國家級公益林中原來用于統(tǒng)一管護的資金也將全部發(fā)放給林農(nóng)，補償性收益也有所提升，林農(nóng)托管意愿強烈。國有林場在不增加投資、不增加編制、不增加收益的前提下托管集體所有的公益林，不僅只是增加森林管護的責任與任務(wù)，更重要的是增添了自身生產(chǎn)活力，拓展了造林綠化空間，更好地發(fā)揮了其生態(tài)建設(shè)排頭兵和先遣隊的作用，有效的提高了其社會地位。這既是國有林場承擔公益性職責的必然要求，也是提升國有林場自身地位的內(nèi)在要求，因此國有林場的意愿也十分明顯。

3.2 全面調(diào)查摸底，掌握資源底數(shù)

積極開展集體公益林托管摸底調(diào)查工作，逐村逐戶深入調(diào)查，全面摸清群眾意愿托管的資源數(shù)量和托管方式。托管的集體公益林地必須是權(quán)屬明確、生態(tài)區(qū)位重要、亟待撫育經(jīng)營、尚有造林空間的林地和宜林地等。凡是愿意委托國有林場管理集體公益林的，要以集體經(jīng)濟組織或林權(quán)權(quán)利人為單位與國有林場規(guī)范簽訂托管協(xié)議，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國有林場與林權(quán)權(quán)利人的責權(quán)利。

3.3 規(guī)范管護協(xié)議，保障林農(nóng)權(quán)益

規(guī)范托管協(xié)議是依法推進托管工作的基礎(chǔ)，托管協(xié)議中托管時限不超過林地承包期限，要明確托管的地塊、面積、范圍等必要因素，規(guī)定國有林場依法負責日常的公共管護、植樹造林和森林經(jīng)營等管理工作，并將托管的集體公益林納入森林保險范圍。集體公益林委托國有林場經(jīng)營管理后，林權(quán)權(quán)利人依法享有生態(tài)效益補償、征占用林地補償和依托集體公益林的資產(chǎn)性收益，不得干涉國有林場正常的生產(chǎn)經(jīng)營管理活動。國有林場在森林管護、撫育經(jīng)營和林下資源開發(fā)中要優(yōu)先保障林農(nóng)的權(quán)益。

3.4 進行集約管理，帶動群眾脫貧

國有林場托管集體公益林后，對森林管護、撫育經(jīng)營和造林綠化要進行集約管理，將承接的集體公益林與管理的國有林整體納入林場森林經(jīng)營方案編制范圍。通過統(tǒng)籌國有與集體森林資源，重新劃定管護責任區(qū)，優(yōu)化人員配置，提高管護效果；撫育經(jīng)營前，要將撫育的面積、強度以及預(yù)期收益告知林權(quán)權(quán)利人，接受群眾監(jiān)督；集體公益林托管后的宜林荒山由國有林場營造，納入國家和地方林業(yè)重點工程建設(shè)范圍，造林工程實施中的造林樹種選擇要在充分征求林權(quán)權(quán)利人意見的基礎(chǔ)上，盡可能栽植經(jīng)濟效益較高的樹種，提升林地資源綜合利用效率。國有林場在森林管護、撫育經(jīng)營和林下資源開發(fā)中要優(yōu)先使用當?shù)亟n立卡貧困人口，帶動群眾脫貧增收。

3.5 積極開創(chuàng)試點，穩(wěn)步全面推進

托管工作要由易到難、從點到面，穩(wěn)步鋪開。優(yōu)先選擇集體公益林插花、毗鄰國有林場，或是已經(jīng)和國有林場存在委托關(guān)系的市縣開始。作為試點，展開托管工作，認真總結(jié)經(jīng)驗，形成可推廣、可借鑒、可復(fù)制的模式后再向全省進行推廣。

國有林場要試點先行，通過集約化、專業(yè)化的管理模式，既不損害林農(nóng)既得利益，又帶動了當?shù)刎毨丝诿撠氃鍪?，還大幅提高了生態(tài)公益林的生態(tài)效益和潛在的木材蓄積量。因此， 將集體公益林托管給國有林場管理，無論從林權(quán)權(quán)利人的角度還是從國有林場的角度來講都是雙贏，集體林委托國有林場管理必然走出一條凝聚山西特色和山西智慧的公益林管護新道路。

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