澳門社區(qū)治理模式的特征及啟示*

畢 瑜，蒙 藝，徐 憲

(重慶工商大學(xué) 社會與公共管理學(xué)院，重慶 400067)

普遍意義上的社區(qū)，是指擁有共同的文化，居住在同一區(qū)域的人群[1]。可見，“共同文化”和“共同地域”是社區(qū)的兩大核心要素，強(qiáng)調(diào)社區(qū)成員之間的文化維系力和內(nèi)部歸屬感。由于特殊的歷史經(jīng)歷、特別的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和特制的政治模式，澳門是一個由不同文化背景、不同宗教信仰、不同生活習(xí)慣的人群形成大大小小社區(qū)構(gòu)建的多元社會結(jié)構(gòu)。這意味著，澳門各個社區(qū)的生活需求、利益關(guān)系、群體矛盾、階層結(jié)構(gòu)和運(yùn)行邏輯千差萬別，社區(qū)治理難度可想而知。然而，澳門無論是游人如織的賭場區(qū)，還是老舊狹窄的樓群街區(qū)，都清潔整齊、井然有序。中國大陸地區(qū)在20世紀(jì)80年代之后，政治和經(jīng)濟(jì)大刀闊斧進(jìn)行改革，社區(qū)的文化維系力和內(nèi)部歸屬感面臨著前所未有的挑戰(zhàn)，尤其是改革進(jìn)入深水區(qū)和關(guān)鍵時刻的今天。所以，借鑒澳門社區(qū)治理模式，優(yōu)化大陸地區(qū)的社區(qū)治理模式，無疑是必要的和緊迫的。

一、澳門社區(qū)的演變

(一)葡治時代的社區(qū)

400多年前，因?yàn)槊鞒摹皽?zhǔn)僑寓濠鏡”政策，葡萄牙人非武力占領(lǐng)澳門。當(dāng)時，澳門只是一個小漁村，居民以捕魚為生。葡萄牙人在澳門開埠之后，在保留原民居住區(qū)的基本構(gòu)成的基礎(chǔ)上，建造城堡和要塞，并且修建醫(yī)院、學(xué)校、教堂、塔樓、監(jiān)獄、住房等各類建筑物以及道路，為今天澳門城市社區(qū)的物理空間的形成奠定了基礎(chǔ)。城市布局主要采用葡萄牙傳統(tǒng)模式——村街模式。村街中的村是由人們根據(jù)自己的職業(yè)類型、宗教信仰、生活習(xí)慣聚居形成；村街中的街就是指城市中的直街，是澳門城市街道的基本框架。街道、街區(qū)和聚居人群，構(gòu)成了澳門最初的社區(qū)。葡萄牙人統(tǒng)治時期，澳門原住民社區(qū)主要從事葡萄牙人貿(mào)易產(chǎn)業(yè)衍生的手工業(yè)和服務(wù)業(yè)，其宗教信仰與葡萄牙人不盡相同。葡治時代早期，根據(jù)人種、職業(yè)、信仰、文化來進(jìn)行劃分，澳門社區(qū)可以分為三大類：葡萄牙人社區(qū)，主要在內(nèi)城區(qū)域；華人社區(qū)，主要在周邊鄉(xiāng)村；葡華混合社區(qū)，主要在內(nèi)港一帶。第一次鴉片戰(zhàn)爭之后，華洋雜居現(xiàn)象愈來愈多，葡華混合社區(qū)成為澳門社區(qū)的主要形式，社區(qū)格局非常復(fù)雜。[2][3]

(二)澳門回歸后的社區(qū)

1999年12月，澳門回歸祖國之后，社區(qū)在保留葡治時期的基本格局的基礎(chǔ)上，逐漸發(fā)展。目前，澳門是以葡治時期以“村”的形式發(fā)展而來的“堂區(qū)”作為類似大陸地區(qū)的行政區(qū)劃單位，每個“堂區(qū)”以區(qū)域代表性的教堂命名。堂區(qū)只是地域上的區(qū)劃，沒有正式的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置。澳門現(xiàn)有七個堂區(qū)，澳門半島內(nèi)有花地瑪堂區(qū)、圣安多尼堂區(qū)、望德堂區(qū)、風(fēng)順堂區(qū)和大堂區(qū)五個堂區(qū)，兩個離島，氹仔是嘉模堂區(qū)，路環(huán)是圣方濟(jì)各堂區(qū)。另外，在氹仔和路環(huán)之間的填海地區(qū)是不屬于其他堂區(qū)的路氹新城[4]。堂區(qū)內(nèi)的社區(qū)按照街區(qū)進(jìn)行劃分，葡萄牙人撤離之后，社區(qū)逐漸恢復(fù)華人傳統(tǒng)文化特色。社區(qū)是澳門社會的基本單元，在澳門政府、社會組織和社區(qū)居民的共同治理下，澳門社區(qū)的文化維系力和內(nèi)部歸屬感大大增強(qiáng)，呈現(xiàn)和諧穩(wěn)定、向前發(fā)展的態(tài)勢。

二、澳門社區(qū)治理模式

(一)澳門社區(qū)治理主體

1. 特區(qū)政府

特區(qū)政府是澳門社區(qū)治理的責(zé)任主體，承擔(dān)著政府應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，具體表現(xiàn)為：(1)制定相關(guān)法規(guī)。政府在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上提出社區(qū)治理的政策意見，征詢民眾意見之后形成或修訂法規(guī)，引導(dǎo)扶持社區(qū)組織發(fā)展和監(jiān)督規(guī)范社區(qū)組織行為。(2)資源支持保障。特區(qū)政府通過人員培訓(xùn)、提供信息等形式為社區(qū)治理提供技術(shù)支援；通過支持民間社會服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)營資金等提供財政資助；通過委托服務(wù)方式，提供服務(wù)場所、設(shè)施等相關(guān)物質(zhì)條件給社會組織使用。(3)動員指導(dǎo)協(xié)調(diào)[5]。特區(qū)政府通過社會工作局等相關(guān)機(jī)構(gòu)積極動員社區(qū)居民參與社區(qū)治理，按照規(guī)劃指導(dǎo)實(shí)施社區(qū)治理工作，溝通協(xié)調(diào)社區(qū)治理相關(guān)單位合作開展社區(qū)治理。

然而，當(dāng)下澳門社區(qū)治理結(jié)構(gòu)出現(xiàn)一種趨勢，特區(qū)政府行政力量過于弱化，社會力量有限介入，社區(qū)治理出現(xiàn)缺乏權(quán)威引導(dǎo)又無力自治的結(jié)構(gòu)性困境之中[6]。出現(xiàn)這種困境是由于澳葡時代直接面對社區(qū)居民的“二級政權(quán)”(市政議會和市政廳)在回歸之后，轉(zhuǎn)變?yōu)樾枰裾偸鹬薪榈摹叭壵?quán)”，所以經(jīng)常出現(xiàn)民政總署與其他政府部門之間職權(quán)不清，社區(qū)事務(wù)要么政出多門，要么無人問津的現(xiàn)象。對于這個問題，特區(qū)政府目前正在實(shí)施一種在社區(qū)居民和政府部門之間重新塑造以議員為主體的“類行政力量”，通過這種力量，讓政府和居民之間的溝通交流更加通暢，社區(qū)問題的解決能夠得到政府各個部門的支持。比如目前澳門街坊總會副會長，其身份同時也是澳門立法會議員，雙重身份參與社區(qū)治理，大大提升了社區(qū)治理的效率和效果。

2. 社區(qū)居民

一般情況下，社區(qū)居民是社區(qū)治理的客體，但是澳門社區(qū)治理中社區(qū)居民是基本主體，他們參與社區(qū)治理的積極性和主動性直接影響社區(qū)治理的成效。澳門社區(qū)居民通常通過參加公益活動、關(guān)心公共事務(wù)、參與社區(qū)決策、監(jiān)督社區(qū)建設(shè)，甚至投訴社區(qū)問題和協(xié)商解決措施等形式參與社區(qū)治理[5]。社區(qū)居民從治理客體向治理主體身份的轉(zhuǎn)變，社區(qū)問題得以自我化解，大大減輕政府負(fù)擔(dān)，更重要的是為社區(qū)穩(wěn)定和諧向前發(fā)展創(chuàng)造了天時、地利和人和環(huán)境。

但是，澳門回歸之后，社會建設(shè)跟不上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，社區(qū)經(jīng)常出現(xiàn)管理權(quán)糾紛不斷，社區(qū)公共空間無人管理等問題。為了走出困境，澳門目前提出“小政府、大社區(qū)”的理念，給民間社會的發(fā)展提供制度空間，推動公民意識培養(yǎng)和公民社會重塑工作，期望激發(fā)社區(qū)居民社會建設(shè)的主動參與和責(zé)任意識，和諧發(fā)展社區(qū)，和諧發(fā)展澳門。

3. 社區(qū)組織

社區(qū)組織是指以社區(qū)地域?yàn)榛顒臃秶?，社區(qū)居民自主成立，社區(qū)居民為成員，滿足社區(qū)居民需求為目的的非政府非營利組織[6]。社區(qū)組織是社會團(tuán)體的一種表現(xiàn)形式，社會團(tuán)體本質(zhì)上還是一個利益代表體系，能夠?qū)⑸鐖F(tuán)成員的利益以組織化的形式聯(lián)合到國家的決策結(jié)構(gòu)中去。社會團(tuán)體由國家認(rèn)可的組織功能單位構(gòu)成，代表一定的民眾及其所在的區(qū)域，但在需求表達(dá)、領(lǐng)袖選擇、組織支持等方面受到國家相關(guān)政策法規(guī)的控制。澳門社區(qū)組織截至2014年總數(shù)達(dá)到251個[7]，所以地域狹小、居住密集的澳門，社區(qū)組織遍及社區(qū)，居民借助社區(qū)組織平臺參與社區(qū)管理，以及主張和爭取社區(qū)權(quán)益。由于社區(qū)組織能夠最直接地了解居民的迫切需要，是社區(qū)居民的代言人，是居民和政府之間的橋梁，在維持社區(qū)安定、化解社區(qū)矛盾、協(xié)調(diào)居民利益、推進(jìn)社區(qū)建設(shè)、滿足居民需求等方面發(fā)揮著重要的作用[5]。

目前在澳門，社區(qū)組織大致可以分為三大類，第一類是服務(wù)類，主要為社區(qū)居民提供社會服務(wù)，重點(diǎn)提供長者服務(wù)、幼兒及青少年服務(wù)以及社區(qū)及家庭服務(wù)。第二類是權(quán)益類，主要為社區(qū)居民維護(hù)合法權(quán)益，比如大廈工作委員會，重點(diǎn)維護(hù)大廈居民物業(yè)方面的利益。第三類是活動類，主要為社區(qū)居民提供文體娛樂活動，比如舞蹈協(xié)會、文藝協(xié)會、書畫協(xié)會、粵曲劇社等。其中，最有代表性的社區(qū)組織是成立于1983年12月30日的澳門街坊會聯(lián)合總會。澳門街坊總會[7]，目前由三個分區(qū)辦事處、28個基層坊會、30多個服務(wù)機(jī)構(gòu)、50多個大廈業(yè)主會聯(lián)系會員和社區(qū)組織構(gòu)成，會員超過40 000人，義工2 000人。其宗旨是“堅持愛國愛澳、擁護(hù)一國兩制、團(tuán)結(jié)街坊、參與社會、關(guān)注民生、服務(wù)社群、共建和諧社區(qū)、促進(jìn)社區(qū)發(fā)展”。街坊會聯(lián)合總會領(lǐng)導(dǎo)下屬社區(qū)組織積極參與社會事務(wù)，致力于解決社會保障、房屋、教育、交通、治安、環(huán)保、衛(wèi)生等社會民生問題，努力為居民辦實(shí)事、謀福利。成立33年來，開辦2所學(xué)校，3所幼兒園，30多個不同類型的服務(wù)中心，6間學(xué)生自修室和3間診療所，為社區(qū)家庭、長者、幼兒、青少年等群體開展多元化服務(wù)。僅2016年，提供服務(wù)超過24萬人次，跟進(jìn)的個案近7 000個。其中，推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的典型案例包括協(xié)助處理同安街華強(qiáng)大廈受損事件、持續(xù)跟進(jìn)黑沙環(huán)水質(zhì)污染問題、積極推動筷子基坊會重整宏開、宏建休息區(qū)等，開展多元社區(qū)服務(wù)的典型案例包括新口岸社區(qū)中心每個月舉辦的“非凡家長學(xué)堂”，街坊總會長者關(guān)懷服務(wù)網(wǎng)絡(luò)辦事處開展的“三心”(耐心、關(guān)心和同理心)、“二意”(留意和誠意)陪伴的生命教育活動等。

(二)澳門社區(qū)治理路徑

1. 社會工作路徑

社會工作是秉持助人的價值觀，運(yùn)用科學(xué)方法，幫助有需要的困難群體，解決其生活困境問題，協(xié)助個人與社會環(huán)境更好地相互適應(yīng)的專業(yè)活動[8]。社會工作通過協(xié)調(diào)社會關(guān)系、預(yù)防和解決社會問題、恢復(fù)和發(fā)展社會功能、促進(jìn)社會和諧來實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理目標(biāo)。澳門社會工作發(fā)展歷史并不長，1980年澳門政府將負(fù)責(zé)慈善工作的社會救濟(jì)處改組為社會工作司，真正意義的社會工作才正式在澳門落地。至今，澳門的社會工作是澳門社區(qū)治理的重要路徑。澳門社會工作體系結(jié)構(gòu)由“三駕馬車”構(gòu)成，即行政長官負(fù)責(zé)制定社會工作政策和監(jiān)督評估政策執(zhí)行效果，多個政府部門代表、民間機(jī)構(gòu)人員和社會服務(wù)領(lǐng)袖組成社會工作委員會為政策制定和執(zhí)行評估提供意見，以及社會工作局負(fù)責(zé)執(zhí)行社會工作政策、落實(shí)政府的施政目標(biāo)[9]。澳門社會工作通過提供有效的社會服務(wù)實(shí)現(xiàn)社會治理目標(biāo)。其服務(wù)領(lǐng)域包括：社會援助服務(wù)，通常以現(xiàn)金津貼的形式，對不符合社會保障基金申領(lǐng)資格的老弱病殘人士進(jìn)行援助，比如老人福利金、貧窮援助金、全無工作能力援助金、失明人士援助金等；家庭助理服務(wù)，對有需要的個人或家庭提供協(xié)助，特別是為孤寡空巢老年人家庭提供醫(yī)療服務(wù)、家務(wù)料理、陪伴、戶外活動、洗澡和送膳服務(wù)，每個月社會工作司在家庭助理服務(wù)方面的投入為10萬余元；膳食供應(yīng)，社工司向澳門的貧窮學(xué)生、貧困老人和其他有需要的人士提供廉價或免費(fèi)的中午晚餐；援助災(zāi)民難民，對受臺風(fēng)、水災(zāi)等其他意外災(zāi)害而導(dǎo)致無家可歸的人提供庇護(hù)、給予援助金，對受國家戰(zhàn)亂或政治迫害而逃離至澳門的外國人民，確定為難民之后提供住宿、用品和津貼，協(xié)助其遷往收容國家；領(lǐng)養(yǎng)服務(wù)；法院支持服務(wù)；防止虐待婦孺服務(wù)；托兒及老人服務(wù)；解決行乞、吸毒、露宿街頭等社會問題；發(fā)展小區(qū)活動以及向社會服務(wù)設(shè)施提供技術(shù)及財政援助等多元化社會服務(wù)及資助[10]。

2. 公民教育路徑

公民教育指的是培養(yǎng)個人正確行使權(quán)利及義務(wù)，具有民主、尊重、守法等基本素養(yǎng)，成為公民的教育活動[11]。公民教育的目的是激勵社會各界人士積極履行公民義務(wù)，提升公民責(zé)任感，并引導(dǎo)人民積極參與社會事務(wù)，維護(hù)社會公平正義，進(jìn)而促進(jìn)社會的健康發(fā)展，是保障一個國家或地區(qū)全體公民了解和發(fā)揮社會職能的重要途徑。社區(qū)是社會的細(xì)胞，澳門政府落腳社區(qū)，以政府和民間相結(jié)合的方式，開展公民教育，力圖從根源上實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理目標(biāo)[3]。主管公民教育的政府部門是民政總署，制定教育政策，開辦各種公民素質(zhì)教育活動。民間機(jī)構(gòu)是澳門公民教育的主力軍，各種社團(tuán)經(jīng)常到社區(qū)組織開展有關(guān)公民教育和提升公民素質(zhì)的活動，比如澳門婦女聯(lián)合總會多年來為提升婦女的公民素質(zhì)，不斷拓展婦女的繼續(xù)教育項(xiàng)目，積極推動婦女關(guān)心國家大事、探討社會民生問題、提升議政議事能力；澳門工會聯(lián)合會針對社區(qū)居民舉辦普通話課、家庭教育等各種課程。

3. 咨詢協(xié)商路徑

《澳門特別行政區(qū)基本法》第66條規(guī)定：“澳門特別行政區(qū)行政機(jī)構(gòu)可以根據(jù)需要設(shè)立咨詢組織”。目前，澳門幾乎所有制定政策的政府部門都成立了相應(yīng)的咨詢機(jī)構(gòu)，比如文化咨詢委員會、交通咨詢委員會、公共房屋咨詢委員會、環(huán)境咨詢委員會等。目前澳門有近50個咨詢機(jī)構(gòu)，大致可以分為五個層級，第一層級是行政會，第二層級是直屬行政長官的咨詢機(jī)構(gòu)，第三層級是隸屬于各司級政府部門的咨詢機(jī)構(gòu)，第四層級是政府自治部門中連同行政委員會運(yùn)作的咨詢機(jī)構(gòu)，第五層級是分區(qū)社區(qū)服務(wù)咨詢委員會[5]。這些不同類型不同層級的咨詢機(jī)構(gòu)形成多功能多元化的咨詢網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，通過會議、研究、調(diào)研、聽證等活動，幫助政府機(jī)構(gòu)制定的公共政策能夠吸納民意、反映民情，保障社區(qū)治理決策減少錯誤，政策措施更加科學(xué)化、社會化。社區(qū)座談會是政府和社區(qū)居民面對面溝通協(xié)商的重要平臺，通常一月一次，在不同的社區(qū)舉行，座談會的時間地點(diǎn)媒體以公告形式向居民發(fā)布，討論議題為社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)等居民關(guān)心的問題，屆時邀請議題相關(guān)的政府部門官員參加，以現(xiàn)場辦公形式解釋政策，解答疑問，收集意見，可能的話解決問題。咨詢委員會和社區(qū)座談會的治理路徑，為特區(qū)政府、社區(qū)居民和社區(qū)組織三方在承認(rèn)各自利益的基礎(chǔ)上通過咨詢協(xié)商實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的治理績效。

三、啟示與建議

(一)多元化的治理主體權(quán)責(zé)分明

澳門社區(qū)治理主體由政府、社區(qū)組織和居民構(gòu)成，三方共同協(xié)商解決社區(qū)發(fā)展問題和制定社區(qū)發(fā)展規(guī)劃，其中政府負(fù)責(zé)政策保障、財政支持和監(jiān)督評估；社區(qū)組織承擔(dān)宣傳激勵、組織實(shí)施和溝通協(xié)調(diào)；社區(qū)居民表達(dá)需求意見、參與制定和執(zhí)行落實(shí)政策規(guī)劃。可見，多元化治理主體模式具有如下好處：一是社區(qū)發(fā)展規(guī)劃是政府和居民解決達(dá)成共識的社區(qū)問題的共同目標(biāo)；二是社區(qū)治理上中下協(xié)同開展，大大提升效率和效益。

目前，大陸地區(qū)社區(qū)治理也在積極倡導(dǎo)和推行治理主體多元化，但是改革開放之前，計劃經(jīng)濟(jì)體制下政府包辦一切的社區(qū)治理模式，不僅固化了政府官員家長式的管理思維和行為方式，也造成了社區(qū)居民始終認(rèn)為社區(qū)治理是政府的事，和自己不相干的慣性思維，以及過于依賴政府的工作生活模式。另外，近年來社會組織的興起，雖然在一定程度上從形式上表現(xiàn)出治理主體多元化趨勢，但是社會組織的運(yùn)營經(jīng)費(fèi)基本來源于政府，監(jiān)督評價主體也是政府，社會組織是政府組織還是第三方組織，界限并不清晰，社區(qū)組織是不是獨(dú)立自主的治理主體還有待商榷。

所以，要多元化治理主體權(quán)責(zé)分明，真正發(fā)揮作用，中國大陸地區(qū)要從三個方面入手：第一，政府承擔(dān)應(yīng)盡職責(zé)，但不要事事包辦代替，在這一方面，澳門“小政府，大社區(qū)”和“類行政力量”等放權(quán)不放責(zé)的理念和措施值得借鑒。第二，社會組織應(yīng)該成為經(jīng)濟(jì)自由、法律規(guī)范和行業(yè)自律的真正獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)，澳門社區(qū)組織運(yùn)營經(jīng)費(fèi)以籌募資金為主的生存模式值得大陸地區(qū)的社會組織參考；第三，政府應(yīng)該采取斷乳式管理措施和開展公民教育塑造社區(qū)居民獨(dú)立自主的價值觀和思維模式，知曉社區(qū)治理中自己的責(zé)任和義務(wù)，積極主動參與社區(qū)事務(wù)和社區(qū)發(fā)展。

(二)多維度的治理路徑殊途同歸

澳門社區(qū)治理路徑多頭并進(jìn)，通過社會工作路徑提供社會服務(wù)和體現(xiàn)社會福利，通過公民教育路徑培養(yǎng)和塑造公民素養(yǎng)和規(guī)范公民行為，通過咨詢協(xié)商路徑鼓勵助人自助和保障公平正義?？梢?，無論哪一條路徑，都是為了社區(qū)福祉、文明和發(fā)展。

當(dāng)下，中國大陸地區(qū)社會工作在政府的倡導(dǎo)和扶持下蓬勃發(fā)展，而且已經(jīng)開始慢慢承接政府轉(zhuǎn)移職能，發(fā)揮提供社會服務(wù)和體現(xiàn)社會福利的重要功能。但是，不可否認(rèn)，社會工作的獨(dú)立性和創(chuàng)造性還需要提升，需要社會工作機(jī)構(gòu)堅持非政府組織的定位，工作任務(wù)要從社區(qū)來到社區(qū)去，滿足社區(qū)居民需求，并落腳于社區(qū)進(jìn)步和發(fā)展。

公民教育路徑同樣備受國家重視，在“十三五規(guī)劃”中就以增強(qiáng)社會自我調(diào)節(jié)功能的形式強(qiáng)調(diào)。所以，在社區(qū)居民參與社區(qū)治理的主動性不高的情況下，公民教育的內(nèi)容和形式成為決定公民教育路徑成敗的關(guān)鍵，十三五規(guī)劃中指出社會治理需要“引導(dǎo)公眾用社會公德、職業(yè)道德、家庭美德、個人品德等道德規(guī)范修身律己，自覺履行法定義務(wù)、社會責(zé)任和家庭責(zé)任，自覺遵守和維護(hù)社會秩序”?？梢?，公民教育的內(nèi)容應(yīng)該是社會公德、職業(yè)道德、家庭美德和個人品德等道德規(guī)范，依據(jù)法定義務(wù)、社會責(zé)任和家庭責(zé)任等社會責(zé)任。而公民教育的形式需要傳承創(chuàng)新，學(xué)校教育和文化媒體都是公民教育的重要媒介，不過要想真正發(fā)揮教育效果，這些形式必須融合社會文化和契合人的本性。

民主協(xié)商是我國優(yōu)良的政治傳統(tǒng)，但目前在社區(qū)卻遭遇居民冷遇，可能原因有三：協(xié)商內(nèi)容與己無關(guān)、協(xié)商過程只是形式、協(xié)商結(jié)果無人告知。所以，協(xié)商內(nèi)容應(yīng)該事關(guān)居民切身權(quán)益、協(xié)商過程公平公正、協(xié)商結(jié)果廣而告之才能提升社區(qū)居民參與社區(qū)治理的主動性和積極性。