探索不同經(jīng)濟情況下的村民自治有效實現(xiàn)形式
——從村民自治“權力—資源”視角進行考察*

李松有，黃 克

(1.華中師范大學 中國農(nóng)村研究院，湖北 武漢 430079；2.南寧市橫縣委員會組織部，廣西 南寧 530300)

鄉(xiāng)村治理是在一定的經(jīng)濟社會環(huán)境中進行的，而經(jīng)濟社會本身也在一定程度上體現(xiàn)治理的績效。傳統(tǒng)以農(nóng)立國的中國，過去的農(nóng)村是整齊劃一，[1]鄉(xiāng)村經(jīng)濟狀況的總體差異不大，很大程度上保持低增長的平衡，鄉(xiāng)村之間貧富差距較小。自改革開放以來，國家政治和經(jīng)濟結構發(fā)生重大變革，加快了現(xiàn)代工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的步伐，助力推進鄉(xiāng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蓬勃發(fā)展，促使我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)生劇烈變革，呈現(xiàn)出經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，同時，導致農(nóng)村發(fā)生了分化，產(chǎn)生了富裕村和貧困村。而農(nóng)村這種貧富分化，促使鄉(xiāng)村自治結構做出調整，找到治理有效形式。特別是中國共產(chǎn)黨十九大報告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求治理有效，也就是說鄉(xiāng)村治理有效是鄉(xiāng)村振興的目標，同樣，2017年中央“一號文件”明確指出，“探索不同情況下村民自治的有效實現(xiàn)形式”，依此窺見，村民自治需要適應不同經(jīng)濟類型的村莊，尋找適合的有效自治實現(xiàn)形式。那么究竟經(jīng)濟發(fā)展與村民自治關聯(lián)如何？二者內(nèi)在邏輯怎么樣？不同經(jīng)濟類型的鄉(xiāng)村對接何種村民自治形式，才能實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，這需要學界從理論層面和現(xiàn)實走向進行深入的研討。

一、經(jīng)濟發(fā)展與村民自治相關聯(lián)：基層治理的時代語境

村民自治的存在、發(fā)展不但與農(nóng)村的經(jīng)濟演變密切相關，也與整個中國社會的經(jīng)濟轉型密切相關。張景峰認為村民自治作為經(jīng)濟體制轉型制度出現(xiàn)，與經(jīng)濟演變密切相關，受到現(xiàn)實經(jīng)濟狀況的制約。[2]盧福營認為鄉(xiāng)村經(jīng)濟的巨大變遷，對鄉(xiāng)村治理及其變遷很大程度上具有決定作用。[3]因此，雖然農(nóng)村經(jīng)濟與村民自治存在線性關聯(lián)，但是，經(jīng)濟發(fā)展是村民自治的一種重要因素。在當前形勢下，厘清二者內(nèi)在關系，具有較強的現(xiàn)實意義。

(一)經(jīng)濟發(fā)展是村民自治的物質條件

村民自治的存在和發(fā)展需要跟村莊經(jīng)濟發(fā)展相適應。正如馬克思所說：“經(jīng)濟基礎決定上層建筑?！盵4]實踐表明，過去30多年來，經(jīng)濟對村民自治發(fā)展發(fā)揮了較強作用，主要表現(xiàn)為經(jīng)濟發(fā)展衍生出來的資源的多少，影響了自治組織的能力強弱，促使鄉(xiāng)村治理權限發(fā)生變化。

1.產(chǎn)權性資源是自治的經(jīng)濟基礎

政治核心就是如何解決利益分配的問題。經(jīng)濟是以利益為本質的對象性的存在，規(guī)避了利益對象，我們很難對人類活動展開分析。利益關系的核心是產(chǎn)權關系，共同利益的核心是產(chǎn)權共同所有或者關聯(lián)。[5]而產(chǎn)權作為一種資源存在。產(chǎn)權性資源包括集體土地、各項統(tǒng)籌費、集體企業(yè)等，這些資源具有構成凝聚共同體的經(jīng)濟利益，經(jīng)濟利益直接產(chǎn)生于產(chǎn)權關系，而產(chǎn)權的核心是所有權，集體所有權通過經(jīng)濟利益把村莊集體關聯(lián)起來，從而聚合成緊密的利益共同體。[6]史學家理查德·派普斯認為，財富在誰手里，主權遲早會到誰手里。[7]村共有產(chǎn)權的利益關聯(lián)最密切，便于形成自治。當前農(nóng)村土地歸村集體所有，農(nóng)戶承包，開展統(tǒng)分結合雙層經(jīng)營。產(chǎn)權集體所有促使產(chǎn)權成員所有者發(fā)生利益關聯(lián)，為促發(fā)村民自治機制提供了經(jīng)濟基礎。除了集體土地產(chǎn)權產(chǎn)生共同利益外，同樣，村民在日常生產(chǎn)和生活過程，也會產(chǎn)生產(chǎn)權相關利益，比如保潔、灌溉、治安等公共產(chǎn)品的需求和提供，需要行政村或者村民小組開展自治解決。但是，當前自治單元與產(chǎn)權單元存在錯位，導致集體成員之間的利益關聯(lián)性不強，加上稅費改革后，集體經(jīng)濟的虛置，造成自治的權力減弱，自治能力也弱化。

2.配置性資源是自治的重要載體

在有組織的人類生活中，權力必然存在。西方學界權力說研究學者吉登斯指出權力與資源相關聯(lián)，[8]自治權力作為一種影響力，其存在源于資源的擁有，并通過這一載體實現(xiàn)自治。正如哈靈頓認為國家權力源于財產(chǎn)，國家性質和政府的形式也是由“產(chǎn)權均勢”決定。[9]可見產(chǎn)權共同性程度決定了自治的程度。當村莊內(nèi)生共有資源不足，為了增強共同產(chǎn)權的利益相關性，必須增加基層組織的產(chǎn)權單位?，F(xiàn)代國家建構理論認為，中央政權向地方滲透的過程，也是對地方改造的過程，是通過向地方配置資源實現(xiàn)的。配置資源就是對產(chǎn)權共同體的再構造，如項目下鄉(xiāng)、資金下鄉(xiāng)等配置資源的注入。自稅費改革以后，鄉(xiāng)村治理失去了物質基礎，加上集體產(chǎn)權虛置，導致村莊空殼化和空心化，無力或者很少籌辦公共事業(yè)，由于村莊沒有建構出超乎家戶邊界的溢出效益，即使遇到村莊事務，也很難引起農(nóng)民參與興趣，自治意愿不強，出現(xiàn)村民自治懸浮，形式化等問題，亟需構建基于利益相關性的強共同體，以資金注入形式，修建公共設施和公共服務等，再造以共同產(chǎn)權為核心的共同體，從而發(fā)展形成新的共有產(chǎn)權或者共有財產(chǎn)，并圍繞著共有產(chǎn)權和共有財產(chǎn)的管理、維護而展開自治。因此，選擇配置資源形成的載體進行自治，找到適宜的自治實現(xiàn)形式。

3.權威性資源是自治的衍生條件

權威性資源是經(jīng)濟發(fā)展衍生出的另一種資源，村民自治就是依靠權威性資源凝聚集體行動。權威性資源既包括國家制度、政策和文本等，也包括彌補正式權力不足的諸如人情、面子、常理等。[10]一方面，權威的建立制度應是符合大多數(shù)社會成員意愿而人為設計的制度規(guī)定，是大多數(shù)人理性選擇的結果。權力賦予了權威某種力量， 權威又能聚集多種資源， 權力會逐漸集中到權威的手中又得村民信任，具有較高威望， 比如改革開放以后，國家對農(nóng)村經(jīng)濟進行大刀闊斧的改革，一些善于經(jīng)營、懂得管理和信息靈通的經(jīng)濟能人，帶領村民走上致富路，農(nóng)村能人數(shù)量的多寡與從貧困村走向非貧困村的能力正相關，[11]他們作為新農(nóng)村建設的先行者，獲得受村民服從的權威。同時，他們作為致富能手，與政府打交道多，能通過關系資源，帶領村民向上級申請到項目，同時，從村民那里獲得認同和服從的權威。但是，作為權力支配者、使用者，假如權威行使權力合理，可以維持正常鄉(xiāng)土秩序，否則，將造成鄉(xiāng)村社會失序。特別是某些地方出現(xiàn)農(nóng)村精英俘獲國家資源，產(chǎn)生利益合謀行為，一定程度上削弱村級組織權威。還有就是國家的糧食直補、農(nóng)具補貼等政策，不僅沒有增加村民自治組織的作用，還在一定程度上削弱了他們的權威。

(二)經(jīng)濟分化決定自治的分化：基層治理變革的動因

經(jīng)濟發(fā)展的非均衡，導致目前村民自治的不平衡。正如賀雪峰明確提出，發(fā)達村莊或近郊農(nóng)村，鄉(xiāng)村治理整然有序，而貧困鄉(xiāng)村治理失序。[12]胡榮也研究發(fā)現(xiàn)村莊富?；蛘呗浜?，明顯影響到村民自治的績效和農(nóng)民政治參與意愿。因此，不同村莊經(jīng)濟發(fā)展狀況，會影響到自治策略的選擇。[13]特別隨著中國鄉(xiāng)村經(jīng)濟的不均衡發(fā)展和深刻變革，[14]有效自治內(nèi)容和形式呈現(xiàn)出多元化。

1.分配型治理：經(jīng)濟發(fā)達——資源多——自治能力強

分配型治理是指集體經(jīng)濟發(fā)達村莊干部憑借村莊豐富集體資源，使用說服或者壓服手段處理公共事務，多圍繞資源分配進行民主治理，而不需要向村民提取經(jīng)濟資源(見表1)。[15]為此，集體資源配置，需要依賴較高權威的村治組織。[16]村莊集體經(jīng)濟越發(fā)達，村組織的地位與收入相對較高，權威也越大。[17]村集體經(jīng)濟發(fā)達，社區(qū)公共權力可支配的經(jīng)濟資源豐富，村民有較高的政治參與度。[18]因為經(jīng)濟性主導的相關活動中，村民對能人的信任則有了更多的理性色彩。村莊公共事務治理更多憑借經(jīng)濟報償，一般使用多元形式的經(jīng)濟利益來誘發(fā)村民的行為，換來人民群眾的認同，[19]特別村莊能夠向群眾提供更為豐富的福利時，也就具備了對村民進行全方位的控制能力。[20]可見發(fā)達地區(qū)村落，集體收入較多和發(fā)展經(jīng)濟的機會較多，村民自治權威高，村民參與公共事務積極性高，內(nèi)聚力強盛，自治效果好。同時，發(fā)達村經(jīng)濟增強了村干部說服少數(shù)反對者的砝碼，比如籌辦公共工程，即使反對者不支持，也可以動用集體資源進行解決，提高群眾的政治參與度和村莊的內(nèi)聚力。另外，在從農(nóng)民社會向現(xiàn)代社會的轉變過程中，社會內(nèi)部的凝聚力也由“機械團結”轉向“有機團結”，但隨著現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會公民經(jīng)濟理性強于道德理性，依靠傳統(tǒng)的統(tǒng)一共享觀念維系社會日趨乏力，傳統(tǒng)權威弱化明顯。

2.項目型治理：經(jīng)濟滯后——資源少——自治能力弱

在農(nóng)村經(jīng)濟急劇轉型的背景下，農(nóng)村集體經(jīng)濟空殼化日趨嚴重。馬克思說：“物質生活的生產(chǎn)方式制約著整個社會生活、政治生活和精神生活的過程?！盵21]32在缺少一定經(jīng)濟支持下，鄉(xiāng)村的公共事業(yè)無法有效開展。國家應對鄉(xiāng)村治理由汲取型轉向給予型，通過項目補給形式再造利益共同體，重塑村治組織的權威，提高村莊治理能力。正如折曉葉指出，為了緩解貧困地區(qū)資金短缺，中央對地方或地方對基層進行財政轉移支付破解公共服務供給難題。李祖佩也指出項目資金作為資源下鄉(xiāng)嵌入鄉(xiāng)村治理的表現(xiàn)形式，進一步解決了后稅費時期鄉(xiāng)村治理困境。[22]渠敬東提出項目資金惠及底子薄的貧困村，旨在將國家從中央到地方的條條關系以及塊塊關系整合起來[23]，甚至存在一種項目權力，鄉(xiāng)村自治組織不僅沒有因集體資源少而導致自治能力弱化，反而因抓包項目贏得公認的權威。為此，學界提出項目治理的這一新范式。

自治權力作為一種影響力，其存在源于資源的擁有，經(jīng)濟滯后村自治權力強化離不開國家政策性資源，國家政策性資源是村民組織自治權力來源的補充。事實上國家以項目形式輸入配置性資源，一定程度上可以盤活村莊治理資源，增強村莊治理權力，因為項目下鄉(xiāng)與村民利益息息相關，需要調動村民積極性，做什么項目，項目做在哪里，才能促使大家都能受益，離不開村民普遍參與和討論，協(xié)商和決策，項目的申報和推行，成立項目監(jiān)督小組，這樣能在村民參與方面收到實效，重塑新村莊自治空間，促使個人理性和公共理性發(fā)生關聯(lián)，促發(fā)村民自治新的增長點。不過，在空殼村莊或者貧困村里，無力籌辦公共工程，村民團結力和公共意識較弱，干部也沒有公信力，就需要干部多入戶，收集群眾意見和需求，并充分調動人力和物力，促使需要籌辦的公益項目真正落地。

表1 經(jīng)濟分化與自治有效性

當前法人理念已經(jīng)向鄉(xiāng)村滲透。正如彭真所說的：“在基層實行群眾自治，群眾的事情由群眾自己依法去辦，由群眾自己直接行使民主權利?！盵24]特別是村民自治誕生于向市場經(jīng)濟轉軌時期，與法治型的市場經(jīng)濟相對耦合。但是，農(nóng)村經(jīng)濟改革，要求權力下放，富裕村出現(xiàn)能人治村政治現(xiàn)象明顯，迅速掌握村里的一切經(jīng)濟決策和管理大權，以及公共權力資源，正如孟德斯鳩所云，絕對的權力產(chǎn)生絕對的腐敗，由于國家監(jiān)管不到位和普通村民社會參與不強，干部權力的運作缺乏制度規(guī)范和程序制約，容易出現(xiàn)村官大貪的謀利型管理，勢必要求能人權威治理向法治權威治理轉變。[25]46-47比如浙江村民發(fā)明“協(xié)議村官”，以村民與村官之間協(xié)議的形式確定雙方權利，納入法律程序，依法治理村莊。

二、經(jīng)濟分化視角下村民自治實踐的變遷：基層治理的現(xiàn)實考究

自改革開放以后，中國由高度集中的計劃經(jīng)濟轉向自由開放的市場經(jīng)濟，國家加大農(nóng)村體制改革，進一步下放農(nóng)民自主經(jīng)營權，逐步實現(xiàn)家庭承包聯(lián)產(chǎn)責任制，很大程度上挖掘了農(nóng)村基層的發(fā)展?jié)摿Α５牵S著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的步伐不斷加快，不同村莊經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)出非均衡性，分化成非農(nóng)的富裕村和農(nóng)業(yè)的貧困村兩種主要類型，從而對接村民自治的內(nèi)容和形式各不相同。

較為富裕的村大多地處中東部開放、交通便捷、靠近集鎮(zhèn)的地域。隨著國家政策以經(jīng)濟發(fā)展為導向以來，村莊農(nóng)民逐漸擺脫傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟束縛，迅速走上致富道路。窮怕了的農(nóng)民急切需要懂經(jīng)營、善管理、有頭腦的經(jīng)濟能人引領他們踏上富裕快車道。農(nóng)村經(jīng)濟能人因此應運而生。[25]42-45這批經(jīng)濟能人既是村級企業(yè)的管理者，又是村委會干部，支配全村的集體經(jīng)濟決策和管理，掌握著大量經(jīng)濟社會資源，并以此治理村級事務，促使自治權力資源的再集中。同時，在能人帶領下走向富裕的村民，對他們更加信任，加上治村有方，得到政府的褒獎，能人權威能量劇增，影響力和動員力迅速增強。這時，能人或者老板治村最大優(yōu)勢是村莊擁有豐富的經(jīng)濟資源，遇到籌辦公益事業(yè)，不需要按戶籌資和投勞，而且利用村級經(jīng)濟資源可以獲得收益，村兩委組織也不必要向群眾提取資源，用來發(fā)展本村福利事業(yè)。村莊自治已經(jīng)逐漸拋棄向村民汲取資源的強力手段，更多是利用協(xié)商民主辦法或者合法程序，分配和使用村莊所有集體資源。因此，在中東部的富裕村，村里人民群眾收入水平較高，同時發(fā)展有集體經(jīng)濟收益，導致村兩委換屆選舉競爭異常激烈，因為選舉的結果與當?shù)卮迕窭嫦嚓P度高。[26]。

地處偏遠、出行不便，無法發(fā)展集體經(jīng)濟的多為發(fā)展傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主的貧困村，缺少發(fā)展工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的地理優(yōu)勢，更加缺失帶領村民致富，熱衷于公共事業(yè)的經(jīng)濟能人，加上青壯年勞動力外流，加劇村莊空心化，導致村委干部老齡化、低能化，甚至沒有人愿意出任村委干部，只有若干老黨員兼任兩委職務，不僅疲于應付上級交辦的行政事務，而且合村并組后，村級事務大為增加，出現(xiàn)村級事務干部管不到，不愿管，造成村莊無治局面，一定程度造成村級管理組織權力弱化，村莊出現(xiàn)無人管理的真空地帶。另外，隨著商品經(jīng)濟發(fā)展，村民日趨功利化和原子化，公共事務難以激發(fā)村民參與興趣。特別實行家庭承包責任制以來，一家一戶生產(chǎn)和生活單位回歸，村莊集體產(chǎn)權虛置，約束村民活動的經(jīng)濟紐帶剝離，與村民直接關聯(lián)的利益共同體已經(jīng)土崩瓦解，就連基本政治活動也不愿意參與。比如前稅費時代，村民還是情愿參加村干部選舉，當前連村干部選舉也不想?yún)⒓?，除非村干部給予一些好處，比如誤工補貼等。為了喚起村民民主精神和自治意識，村干部千方百計向政府尋求項目支持，以便有效治理。[27]“十二五”期間，為了加大對貧困村的扶持力度，國家實施了整村推進的重大決策，以項目轉移方式，要求對每個貧困村投入不低于300萬元，其中中央財政專項扶貧資金補助100萬元，通過整合各行業(yè)、部門投入，社會幫扶資金投入貧困村200萬元以上，基本實現(xiàn)資金來源多元化。要想項目真正落地，需要成立一定自治組織。不過，過分依賴國家項目支持，也會導致行政干預自治，政府作為外力介入較多，一定程度上制約了鄉(xiāng)村自治能力。

三、探索不同經(jīng)濟情況下自治有效形式：基層治理變革的力量源泉

村民自治未來到底如何走？已經(jīng)成為學術界和理論界熱議的話題。當前農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)生深刻轉型，除了少數(shù)非農(nóng)型經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)村民自治成效顯著，大部分農(nóng)業(yè)型貧困村莊自治運轉困難，村民自治制度產(chǎn)生在一定經(jīng)濟土壤之中，其生長和發(fā)展需要具備一定條件。因此，探索不同情況下村民自治的有效實現(xiàn)形式尤為迫切。

(一)開展產(chǎn)權相關性的自治

產(chǎn)權政治學觀點認為有產(chǎn)權的地方就有自治或者治理。恩格斯提出共有產(chǎn)權是村民自治的基礎。[21]32馬克思也提出利益是自治和治理的基礎。[21]82-84我國村級共有產(chǎn)權是村民自治最重要的經(jīng)濟基礎。隨著農(nóng)村經(jīng)濟分化，一些集體經(jīng)濟發(fā)達的富裕村，以公司法人形式治理集體資產(chǎn)，擁有利益關聯(lián)的產(chǎn)權共同體，便于開展自治。不過，農(nóng)村并不是均質發(fā)展，村級政治組織和經(jīng)濟組織權威在某些鄉(xiāng)村面臨了挑戰(zhàn)[28]。費孝通提出：“在農(nóng)村，對村民來說，優(yōu)先的不是要民主，而是要保障”。[29]在廣大欠發(fā)達貧困農(nóng)村，沒有集體經(jīng)濟，更沒有產(chǎn)生收益的共有財產(chǎn)，人人回到一盤散沙的局面，沒有產(chǎn)生共同利益的公共理性就沒有公共事務，[30]村莊要想發(fā)展公益事業(yè)，只能通過國家配置資源，構建利益共同體，如政府引入項目或外部投入，以“以獎代補”或“以獎代投”的形式，構建利益關聯(lián)性，使村民協(xié)商民主，參與村級治理。

(二)建構載體相關性的自治

要想找到村民自治新的生長點，亟需建構起自治載體相關性，因地制宜探尋多種自治新形式。隨著城鄉(xiāng)一體化力度加大，一些城郊富裕村經(jīng)濟社會生活與城市同質化，公共服務內(nèi)容呈現(xiàn)豐富多樣，產(chǎn)生公共理性需求可以通過自治達成。研究發(fā)現(xiàn)，很多村莊以活動為實施載體開展村民自治，比如籌辦廣場舞比賽、書法繪畫學習班和衛(wèi)生督查日，活動經(jīng)費來源于村集體收入，鼓勵自己的活動自己辦，形成活動自治。而偏遠貧困村的公共事務內(nèi)容較為單一，主要以項目為載體推行自治。如道路硬化和維護組織路委會實施自治，安全飲水工程建設和維護組建用水協(xié)會實施自治等，還有以傳統(tǒng)宗教活動或宗族祭祀活動為內(nèi)容推行自治等，旨在建構新的共有產(chǎn)權或共有財產(chǎn)、公共空間，從而圍繞著共有產(chǎn)權或共有財產(chǎn)、公共空間的管理和維護而展開自治。[6]因此，不同的經(jīng)濟水平影響著治理載體的選擇，從而對接不同的治理形式。

村民自治制度已經(jīng)走過了三十多年，在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展背景下不斷成長。但是，不可忽視的事實，經(jīng)濟水平的分化決定了村民自治的分化，包括村民自治內(nèi)容和形式的分化[31]。因村而治涉及富?；蛘呗浜蟠迩f，受自治資源、自治主體、自治意愿等綜合因素影響，自治內(nèi)容迥異，需探索豐富的自治形式。