地方政府科技創(chuàng)新政策績(jī)效評(píng)價(jià)研究
——以蕪湖市為例*

張 芳，鄒 俊，葛楊生

(1.安徽工程大學(xué) 地方政府與社會(huì)治理創(chuàng)新研究中心，安徽 蕪湖 241000；2.吉林大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院， 吉林 長春 130022)

一、文獻(xiàn)回顧

黨的十八大提出科技創(chuàng)新是提高社會(huì)生產(chǎn)力和綜合國力的戰(zhàn)略支撐，要堅(jiān)持走中國特色自主創(chuàng)新道路、實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略?？萍紕?chuàng)新已被視為國家政府解決社會(huì)生態(tài)環(huán)境、民生大事等重大問題的關(guān)鍵性手段，但其發(fā)展離不開政府公共政策的支持，科技政策體系建設(shè)，是實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略的重要保證。賈品榮(2014)采用模糊積分的評(píng)價(jià)方法，從政策制定、政策執(zhí)行和政策效果三個(gè)層面建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)北京市民生科技政策的實(shí)施績(jī)效進(jìn)行了模擬評(píng)價(jià)[1]。王霞等(2014)以56家國家級(jí)高新區(qū)為樣本，結(jié)合城市子系統(tǒng)理論，引入產(chǎn)城融合分離系數(shù)，運(yùn)用熵值法建立了產(chǎn)城融合度評(píng)價(jià)模型，對(duì)各高新區(qū)進(jìn)行評(píng)價(jià)分析，研究發(fā)現(xiàn)大部分高新區(qū)存在著城鎮(zhèn)化落后、城市功能缺位等問題[2]。馬艷梅等(2015)構(gòu)建了城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，利用2003—2010年長三角地區(qū)的數(shù)據(jù)，對(duì)其可持續(xù)發(fā)展綜合水平進(jìn)行熵值法測(cè)度，并對(duì)其可持續(xù)性進(jìn)行了象限圖評(píng)價(jià)[3]。尹航等(2007)從經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益和擴(kuò)散效應(yīng)四方面對(duì)科技成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目構(gòu)建了評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并進(jìn)行熵值法測(cè)度[4]。鄒華等(2013)提取2008—2010年我國東、中、西和東北部的10個(gè)典型地區(qū)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，運(yùn)用熵值法對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，得出我國區(qū)域創(chuàng)新能力的評(píng)價(jià)結(jié)果，并提出相關(guān)政策建議[5]。沈紅麗(2009)不僅對(duì)自己構(gòu)建高?？萍紕?chuàng)新評(píng)價(jià)體系中一級(jí)指標(biāo)分別進(jìn)行因子分析，還運(yùn)用熵值法對(duì)其確定權(quán)重，結(jié)果發(fā)現(xiàn)將兩種方法結(jié)合使用能夠簡(jiǎn)化分析對(duì)象的結(jié)構(gòu)，使評(píng)價(jià)結(jié)果更具科學(xué)性、客觀性[6]。郭強(qiáng)(2012)構(gòu)建了科技創(chuàng)新政策評(píng)估指標(biāo)體系，并利用2000—2009年全國31個(gè)省級(jí)地區(qū)的相關(guān)數(shù)據(jù)，采用模糊數(shù)學(xué)理論和熵值法分別計(jì)算出指標(biāo)的隸屬度和權(quán)重，對(duì)科技創(chuàng)新政策的效果進(jìn)行定量評(píng)估[7]。

在已有的研究中關(guān)注地方政府科技創(chuàng)新系列政策績(jī)效的較少，而在科技創(chuàng)新活動(dòng)中，地方政府的角色和功能無法替代，然而，出臺(tái)的科技創(chuàng)新政策的執(zhí)行實(shí)施是否能夠有效地促進(jìn)本地的科技創(chuàng)新能力的提升呢？是否取得了政府預(yù)期的政策效果呢？因此，本文將對(duì)地方政府科技創(chuàng)新政策的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)研究，通過構(gòu)建科技創(chuàng)新政策評(píng)估指標(biāo)體系，利用蕪湖市的“十二五”期間的相關(guān)科技創(chuàng)新數(shù)據(jù)，對(duì)以蕪湖市為代表的地方政府科技創(chuàng)新政策的實(shí)施績(jī)效進(jìn)行定量評(píng)價(jià)研究，以期發(fā)現(xiàn)政策的不足之處，以期為地方政府改進(jìn)和完善科技創(chuàng)新政策，提高政策績(jī)效尋找著力點(diǎn)和突破點(diǎn)。

二、指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)方法和數(shù)據(jù)選取

(一)科技創(chuàng)新政策評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

“十二五”期間，蕪湖市深入實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，不斷完善科技創(chuàng)新政策體系，市政府和科技管理部門緊緊圍繞提升科技創(chuàng)新能力的主線，出臺(tái)了一系列的政策措施，形成了“1+2+7”的科技創(chuàng)新政策體系。筆者對(duì)蕪湖市出臺(tái)的科技創(chuàng)新政策進(jìn)行了梳理，大致可歸納為科技創(chuàng)新供給政策、科技創(chuàng)新需求政策和科技創(chuàng)新環(huán)境政策三類(見表1)。

表1 “十二五”期間蕪湖市出臺(tái)的主要科技創(chuàng)新政策匯總

本文結(jié)合現(xiàn)實(shí)的蕪湖市科技創(chuàng)新政策的重點(diǎn)及《十三五國家科技創(chuàng)新規(guī)劃》和《中國制造2025安徽篇》的戰(zhàn)略目標(biāo)，從科技創(chuàng)新供給政策、科技創(chuàng)新需求政策和科技創(chuàng)新環(huán)境政策方面來構(gòu)建科技創(chuàng)新政策評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，選取21個(gè)三級(jí)指標(biāo)，運(yùn)用模糊數(shù)學(xué)方法來量化評(píng)價(jià)科技創(chuàng)新政策的績(jī)效，見表2。

科技創(chuàng)新供給政策主要從資金、人力資源和重大科技項(xiàng)目三方面來推動(dòng)科技創(chuàng)新活動(dòng)快速發(fā)展。其中，資金支持政策實(shí)施效果主要體現(xiàn)在企業(yè)科技投入和政府財(cái)政科技投入兩方面的變化上，R&D經(jīng)費(fèi)內(nèi)部支出總額能總體反映一個(gè)地區(qū)企業(yè)的R&D活動(dòng)的資金投入程度(由于中小企業(yè)的科技創(chuàng)新投入較少且尚無相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我們選取規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)R&D經(jīng)費(fèi)內(nèi)部支出總額來代表蕪湖市的企業(yè)科技創(chuàng)新投入)；選取地方財(cái)政科技撥款總額這一指標(biāo)來實(shí)質(zhì)地反映政府對(duì)科技創(chuàng)新的資金支持力度；選取了規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)R&D經(jīng)費(fèi)占主營業(yè)務(wù)收入比重來評(píng)估蕪湖市企業(yè)對(duì)科技創(chuàng)新的重視程度和持續(xù)能力。此外，人力資源支持政策實(shí)施效果主要體現(xiàn)在參與科技活動(dòng)的人員和單位數(shù)量變化上。本文選取從事R&D活動(dòng)人員總數(shù)和從事科技活動(dòng)人員數(shù)兩項(xiàng)指標(biāo)來重點(diǎn)評(píng)估人力資源政策對(duì)科技活動(dòng)實(shí)施的效果；選取有R&D活動(dòng)的企業(yè)個(gè)數(shù)這項(xiàng)指標(biāo)衡量全市培養(yǎng)和引進(jìn)科技創(chuàng)新人才的單位數(shù)量。最后，我們選取年度實(shí)施科技計(jì)劃項(xiàng)目數(shù)這項(xiàng)指標(biāo)來評(píng)估蕪湖市對(duì)重大科技創(chuàng)新項(xiàng)目的支持程度。

表2 蕪湖市科技創(chuàng)新政策實(shí)施績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系

科技創(chuàng)新需求政策在專利需求、技術(shù)市場(chǎng)需求和企業(yè)項(xiàng)目需求三方面拉動(dòng)科技創(chuàng)新活動(dòng)快速發(fā)展。其中，本文選取年度專利申請(qǐng)量和專利授權(quán)量?jī)蓚€(gè)三級(jí)指標(biāo)評(píng)估專利需求類科技創(chuàng)新需求政策的實(shí)施效果，它們可以直觀地反映整個(gè)地區(qū)全民的科技創(chuàng)新水平程度；選取各類科技成果數(shù)這一指標(biāo)來評(píng)估地區(qū)在重大科技項(xiàng)目上的創(chuàng)新能力。此外，選取技術(shù)市場(chǎng)成交合同金額和技術(shù)市場(chǎng)成交合同數(shù)兩項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)從規(guī)模和活躍度兩方面來反映技術(shù)交易市場(chǎng)的繁榮程度，來評(píng)估技術(shù)交易市場(chǎng)需求類科技創(chuàng)新政策的實(shí)施效果。最后，選取規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)新產(chǎn)品銷售收入占主營業(yè)務(wù)收入比重指標(biāo)來反映新產(chǎn)品研發(fā)對(duì)整體產(chǎn)品生產(chǎn)銷售的實(shí)際作用和影響程度，作為評(píng)估企業(yè)項(xiàng)目需求類政策指標(biāo)；選取新認(rèn)定高新技術(shù)企業(yè)數(shù)這一指標(biāo)來反映地區(qū)的知識(shí)型密集產(chǎn)業(yè)的發(fā)展情況。

科技創(chuàng)新環(huán)境政策主要從經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和公共服務(wù)三方面為科技創(chuàng)新活動(dòng)提供豐厚的土壤。本文選取衡量地區(qū)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的人均地區(qū)生產(chǎn)總值、衡量地區(qū)工業(yè)生產(chǎn)總規(guī)模的規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)總產(chǎn)值和衡量地區(qū)工業(yè)生產(chǎn)效益的規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)增加值作為評(píng)估地區(qū)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的3個(gè)三級(jí)指標(biāo)。另外，選取各類科研中心數(shù)量和科技企業(yè)孵化器數(shù)量來反映地區(qū)對(duì)中小科技企業(yè)的扶持力度，作為評(píng)估地區(qū)公共服務(wù)體系環(huán)境的2個(gè)三級(jí)指標(biāo)。最后，選取萬元GDP能源消費(fèi)量來反映通過科技創(chuàng)新對(duì)環(huán)境污染的減少程度；選取每萬人口有效發(fā)明專利數(shù)來反映地區(qū)整體性科技創(chuàng)新產(chǎn)出質(zhì)量與市場(chǎng)應(yīng)用水平。

(二)評(píng)價(jià)方法

為了消除指標(biāo)權(quán)重確定的隨意性及主觀評(píng)價(jià)等問題，本文將采用熵值法對(duì)蕪湖市科技創(chuàng)新政策實(shí)施績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)分析。熵值法是一種客觀的賦權(quán)方法，它通過各項(xiàng)指標(biāo)觀測(cè)值所提供的信息量的大小來確定指標(biāo)權(quán)重系數(shù)：信息量越大，不確定性就越小，熵也就越??；信息量越小，不確定性越大，熵也越大[8]。該方法具體核算過程為：

一是計(jì)算指標(biāo)對(duì)數(shù)據(jù)同度量化。假設(shè)m個(gè)年份，n項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)，構(gòu)成指標(biāo)數(shù)據(jù)矩陣X=(xij)m×n，i=1，2，…，m；j=1，2，…，n(本文m=5,n=21)。對(duì)各指標(biāo)進(jìn)行同度量化處理，來消除各指標(biāo)的量綱和數(shù)量差異對(duì)指標(biāo)影響。因?yàn)樵撃Ｐ陀姓蛑笜?biāo)和負(fù)向指標(biāo)，具體計(jì)算公式如下：

(1)

二是測(cè)算第i個(gè)年份第j個(gè)指標(biāo)的比重yij，

(2)

并由此建立數(shù)據(jù)的比重矩陣Y={yij}m×n。

三是計(jì)算各指標(biāo)的信息熵值ej，差異系數(shù)gj，權(quán)重值wj，

gj=1-ej；

(3)

四是測(cè)算樣本的綜合評(píng)價(jià)值。采用測(cè)算單個(gè)指標(biāo)的評(píng)價(jià)值：

dij=wj×xij×100

(4)

運(yùn)用加權(quán)求和公式測(cè)算出樣本的綜合評(píng)價(jià)值D(D越大，表示樣本效果越好)：

(5)

(三)數(shù)據(jù)來源

本文選取2011—2015年共5年數(shù)據(jù)作為評(píng)估樣本，在較長時(shí)間跨度下縱向評(píng)價(jià)2011—2015年蕪湖市科技創(chuàng)新政策實(shí)施效果，采用的原始數(shù)據(jù)來源于《蕪湖市統(tǒng)計(jì)年鑒》《蕪湖市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》、蕪湖市統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站、蕪湖市科技局網(wǎng)站以及安徽省科技廳網(wǎng)站。

三、評(píng)價(jià)結(jié)果與分析

(一)評(píng)價(jià)結(jié)果

依據(jù)熵值法的計(jì)算方法，對(duì)采集到的21項(xiàng)指標(biāo)110個(gè)原始數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，可得到各項(xiàng)指標(biāo)的信息熵值、差異系數(shù)和權(quán)重值，見表3。

表3 蕪湖市科技創(chuàng)新政策績(jī)效測(cè)度評(píng)估賦權(quán)

對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)一步處理，可得十二五期間蕪湖市各年科技創(chuàng)新政策績(jī)效的累計(jì)分值，見表4。

表4 “十二五”期間蕪湖市科技創(chuàng)新政策績(jī)效評(píng)價(jià)分值

最后，將表2中蕪湖市5年中各子系統(tǒng)中的各指標(biāo)得分相加，求得蕪湖市科技創(chuàng)新政策3個(gè)子系統(tǒng)最終得分值及綜合排名，見表5。

表5 蕪湖市科技創(chuàng)新政策績(jī)效各子系統(tǒng)最終值及綜合排名

(二)評(píng)估結(jié)果分析

1.指標(biāo)貢獻(xiàn)度分析

由表3可得，權(quán)重值最高的六項(xiàng)指標(biāo)依次為每萬人口有效發(fā)明專利數(shù)、技術(shù)市場(chǎng)成交合同金額、技術(shù)市場(chǎng)成交合同數(shù)、新認(rèn)定高新技術(shù)企業(yè)數(shù)、地方財(cái)政科技撥款總額和科技企業(yè)孵化器數(shù)量。這表明了推進(jìn)全民創(chuàng)新、大力扶植小微科技企業(yè)、加強(qiáng)科技成果轉(zhuǎn)化與技術(shù)交易市場(chǎng)化建設(shè)這三方面應(yīng)是今后蕪湖市推進(jìn)科技創(chuàng)新的工作重點(diǎn)。

此外，供給政策、需求政策、環(huán)境政策三個(gè)子系統(tǒng)的權(quán)重值分別為0.2617、0.3908和0.3476。這表明了科技創(chuàng)新需求政策與環(huán)境政策對(duì)推進(jìn)地方政府科技創(chuàng)新工作的貢獻(xiàn)度較大，而科技創(chuàng)新供給政策的貢獻(xiàn)度較小一些。

2.科技創(chuàng)新供給政策績(jī)效分析

“十二五”期間蕪湖市科技創(chuàng)新供給政策下7個(gè)指標(biāo)評(píng)估結(jié)果得分，見圖1。

圖1 “十二五”期間蕪湖市科技創(chuàng)新供給政策績(jī)效得分

可以看出，除實(shí)施科技計(jì)劃項(xiàng)目數(shù)指標(biāo)外，其余6項(xiàng)指標(biāo)的評(píng)估結(jié)果得分都處于增長趨勢(shì)。有R&D活動(dòng)的企業(yè)個(gè)數(shù)、R&D經(jīng)費(fèi)內(nèi)部支出總額、從事R&D活動(dòng)人員總數(shù)以及地方財(cái)政科技撥款總額四項(xiàng)指標(biāo)的得分在這五年內(nèi)都處于穩(wěn)步增長，這表明了蕪湖市科技創(chuàng)新資金投入和科技創(chuàng)新人才的增加有效地推動(dòng)了全市科技創(chuàng)新水平上升，起到越來越大的正效應(yīng)。而規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)R&D經(jīng)費(fèi)占主營業(yè)務(wù)收入比重指標(biāo)的得分幾乎保持不變，說明蕪湖市整體企業(yè)進(jìn)行科技創(chuàng)新的意愿不夠強(qiáng)烈，對(duì)科技創(chuàng)新的重視程度不夠。實(shí)施科技計(jì)劃項(xiàng)目數(shù)指標(biāo)的得分在2011年大幅上升后，又出現(xiàn)連續(xù)下跌，這主要由于科技創(chuàng)新具有不確定性，且政府主導(dǎo)下科技創(chuàng)新項(xiàng)目成果能否符合市場(chǎng)實(shí)際需求，通過市場(chǎng)檢驗(yàn)也具有不確定性。

2015年，蕪湖市科技創(chuàng)新供給政策下7個(gè)三級(jí)指標(biāo)的評(píng)估結(jié)果得分的貢獻(xiàn)程度從大到小依次排列為地方財(cái)政科技撥款總額、有R&D活動(dòng)的企業(yè)個(gè)數(shù)、R&D經(jīng)費(fèi)內(nèi)部支出總額、從事R&D活動(dòng)人員總數(shù)、實(shí)施科技計(jì)劃項(xiàng)目數(shù)、從事科技活動(dòng)人員數(shù)和規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)R&D經(jīng)費(fèi)占主營業(yè)務(wù)收入比重。不難看出，在供給政策實(shí)施效果中，資金供給類政策的執(zhí)行效果優(yōu)于人力資源供給類政策，起到了主要的推力作用。一定程度上體現(xiàn)了蕪湖市近年來不斷加大科技創(chuàng)新資金支持的作用，但也反映了其在人力資源支持方面仍需加強(qiáng)。

3.科技創(chuàng)新需求政策績(jī)效分析

“十二五”期間蕪湖市科技創(chuàng)新需求政策下7個(gè)指標(biāo)的評(píng)估結(jié)果得分，見圖2。

圖2 “十二五”期間蕪湖市科技創(chuàng)新需求政策績(jī)效得分

不難看出，除技術(shù)市場(chǎng)成交合同金額和技術(shù)市場(chǎng)成交合同數(shù)兩項(xiàng)指標(biāo)以外，其他五項(xiàng)指標(biāo)的得分均沒有顯著的增加。其中，技術(shù)市場(chǎng)成交合同金額和技術(shù)市場(chǎng)成交合同數(shù)兩項(xiàng)指標(biāo)的評(píng)估結(jié)果得分有顯著的提高，這表明近幾年蕪湖市關(guān)于推進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化和技術(shù)市場(chǎng)建設(shè)的政策具有良好成效。其次，專利申請(qǐng)量、專利授權(quán)量和各類科技成果數(shù)三個(gè)指標(biāo)的評(píng)估結(jié)果得分都出現(xiàn)上升后略有回落現(xiàn)象，但整體上呈現(xiàn)增長趨勢(shì)，說明蕪湖市關(guān)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和專利需求等政策整體上有效地推動(dòng)科技創(chuàng)新水平的提升，但需注意要進(jìn)一步推出相關(guān)政策來激發(fā)全民創(chuàng)新活力，增強(qiáng)專利需求類政策的引致效應(yīng)。再次，新認(rèn)定高新技術(shù)企業(yè)數(shù)這項(xiàng)指標(biāo)出現(xiàn)大幅的震蕩趨勢(shì)，說明了蕪湖市在推進(jìn)知識(shí)型密集產(chǎn)業(yè)建設(shè)的政策執(zhí)行不穩(wěn)定。最后，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)新產(chǎn)品銷售收入占主營業(yè)務(wù)收入比重指標(biāo)的評(píng)估結(jié)果得分基本上沒有變化，在評(píng)估分析期內(nèi)幾乎未顯現(xiàn)科技創(chuàng)新政策對(duì)其的作用情況，說明整體企業(yè)對(duì)進(jìn)行產(chǎn)品創(chuàng)新的意愿不強(qiáng)。

4.科技創(chuàng)新環(huán)境政策實(shí)施效果分析

“十二五”期間蕪湖市科技創(chuàng)新環(huán)境政策下7個(gè)三級(jí)指標(biāo)的評(píng)估結(jié)果得分，見圖3。

圖3 “十二五”期間蕪湖市科技創(chuàng)新環(huán)境政策績(jī)效得分

不難看出，“十二五”期間，7項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)的評(píng)估結(jié)果得分都得到穩(wěn)步增長。這體現(xiàn)了蕪湖市科技創(chuàng)新環(huán)境類政策在推進(jìn)科技創(chuàng)新環(huán)境體系建設(shè)和提升整體科技創(chuàng)新水平呈現(xiàn)顯著的正向作用。其中，每萬人口有效發(fā)明專利數(shù)和科技企業(yè)孵化器數(shù)量?jī)身?xiàng)指標(biāo)的評(píng)估結(jié)果得分呈顯著增長，這表明了蕪湖市近幾年不斷地提升全民創(chuàng)新能力建設(shè)工作收到了顯著成效，同時(shí)表明了出臺(tái)的科技創(chuàng)新公共服務(wù)政策具有遠(yuǎn)瞻性，體現(xiàn)了蕪湖市在構(gòu)建創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)扶持平臺(tái)和大力扶持中小科技企業(yè)的努力成果，需要進(jìn)一步發(fā)揚(yáng)。其他五項(xiàng)指標(biāo)的評(píng)估結(jié)果得分也均有穩(wěn)定的增長，表明了科技創(chuàng)新環(huán)境政策得分與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間存在程度較高的正相關(guān)關(guān)系，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，科技創(chuàng)新環(huán)境政策實(shí)施效果也會(huì)逐步顯現(xiàn)。因此，努力提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、擴(kuò)大企業(yè)數(shù)量與規(guī)模和完善支撐服務(wù)體系建設(shè)，是有效提高當(dāng)?shù)乜萍紕?chuàng)新環(huán)境政策實(shí)施效果的捷徑所在。此外，萬元GDP能源消費(fèi)量指標(biāo)的得分也不斷增長，體現(xiàn)了蕪湖市對(duì)環(huán)保的重視程度不斷加深，但在總分中所占比例較小，也說明了蕪湖市仍需加強(qiáng)推進(jìn)生產(chǎn)的綠色化建設(shè)。

5.科技創(chuàng)新政策績(jī)效整體分析

從時(shí)間維度來看，近幾年蕪湖市的科技創(chuàng)新政策產(chǎn)生不錯(cuò)的成效，正效應(yīng)逐步顯著，有效地提升科技創(chuàng)新水平，推動(dòng)了城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，見圖4。

從整體來看，“十二五”期間蕪湖市科技創(chuàng)新政策整體實(shí)施效果得分顯著提高，說明相關(guān)科技創(chuàng)新政策的實(shí)施取得了一定的成效。2015年，蕪湖市科技創(chuàng)新需求政策和環(huán)境政策的得分在35分左右，科技創(chuàng)新供給政策實(shí)施效果得分為23.6分，整體得分達(dá)到93.9分。此結(jié)果說明，單項(xiàng)科技創(chuàng)新政策實(shí)施效果仍有待加強(qiáng)，政策系統(tǒng)具有協(xié)同效應(yīng)，整體實(shí)施效果良好，也印證了應(yīng)從整體角度對(duì)政策實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，采用綜合模糊評(píng)價(jià)方法。根據(jù)5年間的對(duì)比情況看，蕪湖市科技創(chuàng)新需求和環(huán)境政策實(shí)施效果得分增長較快，而科技創(chuàng)新供給政策實(shí)施效果得分增長相對(duì)較慢。這與蕪湖市政府近年來重視提升公共服務(wù)和增加創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺(tái)建設(shè)，為企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)持續(xù)創(chuàng)新獲取外部條件，切實(shí)增加對(duì)專利和技術(shù)市場(chǎng)的需求，注重通過需求引領(lǐng)科技創(chuàng)新整體實(shí)力的增強(qiáng)不無關(guān)系；而科技創(chuàng)新供給政策的實(shí)施效果相對(duì)來說差一些，由此可見蕪湖市政府在科技創(chuàng)新供給政策方面仍有待加強(qiáng)建設(shè)。

圖4 “十二五”期間蕪湖市科技創(chuàng)新政策整體績(jī)效得分

四、提升地方政府科技創(chuàng)新政策績(jī)效的政策建議

(一)完善科技創(chuàng)新政策供給，確立地方政府科技創(chuàng)新政策的重點(diǎn)領(lǐng)域

1.完善地方政府科技創(chuàng)新政策體系

在“十三五”期間，地方政府應(yīng)該緊密圍繞建設(shè)國家創(chuàng)新型城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和科技需求，針對(duì)性構(gòu)建和完善科技創(chuàng)新政策體系，把促進(jìn)科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)相結(jié)合，通過培育新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展來帶動(dòng)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，來調(diào)整城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力。堅(jiān)持科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、平臺(tái)創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新“四創(chuàng)聯(lián)動(dòng)”，深化體制改革創(chuàng)新，積極培育和發(fā)揮主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，讓產(chǎn)業(yè)發(fā)展來帶動(dòng)科技創(chuàng)新，讓科技創(chuàng)新來促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和結(jié)構(gòu)改造。要大力扶持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使企業(yè)主動(dòng)引進(jìn)、培育創(chuàng)新人才；加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研合作，充分利用本地的科教資源；完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系建設(shè)，保障創(chuàng)新人員的合法權(quán)利；開展企業(yè)股權(quán)和分紅激勵(lì)試點(diǎn)，激發(fā)研發(fā)人員的創(chuàng)新活力；加強(qiáng)金融創(chuàng)新，降低中小企業(yè)的融資難度和成本；扶持科技中介服務(wù)行業(yè)發(fā)展，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化；營造樂于創(chuàng)新、容忍失敗的創(chuàng)新環(huán)境。

2.確立地方政府科技創(chuàng)新政策的重點(diǎn)領(lǐng)域

當(dāng)前，地方政府必須緊抓新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的歷史機(jī)遇，結(jié)合國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”國家科技創(chuàng)新規(guī)劃》，深入實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，完善科技創(chuàng)新體系建設(shè)，發(fā)揮自身的優(yōu)勢(shì)，整合優(yōu)質(zhì)資源，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展、共享發(fā)展、綠色發(fā)展。圍繞各地重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)布局，繼續(xù)深耕智能機(jī)器人、新能源汽車、新型顯示、通航技術(shù)與裝備、太赫茲運(yùn)用技術(shù)、新材料、智能制造與裝備、軌道交通裝備、現(xiàn)代農(nóng)機(jī)裝備、生命健康、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)應(yīng)用技術(shù)等12個(gè)科技重大專項(xiàng)以及與之密切配合的機(jī)器人及智能裝備、顯示及光電技術(shù)、汽車及關(guān)鍵零部件、農(nóng)機(jī)裝備、航空裝備、新材料研發(fā)與應(yīng)用等20個(gè)科技重點(diǎn)研發(fā)領(lǐng)域；圍繞各地優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)出臺(tái)科技創(chuàng)新扶持政策，將科技創(chuàng)新資源集中于優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)，來提升整體的科技創(chuàng)新能力，帶到經(jīng)濟(jì)發(fā)展，走出具有地方特色的創(chuàng)新型城市建設(shè)之路；圍繞重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)出臺(tái)針對(duì)性科技創(chuàng)新扶持政策，引導(dǎo)人才、技術(shù)、資金、土地資源向重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)集聚，集中創(chuàng)新資源，實(shí)現(xiàn)聚焦突破，培育一批行業(yè)內(nèi)國內(nèi)領(lǐng)先的核心企業(yè)。注重科技政策與產(chǎn)業(yè)政策的配合使用，科技政策服務(wù)于產(chǎn)業(yè)政策，產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)科技政策。

(二)有效調(diào)整科技創(chuàng)新政策需求，構(gòu)建科技創(chuàng)新市場(chǎng)導(dǎo)向機(jī)制

1.發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，有效調(diào)整科技創(chuàng)新政策需求

政府應(yīng)該加快職能轉(zhuǎn)變，提升服務(wù)水平，增強(qiáng)服務(wù)效率，確定企業(yè)科技創(chuàng)新的主體地位，有效調(diào)整科技創(chuàng)新政策需求。當(dāng)前的科技政策大都由多部門聯(lián)合出臺(tái)，容易導(dǎo)致部門間缺乏協(xié)調(diào)，增加實(shí)施難度，應(yīng)明確地方政府相關(guān)職能部門，如：科技局、經(jīng)信委、財(cái)政局等具體科技管理職能，利用“清單制度”，做到分工明確，提升政策服務(wù)效率。此外，當(dāng)前地方政府科技政策主要集中于供給類創(chuàng)新政策中的財(cái)政科技投入，忽視了對(duì)其他政策工具的運(yùn)用，要不斷完善和調(diào)整需求和環(huán)境類創(chuàng)新政策，注重三類政策工具的搭配使用，堅(jiān)持科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、平臺(tái)創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新“四創(chuàng)聯(lián)動(dòng)”，深化體制改革創(chuàng)新，發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用。

2.構(gòu)建科技創(chuàng)新市場(chǎng)導(dǎo)向機(jī)制

市場(chǎng)的最終檢驗(yàn)才是衡量供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是否有效的標(biāo)準(zhǔn)。我國大約70%的研究與開發(fā)來自政府，美國、日本和德國則是由工業(yè)界負(fù)責(zé)70%以上的研發(fā)支出，工業(yè)界更重視從市場(chǎng)需求的角度去開發(fā)新技術(shù)和新產(chǎn)品，因而更具有商業(yè)實(shí)用價(jià)值，而我國這種研發(fā)融資體制不利于實(shí)用技術(shù)的發(fā)展。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中“降成本”任務(wù)重要的一環(huán)就是減低現(xiàn)有的過高的制度成本，地方政府應(yīng)著力構(gòu)建科技創(chuàng)新市場(chǎng)導(dǎo)向機(jī)制，讓市場(chǎng)發(fā)揮創(chuàng)新資源的配置作用，從政府主導(dǎo)逐步向市場(chǎng)主導(dǎo)、政府引導(dǎo)轉(zhuǎn)變。讓社會(huì)化、市場(chǎng)化的中介組織承擔(dān)科技創(chuàng)新的融資與分配，讓資本市場(chǎng)來籌集創(chuàng)新研發(fā)費(fèi)用，通過深化改革來健全技術(shù)創(chuàng)新市場(chǎng)導(dǎo)向機(jī)制。

(三)優(yōu)化科技創(chuàng)新政策環(huán)境，構(gòu)建科技創(chuàng)新長效機(jī)制

1.優(yōu)化科技資源配置，構(gòu)建科技資源和知識(shí)共享機(jī)制

地方政府科技創(chuàng)新資金投入和科技創(chuàng)新人才的增加都有效地推動(dòng)了各地科技創(chuàng)新水平上升，但相對(duì)來說科技創(chuàng)新人才方面的貢獻(xiàn)較弱。地方政府應(yīng)該著力從優(yōu)化科技資源配置角度，優(yōu)化科技創(chuàng)新投入資源結(jié)構(gòu)，要注重各創(chuàng)新投入組合效率最優(yōu)。地方政府應(yīng)加強(qiáng)科技創(chuàng)新人力資本投入，繼續(xù)發(fā)揮“雙創(chuàng)”和引進(jìn)高層次科技創(chuàng)新人才的扶持政策的比較優(yōu)勢(shì)，積極吸引高層次科技人才及團(tuán)隊(duì)來當(dāng)?shù)貏?chuàng)新創(chuàng)業(yè)；充分利用本地科教資源，加強(qiáng)高校與企業(yè)的聯(lián)合教學(xué)，建設(shè)一批工程創(chuàng)新訓(xùn)練中心，為企業(yè)培養(yǎng)高水平的基礎(chǔ)研發(fā)人才。

如今的科技創(chuàng)新不再是靠個(gè)體的靈光一閃，不再是閉門造車，而是依靠各個(gè)復(fù)雜單位之間高度協(xié)作。地方政府應(yīng)構(gòu)建科技資源和知識(shí)共享機(jī)制，增強(qiáng)企業(yè)間協(xié)同研發(fā)能力，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)整體科技創(chuàng)新能力。鼓勵(lì)國家和省級(jí)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室擴(kuò)大向企業(yè)開放，研究制定大型科學(xué)儀器設(shè)備等協(xié)作共享的管理運(yùn)行機(jī)制，如：效仿上海等城市對(duì)中小企業(yè)發(fā)放“科技卷”；建設(shè)“科技資源共享線上平臺(tái)”，幫助企業(yè)了解和認(rèn)定自身的科技資源需求，并進(jìn)行“一對(duì)一”的指導(dǎo)幫扶，在高等學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)、大型企業(yè)間推行重要科研設(shè)備和科技數(shù)據(jù)資料共享；加強(qiáng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟建設(shè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)內(nèi)企業(yè)的科技成果知識(shí)共享，政府領(lǐng)頭鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新聯(lián)盟舉辦產(chǎn)業(yè)前沿技術(shù)交流會(huì)，增強(qiáng)與國內(nèi)外行業(yè)領(lǐng)先企業(yè)間的技術(shù)成果知識(shí)的交流與協(xié)同。

2.構(gòu)建科技政策失靈預(yù)警機(jī)制，建立健全政策評(píng)估制度

以問題為導(dǎo)向發(fā)現(xiàn)薄弱環(huán)節(jié)，建立有效的科技政策失靈預(yù)警機(jī)制，維持政策研究機(jī)構(gòu)冗余原則，推進(jìn)監(jiān)督制度化和評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，構(gòu)建一套科學(xué)的科技政策績(jī)效評(píng)估體系來評(píng)估政策的實(shí)際實(shí)施效果。應(yīng)適時(shí)推進(jìn)獨(dú)立法人和中介組織等第三方政策評(píng)估力量發(fā)展，并通過建立覆蓋各層次、各部門的創(chuàng)新政策評(píng)估指導(dǎo)方針，統(tǒng)籌思想，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益協(xié)調(diào)的創(chuàng)新政策導(dǎo)向?？稍谒惺褂每蒲薪?jīng)費(fèi)的部門引入類似日本“e-Rad研發(fā)管理系統(tǒng)”的研發(fā)管理系統(tǒng)，來治理重復(fù)研究等問題。建立科技政策績(jī)效檔案，搭建相關(guān)數(shù)據(jù)庫，推進(jìn)政策績(jī)效管理工作從“共同參與式”逐步發(fā)展到“自我管理式”，推進(jìn)績(jī)效評(píng)估管理工作的規(guī)范化。著力加強(qiáng)政策全流程專業(yè)化評(píng)估，建立健全政策評(píng)估體系和工作機(jī)制，重視專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)和人才隊(duì)伍建設(shè)，探索科學(xué)的評(píng)估理論、方法和技術(shù)，強(qiáng)化評(píng)估結(jié)果多維度運(yùn)用，提高政策評(píng)估透明度。