論我國海洋漁業(yè)補貼法律制度的完善
——以生物多樣性為視角

李婉婷，吳喜梅

（華東政法大學國際法學院，上海，200333）

漁業(yè)資源關乎糧食安全、國際海洋貿易、海洋環(huán)境保護等多方議題，因此長期受到中央的高度關注，是國家戰(zhàn)略的重要議題。①如《國務院關于印發(fā)全國海洋經濟發(fā)展規(guī)劃綱要的通知》（國發(fā)［2003］13號）中提出“逐步把中國建設成為海洋強國”，“十八大報告”再次強調“發(fā)展海洋經濟，保護海洋生態(tài)環(huán)境，建設海洋強國”的任務，隨后，“十三五規(guī)劃”又提出拓展藍色經濟空間、推進海洋生態(tài)文明建設。而先前，在“十一·五規(guī)劃”、“十二·五規(guī)劃”，以及2014年、2015年的《政府工作報告》中均有提及“發(fā)展海洋經濟”、“合理開發(fā)利用海洋資源”等。以漁業(yè)補貼政策發(fā)展海洋經濟，是世界各國的普遍做法，然而，漁業(yè)補貼帶來諸多“負面效應”，但作為唯一具有可操作性的《補貼與反補貼措施協(xié)議》（SCM），其規(guī)范作用卻愈加“力不從心”?，F在全球75%的魚類種群的捕獲量已達到或超過其生態(tài)極限，［1］根據聯合國農糧組織最新發(fā)布的《世界漁業(yè)和水產養(yǎng)殖狀況》報告，全球約有90%的經濟魚類種群已經被過度開發(fā)或者完全開發(fā)。因此如何通過規(guī)制漁業(yè)補貼以加強漁業(yè)資源的保護、增殖、開發(fā)和合理利用，保護海洋漁業(yè)資源生物多樣性，是當今國際社會和中國的重要議題。②《可持續(xù)發(fā)展世界首腦會議實施計劃》第四部分“保護和管理經濟和社會發(fā)展的自然資源基礎”第30段特別強調該項議題，并制訂了一系列應當采取的行動，如維持種群數量或使之恢復到可以生產最佳可持續(xù)產出的水平，以期為枯竭的種群緊急實現這些目標等。國內學者對“漁業(yè)補貼”問題的研究主要集中于對漁業(yè)補貼概念與分類的考察和界定、［2］對域外漁業(yè)補貼政策的介紹和比較研究、［3］WTO中有關的漁業(yè)補貼議題。［4］本文試圖以“生物多樣性”為視角，分析漁業(yè)補貼法律制度在保障海洋經濟、環(huán)境發(fā)展中的作用及其完善方式。③需要說明的是，為了論述方便，未經特別說明，本文所稱的“法律制度”包括政策在內。

一、漁業(yè)補貼與生物多樣性的內在聯系

“漁業(yè)補貼”一詞并未有世界通行的定義，各國及國際組織在此問題上通常呈現出自由主義的姿態(tài)，以回應其經濟需求或組織宗旨。由此可見，“漁業(yè)補貼”本身是個開放、動態(tài)的概念。而“生物多樣性”的概念，雖在生物學、生態(tài)學及生物地理學上各有不同，但就法律角度而言，目前較為公認的定義來源于《生物多樣性公約》（Conservation on Biologi?cal Diversity，CBD），其賦予“海洋生物多樣性”較為廣闊的含義，涵蓋了整個海洋生態(tài)系統(tǒng)以及各組成部分間的多樣性。在中國語境下探討“生物多樣性”與“漁業(yè)補貼”之間的內在聯系，則是以符合海洋生態(tài)環(huán)境保護需求為視角，以海洋漁業(yè)補貼為杠桿，對現有經濟活動進行有效的規(guī)制，目的在于符合國際社會對海洋利用的趨勢，以更好融入國際海洋經濟秩序。

漁業(yè)生物經濟學通過分析生物系統(tǒng)和經濟運行的關系，建立簡單的生物經濟學模型，將種群繁殖動力、種群生長和死亡、漁獲努力量以及與漁獲努力量相關的作業(yè)時間、漁船漁具等因素統(tǒng)統(tǒng)納入，以此科學地分析漁業(yè)補貼與魚類資源的關系。而這一分析模式業(yè)已成為各國實施漁業(yè)管理、制定漁業(yè)補貼制度的依據，這其中最具代表性的是Gordon-Schaefer模型。①Gordon-Schaefer模型是由一位美國生物學家（M.B.Schaefer）所創(chuàng)立的邏輯斯蒂克模型（the logistic model）和兩位加拿大經濟學家（H.S.Gordon和A.D.Scott）所創(chuàng)立的漁業(yè)經濟學模型結合而成的,而Schaefer的邏輯斯蒂克模型又是根據英國生物學家E.W.Holt的增殖理論（the propagation theory）和他的同行C.Petersen的增長理論（the growth theory）發(fā)展起來的。

該模型通過一系列復雜的函數模型嵌套，從最簡單的靜態(tài)魚類個體生長率和種群生物量之間的關系入手，推至群體生物量的變化和種群生物量之間的關系，并逐步加入自由準入、漁獲量等變量因素，最終模擬出現有動態(tài)漁業(yè)補貼與生物多樣性的關系。該模式得出，在引進補貼初期，捕撈業(yè)利潤率會因補貼帶來的成本降低而不可避免地有所上升；但是，最終業(yè)已提高的利潤率很大部分會因捕撈業(yè)的擴張而被抵消，擴張的捕撈業(yè)必然導致海洋生物資源的縮減、生物多樣性減少。由此，捕撈需求量無法得到滿足，但政府會因此加大補貼，從而最終陷入惡性循環(huán)。

二、我國漁業(yè)補貼法律制度現狀及其缺陷

（一）我國現行漁業(yè)補貼法律制度

我國漁業(yè)法律體系內共有相關法律15部，包括《漁業(yè)法》、《海域使用管理法》等。另有行政法規(guī)如《漁業(yè)法實施細則》、《水產資源繁殖保護條例》等；地方性法規(guī)、規(guī)章，如《廣東省休閑漁業(yè)管理辦法》；其他規(guī)范性文件，如《國家重點保護野生動物名錄》；涉外法和國際法，如《遠洋漁業(yè)管理規(guī)定》。除此以外，黨和國家基于某些漁業(yè)社會的特殊需要，在法律缺位時，也會制定相關政策規(guī)制漁業(yè)發(fā)展。

我國漁業(yè)補貼的發(fā)放主體分為中央和地方兩級。中央一級補貼體系以農業(yè)部（漁業(yè)局）為主體，以財政部、國土資源部等部委為補充，地方與之相似。除政府外，諸如中國農業(yè)發(fā)展銀行、中國漁業(yè)協(xié)會等具有政府背景的公共服務機構也會發(fā)放相應的漁業(yè)補貼。

我國同日本相似，都未就漁業(yè)補貼制定專項法律。而是以《漁業(yè)法》為基礎，在漁業(yè)行政管理，漁業(yè)資源保護、增殖，漁業(yè)水域環(huán)境保護，漁業(yè)產業(yè)運行及管理類法律規(guī)范，港口、港航、漁港、漁船、無線電及相關領域，對漁業(yè)補貼加以規(guī)制。

（二）我國漁業(yè)補貼制度缺陷

我國漁業(yè)補貼制度經過多個階段的摸索，雖取得了一定成效，但仍存在諸多缺陷。

第一，就漁業(yè)補貼法律體系而言，漁業(yè)補貼相關立法不完善，高層次漁業(yè)補貼法律、法規(guī)缺失。我國并未就漁業(yè)補貼以全國人大或全國人大常委會立法的方式予以確立，缺少漁業(yè)補貼基本法。漁業(yè)補貼基本法的缺失，使?jié)O業(yè)補貼的運作缺乏導向，政策制定往往背離初衷，相互間也常有沖突，政策制定缺乏范式，朝令夕改。

第二，就適應漁業(yè)補貼立法內容而言，漁業(yè)補貼結構不合理，種類缺失，不利于漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展。［5］漁業(yè)補貼投入規(guī)模最大即是漁業(yè)燃油補貼，或是促進捕撈量的遠洋自捕魚進口免稅補貼，抑或對企業(yè)建造遠洋漁船、設備給予補助等類屬船舶制造的補貼，上述項目都易使?jié)O民捕魚作業(yè)量增大，造成漁業(yè)資源銳減，生物多樣性受損，不利于漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展。［6］

第三，從執(zhí)法方面而言，缺乏對漁業(yè)補貼實施的監(jiān)管?，F有漁業(yè)補貼的實施由中央、地方兩級政府執(zhí)行，但因缺乏立法規(guī)制，漁業(yè)補貼的執(zhí)行協(xié)調性、整體性差，漁業(yè)補貼資金發(fā)放重疊和缺失現象并存，補貼的實施效果大打折扣；再者，因立法監(jiān)管的缺失，缺乏對權力濫用、權力不作為后果的懲治，政策往往無法落實于行動。

三、漁業(yè)補貼法律制度域外考察

歐盟和日本對漁業(yè)補貼的投入分居世界第一、第二，具有較強的典型性。因此，以生物多樣性為視角梳理二者的漁業(yè)補貼法律制度，將有助于我國漁業(yè)法律制度的構建。

（一）日本的漁業(yè)補貼法律制度

1.日本漁業(yè)補貼法律

日本漁業(yè)法律體系完備，對漁業(yè)補貼的調整涉及資源、環(huán)境、財稅、行政等諸多法律關系?，F下，日本以《漁業(yè)法》和《水產業(yè)基本法》確立日本的基本漁業(yè)制度，前者列舉了基本的漁業(yè)權利，后者綜合規(guī)范了新世紀水產業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和政策措施，共同厘清了日本漁業(yè)基本經濟關系。而包括海洋資源管理、總可捕量（TAC）制度和允許捕撈努力量（TAE）制度、漁業(yè)組織建設、生產標準化、從業(yè)者規(guī)范等在內的其他方面，則由對應法律加以規(guī)制，如《漁業(yè)資源保護區(qū)法》、《漁業(yè)合作協(xié)會法》、《中小漁業(yè)融資保證法》等。

2.日本漁業(yè)補貼政策

為配合日本漁業(yè)法律制度，日本漁業(yè)補貼政策明確確立了補貼旨在確保漁業(yè)的健康發(fā)展和水產品的穩(wěn)定供給的目標。通過考察可以發(fā)現，日本并未以制定《漁業(yè)補貼法》的方式進行立法規(guī)制，而是借助一個完備的法律體系，通過相關漁業(yè)補貼政策配合，貫徹“建設資源管理型漁業(yè)，保護魚類生物多樣性，保證漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展”的理念。筆者認為日本與我國地理位置相近、法律制度頗有淵源，在討論我國以生物多樣性為視角構建漁業(yè)補貼制度時，應當借鑒參考日本立法模式。

（二）歐盟的漁業(yè)補貼法律制度

1.歐盟漁業(yè)補貼法律

歐盟漁業(yè)法的法律淵源分為三類：一是歐盟基本法（primary law）中有關漁業(yè)的條款，例如《歐洲共同體條約》第32條至第38條就歐盟共同漁業(yè)政策問題作出特別規(guī)定；二是次級漁業(yè)法（secondary laws of fisheries）；三是歐盟法院（ECJ）裁決的有關漁業(yè)的判例法。歐盟共同漁業(yè)政策（CFP）的法源基礎是1957年簽訂的《羅馬條約》。①參見《歐洲經濟共同體條約》（1957）第三條第四項提及當時的歐洲經濟共同體應當共同農業(yè)（Common Agriculture Policy，CAP）與共同漁業(yè)政策（Common Fisheries Policy）。1970年歐共體六個創(chuàng)始國制定的兩個條例②See Council Regulation（EEC）No.2141/70 and No.2142/70.確立了共同漁業(yè)政策最重要的基本原則——共同水域平等捕撈原則，該原則為歐盟一系列漁業(yè)資源養(yǎng)護措施提供了法律基礎。歐盟漁業(yè)法律體系呈現多層次、多門類、多形式而等級少的特點，以原則性和全面性法律、法令為主，漁業(yè)與海洋部長發(fā)布的具體性、針對性條例為輔。

而立足生物多樣性保護視角，歐盟為進行資源保護制訂了名目眾多，內容廣泛的漁業(yè)法規(guī)，并以此規(guī)范漁業(yè)補貼。如《漁業(yè)發(fā)展法》、《漁業(yè)改進貸款法》、《漁業(yè)價格支持法》等。

2.歐盟漁業(yè)補貼政策

1983年，以歐盟漁業(yè)部長理事會通過的三個決定為標志，③See Council Regulation（EEC）No.170/83、Council Regulation（EEC）No.171/83和Council Regulation（EEC）No2908/83.共同漁業(yè)政策在歐盟全面實施，該政策幾經修改，最終確立了促使?jié)O業(yè)資源永續(xù)經營的目標，［7］支持這一目標的基礎即“歐洲漁業(yè)基金”（Europe Fisheries Fund，EFF）。

相較各國及歐盟原有“漁業(yè)輔導財政援助辦法”的漁業(yè)管理架構，“歐洲漁業(yè)基金”進行了大幅簡化，并確立該基金的最終目的在于促進漁撈能力與漁業(yè)資源平衡，保護環(huán)境與自然資源。歐洲漁業(yè)基金在以下五個領域進行規(guī)劃：（1）調整歐盟漁船隊，更新漁船漁民技術；（2）漁業(yè)生產聯動可持續(xù)發(fā)展：支持有機養(yǎng)殖漁業(yè)發(fā)展以保護野生海洋生物資源，投資加工生產設備機具擴張與現代化，鼓勵各地區(qū)銷售當地持有漁貨；（3）公益措施：第一，經營者、生產者組織自發(fā)聯動政府相關部門以促進集體利益的實現，如投資改善現代化港口設備，加快卸貨速度，增加廢棄物處理設備等；第二，通過恢復內陸水域水生動植物生態(tài)、修復遷徙物種之遷徙路線以及其他棲息地，保護水生動植物；（4）鼓勵沿海地區(qū)漁業(yè)經濟體系多角度發(fā)展；（5）對為執(zhí)行歐洲漁業(yè)基金管理規(guī)則而進行的相關作業(yè)給予技術援助的財政。［8］

四、我國海洋漁業(yè)補貼法律制度完善建議

過量捕撈已使?jié)O業(yè)資源處于崩潰的邊緣，漁業(yè)補貼對此難辭其咎。［9］但為確保各國、各地區(qū)資源價值不受損害，漁業(yè)補貼作為經濟激勵仍會長期存在。［10］因而，基于對漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展認識的深入，筆者認為，我國應在此趨勢下搶占先機，盡早完善我國漁業(yè)補貼政策，使之滿足漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的需要，適應全球漁業(yè)發(fā)展趨勢，努力在完成自我變革后，引領國際漁業(yè)社會秩序的制定，爭取發(fā)言權，為我國漁業(yè)發(fā)展在國際社會上開辟更大領地。

（一）制定《漁業(yè)補貼法》

筆者認為，漁業(yè)補貼法律體系應以《漁業(yè)法》為基礎，以《漁業(yè)補貼法》這一基本法為主體，輔之以其他特別法。通過《漁業(yè)補貼法》這一漁業(yè)補貼基本法的制定，明確我國漁業(yè)補貼目的、作用，為漁業(yè)補貼政策制定提供導向并作出規(guī)制，對漁業(yè)補貼的發(fā)放管理部門及漁業(yè)補貼受眾予以明確，明晰各方主體的權利和義務。

如前所述，我國現有漁業(yè)補貼法律體系雜亂無章，內容繁復。制定《漁業(yè)補貼法》現下極具可行性，原因有二：其一，可為現有漁業(yè)補貼立法及政策進行統(tǒng)領性梳理；其二，遵循《漁業(yè)補貼法》規(guī)定之原則、綱領，補充現有立法、政策的不足。

具體而言，《漁業(yè)補貼法》應包含以下主要內容：第一章，總則。明確該法制定目的、中心思想、基本原則，并以定義方式明確漁業(yè)補貼范圍，明晰漁業(yè)補貼的發(fā)放主體客體（對象）及其權利義務。第二章，漁業(yè)補貼特別法及相關政策制定程序。具體可包含立法及政策制定流程、明晰不同層級立法及政策制定機關和相關權力義務。第三章，明確法律責任，使?jié)O業(yè)補貼發(fā)放部門權責一致，而漁民、企業(yè)維權有門。

值得提出的是，筆者認為制定《漁業(yè)補貼法》中漁業(yè)補貼特別法及相關政策制定程序一章時，應著重強調兩者的制定需要將漁業(yè)補貼放置于漁業(yè)整個產業(yè)鏈條中的視角，立足生物多樣性架構本法，以使?jié)O業(yè)補貼起到調整整個漁業(yè)社會關系的作用，真正發(fā)揮保護漁業(yè)環(huán)境和生物多樣性的作用。

（二）完善漁業(yè)特別法

合理完善的漁業(yè)補貼結構可以極大促進漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，現有漁業(yè)綠色補貼的缺失，反映出了漁業(yè)產業(yè)發(fā)展過程中科研環(huán)保方面的薄弱甚至空白。據此，我國應在立法上有所反映。如，借鑒日本、歐盟，新增漁業(yè)資源保護法律等特別法，使對該項下涉及的漁業(yè)補貼得以規(guī)制，成為漁業(yè)補貼法律體系中的重要補充。

具體而言，為跟上國際漁業(yè)社會發(fā)展速度，我國正大力推進漁業(yè)現代化，立法應對新興產業(yè)行業(yè)予以規(guī)制，在立法中體現政府對技術研究與發(fā)展、技術轉移等的補貼的支持與規(guī)制；在國際交流方面，以原則性規(guī)定，規(guī)制國際合作資金的使用、遠洋漁業(yè)免稅的范圍等；在從業(yè)者特別法制定中，注重保證漁民生產生活等基本保障的安排；在漁業(yè)市場交易環(huán)節(jié)，針對漁業(yè)市場交易的特性進行立法規(guī)制，彌補一般法律的空白。

（三）加強漁業(yè)執(zhí)法

使?jié)O業(yè)執(zhí)法服務于漁業(yè)，首先應有法可依，因而，制定部門執(zhí)法抑或聯合執(zhí)法的行政法規(guī)勢在必行。立法應優(yōu)化現有漁業(yè)部門的權責分配，確定各自分工，對有關機構進行簡化合并，可嘗試如日本、歐盟的漁業(yè)執(zhí)法管理模式，統(tǒng)一領導，垂直管理，改變目前管理混亂、效率不高的執(zhí)法現狀；再者，要建立公開透明的漁業(yè)補貼政策運行的政府內部和社會監(jiān)督體系；最后，作為對漁業(yè)執(zhí)法侵權的救濟措施，基于漁業(yè)本身的特殊性，在我國現有的國家救濟制度與行政復議制度上，筆者建議建立漁業(yè)侵權的國家救濟制度與行政復議制度，制定專門的漁業(yè)侵權國家賠償（補償）法律法規(guī)作為特別法。

五、結論

漁業(yè)補貼作為漁業(yè)發(fā)展的重要組成部分，將會繼續(xù)存在于各國的漁業(yè)政策中，但基于現有海洋漁業(yè)資源狀況，支持傳統(tǒng)的粗放式漁業(yè)發(fā)展的漁業(yè)補貼必須予以消除，同時加大對教育科研、技術推廣，特別是資源環(huán)境補貼的投入，以保護海洋生物多樣性，促進漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

漁業(yè)補貼主要地區(qū)日本、歐盟在確立以保護生物多樣性，促進可持續(xù)發(fā)展的漁業(yè)補貼政策中卓有成效。我國也應在結合本國國情的情況下，借鑒日本、歐盟的漁業(yè)補貼法律制度：制定《漁業(yè)補貼法》，確定漁業(yè)補貼的目的、作用，明確漁業(yè)補貼服務于可持續(xù)發(fā)展的漁業(yè)的基本職能；其次，漁業(yè)補貼特別法的制定過程中，健全漁業(yè)補貼種類，注重漁業(yè)補貼結構的優(yōu)化，使我國漁業(yè)產業(yè)發(fā)展的各個環(huán)節(jié)都能得到有效規(guī)制與支持；同時，加強漁業(yè)補貼法律制度實施的監(jiān)管。