新型多元主體互動情景下的城市社區(qū)精準化治理
——以大連市為例

曹煜玲

(東北財經大學 公共管理學院，遼寧 大連 116025)

近年來，我國各層級的城市政府通過城市社區(qū)的治理創(chuàng)新協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略的布局，努力實現城市治理體系和治理能力現代化。城市社區(qū)是城市社會的重要組成部分，是與每個人的生活息息相關的社會單元。城市社區(qū)的治理創(chuàng)新成為了我國城市社會治理鏈條上的關鍵環(huán)節(jié)[1]。在推進國家治理體系和治理能力現代化進程中，城市社區(qū)治理方式的不斷創(chuàng)新將發(fā)揮重要作用。

我國城市社區(qū)治理思維和模式的變革路徑是沿著“社區(qū)管理—社區(qū)治理—社區(qū)精細化治理—社區(qū)精準化治理”的軌跡進行著變革。其中，城市社區(qū)治理的主體也由單一主體轉變?yōu)槎嘣闹黧w，已經形成了由網絡化的多元主體共同參與的城市社區(qū)治理結構。

隨著我國城市社區(qū)治理理念的不斷轉變，城市社區(qū)治理的方式也在發(fā)生著變化。城市社區(qū)治理的主體不僅僅是政府、社區(qū)、社會組織，而且企業(yè)、社會團體、高等院校以及其他駐社區(qū)的單位等都成為城市社區(qū)治理的主體，形成了一種新型的多元主體互動情景[2]，服務于社區(qū)的治理和社區(qū)居民的多樣化需求。與此同時，城市社區(qū)的治理和服務體系也開始實施以社區(qū)為基礎、以社會組織為載體、以社會工作者為支撐的“三社聯動”機制，其目的是進一步創(chuàng)新城市社區(qū)治理，整合各種社區(qū)資源，有效解決社區(qū)居民的公共服務需求,在提高城市治理水平、獲得最大化社會效益的同時，實現城市社區(qū)的精準化治理和精準化服務。

1 新型多元主體互動情景下城市社區(qū)治理績效及存在問題的分析

在城市社區(qū)的治理過程中雖然有各自的特點和具體的做法，但是，分析具有代表性的城市社區(qū)治理的“鏡像”，仍然可以“透視”和概覽我國城市社區(qū)在新型多元主體互動情景下的治理績效及其存在的主要問題。為此，本文以我國副省級的計劃單列市大連為樣本進行分析。

1.1 城市社區(qū)治理績效

1.1.1 城市社區(qū)治理體系日益精細化

城市社區(qū)精細化治理所強調的是以精細為基準的專業(yè)化治理方式與低成本的結合，以達到治理效果的精細化、人性化、優(yōu)質化[3]。在精細化的社會治理過程中對治理工具的專業(yè)性和科學性提出了更高的要求，也體現了靈活適用的價值導向。

在城市社區(qū)治理創(chuàng)新過程中，大連市以提升政府服務效能、全方位服務于民眾生活、滿足民眾多樣化需求、實現社會精細化治理為目標，不斷完善具體化和項目化的社會治理模式，尤其在創(chuàng)新城市社區(qū)治理方式方面取得了許多成效。2011年12月，“大連民意網”開始運行，市民通過該網絡平臺可以向100多個政府部門提出建議或進行投訴，相關部門在第一時間為民排憂解難，由此在大連市政府部門與民眾之間建立了順暢的溝通渠道?！皫腿f家”為民服務項目創(chuàng)辦于2007年，近年來在政府的支持下有了進一步的成效，創(chuàng)立了以5大服務管理平臺為依托的“政府主導、市場運作、社會參與”的新型服務體制。創(chuàng)建了三級聯動的工作機制、一體化的聯席處理體系、社會網絡工作末端、固定化的公民聽證議事模式、標準化的社會服務組織、全面社會參與形式為支撐的365工作體系。通過轉變治理模式和服務理念、變革管理職能、最大化利用各種資源、全程監(jiān)管基層社會治理，以“滿足民眾需要，讓民眾稱心”為工作理念，為社區(qū)居民提供不間斷的“全天候、全方位、全覆蓋”的服務。365工作體系作為基層政府為社區(qū)居民服務的重點項目，其精細化和專業(yè)化程度在不斷提升。2014-2016年，以精細化社會治理創(chuàng)新為目標，365工作體系也在逐步調整和變革。2014年，成立了“365外來務工人員綜合服務中心”，整合了市人力資源和社會保障局、婦聯、總工會、教育局、共青團、慈善總會等多方面的資源，能夠向外來務工人員免費提供就業(yè)對接、技能培訓、社會救助、法律援助、未成年人服務等十多項一站式的服務。該中心的建立開創(chuàng)了我國免費為城市外來務工人員提供基本公共服務的先河。同一時期建立的“365社會組織服務園”和“365社區(qū)家園”，成為了遼寧省第一家以精準化基層社會服務為宗旨的專業(yè)社會組織培育中心。

1.1.2 多元主體共同參與城市社區(qū)網絡治理

隨著社會的多樣化發(fā)展，大連市的城市社區(qū)治理主體也逐步實現了多元化，由街道辦事處、社區(qū)居民委員會、社區(qū)內的企事業(yè)單位、各種志愿組織和慈善組織、中介組織、物業(yè)公司、社區(qū)居民等形成了城市社區(qū)的治理網絡。2012年就已經投入運行的365工作體系，破除了原有的公共資源利用與整合的壁壘，通過實施資源活化機制，充分利用社會、政務、公益、市場、互助5種資源，實現了公共資源可持續(xù)提供與政府向社會購買的雙軌制，建立了以區(qū)委區(qū)政府、市政府職能部門、公共事業(yè)單位為主體的聯席制的一體化處理體系，最大程度地挖掘第三部門和非營利組織的潛在能力。2014-2016年，主動排查發(fā)現并解決問題30000多件，累計上報民情日志40000多篇，受理網格事件6000多例，辦結率達97%。“365社會組織服務園”已吸引了20多家慈善類、公益類的社會組織參與。2016年，進一步實施了200多個惠及全區(qū)以社會組織為主體的公共服務項目。依托365社會治理綜合服務平臺，政府向社會購買公共服務，充分發(fā)揮了社會組織在社區(qū)治理和提供多樣化的社區(qū)公共服務中的效用與價值。

1.1.3 大數據的挖掘和運用促進了城市社區(qū)治理創(chuàng)新

在我國城市社會轉型和發(fā)展過程中，民眾的需求日益多元化，由各種利益矛盾引發(fā)的社會沖突事件也時有發(fā)生，傳統(tǒng)的社區(qū)服務和矛盾沖突管理方式呈現出了高成本、低效能的局面[4]。因此，如何提升城市社區(qū)服務和社區(qū)治理的效能成為了當前非常緊迫的現實課題。令人欣慰的是，大數據技術的運用為創(chuàng)新城市社區(qū)治理提供了新的契機。筆者以大連市中山區(qū)港灣社區(qū)為例，印證大數據資源在城市社區(qū)治理中的效能。

大連市港灣社區(qū)依托大數據技術逐步建立起了由基礎數據、公共服務數據和政務管理數據構成的社區(qū)信息服務平臺，在不斷豐富數據的基礎上實現了數據的精細化。通過對數據庫中的信息進行分析和挖掘，了解社區(qū)居民對各類社區(qū)服務的需求，進而制定出符合實際情況和富有效率的行動方案，滿足社區(qū)居民的各種需求。例如，在退休人員管理過程中，居住在社區(qū)的退休人員可以隨時在網絡平臺上查找自己退休后的相關情況、進行退休年審等。為了滿足社區(qū)居民養(yǎng)老服務需求，建立了社區(qū)養(yǎng)老服務照料中心和社區(qū)養(yǎng)老服務信息平臺，通過綜合分析網絡信息平臺中搜集到的社區(qū)居民的收入水平和消費水平以及社區(qū)內老年人的健康狀況等數據，可以及時了解老年人的整體情況，對老年人的疾病進行監(jiān)控和預防，并且通過社區(qū)的信息呼叫平臺及時感知老年人的服務需求，及時聯系各類養(yǎng)老服務供給商，為老年人提供不同類型的、精細化的養(yǎng)老服務，在老年人經濟條件允許的范圍內盡可能地滿足其養(yǎng)老服務需求。

社區(qū)服務信息平臺的建立，不僅有助于降低基層政府的行政管理成本，實現基層政務的公開透明，而且還有利于提高政府部門的服務效率和服務質量，提高社區(qū)精細化的服務能力和管理能力，從而構建起“重參與、全方位、多樣化”的城市社區(qū)服務體系，切實保障社區(qū)居民的各項權益。

1.1.4 政府購買公共服務提升了城市社區(qū)治理的精準化水平

大連市注重發(fā)揮市場機制的作用，把原先由政府直接組織和提供的一部分公共服務事項，按照一定的方式和程序交由具備資質和條件的社會組織、企業(yè)和其他組織機構等社會力量承擔，并由政府根據簽署的合同約定向這些組織支付相應的費用。

2016年，大連市在社會福利、社會救助、優(yōu)撫安置、社區(qū)建設和社會事務等領域向全市的社會組織征集社會工作服務項目，通過多渠道宣傳和嚴格的評審程序等環(huán)節(jié)開展公益創(chuàng)投活動。大連市通過政府購買服務的方式投入財政資金扶持社區(qū)的專業(yè)服務隊，開展旨在滿足多元化公共服務需求的社會組織服務。對社會服務類、公益慈善類、行業(yè)協(xié)會類的服務項目進行扶持，豐富了社會組織開展的服務項目內容，發(fā)揮了其在城市社區(qū)治理和公共服務中的重要作用。依托服務類社會組織為社區(qū)居民提供多方面的服務，政府注入資金培育和發(fā)展在社區(qū)開展各種服務活動的社會組織，建成了廣覆蓋的養(yǎng)老服務中心、社區(qū)公共服務社、愛心超市等，進一步優(yōu)化了城市社區(qū)的基本公共服務網絡。

1.2 城市社區(qū)治理存在的主要問題

1.2.1 城市社區(qū)治理的行政化傾向依然明顯

在城市社區(qū)治理過程中，通常都是由社區(qū)組織代行管理職能，社區(qū)組織的角色逐漸過渡為帶有行政傾向的“政府組織”，呈現出了比較明顯的行政化色彩。之所以出現這種現象，是由于基層政府與社區(qū)是緊密相依、相互依賴的。政府需要依靠社區(qū)組織實現城市社區(qū)治理與屬地化控制，社區(qū)組織需要依賴政府獲取合法性與權威性，使城市社區(qū)治理呈現出明顯的行政化傾向。

1.2.2 社會組織時常處于“缺場”狀態(tài)

截至2016年底，已有近1.4萬個社會組織在大連市登記備案，其中，活躍在社區(qū)中的社會組織約8800個。與此同時，大連市還創(chuàng)建了從市級到基層社區(qū)的社會組織培育中心，充分發(fā)揮第三部門在城市社區(qū)治理中的功能，形成了“財政支持、社會管理、專業(yè)指導、三方受益”的社會組織運作模式。然而，社會組織的效用水平與城市社區(qū)精準化治理的需求還有較大的差距。雖然政府出臺了有利于社會組織培育和發(fā)展的公共政策，但仍然不能夠滿足各種類型社會組織成長的需要；雖然許多社會組織參與到了城市社區(qū)的治理過程中，但由于其自身的原因以及種種限制，在需要社會組織發(fā)揮作用時經常處于“缺場”或“失語”狀態(tài)，也導致了城市社區(qū)治理模式的單一化現象。

1.2.3 社區(qū)公共服務體系有待進一步完善

大連市在城市社區(qū)治理過程中雖然建立了多元化的公共服務體系，但是，從實現精準化城市社區(qū)治理的視角看，仍然需要進一步完善公共服務體系。目前存在的主要問題是：城市社區(qū)公共服務資金短缺、社會資本融合不暢；公共產品供給失衡，資源共享存在一時難以解決的問題；從整體上看，各種民間組織、志愿組織、社區(qū)居民的參與意識還比較薄弱，城市社區(qū)治理的參與度比較低；已經建立的公共服務平臺尚處于“各自為政”的狀態(tài)。

1.2.4 城市社區(qū)治理的運行機制需要進一步健全

目前，大連市在城市社區(qū)治理運行機制方面還存在一些不足，主要體現為：政府在公共服務設施建設中的“缺位”和某些本應由市場機制解決的問題的“越位”現象沒有得到徹底扭轉；由于權益保障機制不健全，導致了社會志愿組織和志愿人員數量少、志愿服務可持續(xù)發(fā)展能力弱、服務質量不高、服務領域窄等問題；伴隨著城市經濟增長和社會發(fā)展，城市社區(qū)的結構也在不斷分化，出現了由城市居民日益變化的需求引發(fā)多元的利益訴求的現象，但群眾反映利益訴求的渠道在某些地方和某些領域仍然不暢，也沒有健全相關的利益協(xié)調機制；城市社區(qū)治理的績效評估仍然是短板，績效評估指標體系有待進一步科學化和專業(yè)化。例如，在城市外來務工人員集聚區(qū)域缺少一些基本公共服務的供給，與城市居民所享受的公共服務相比存在一定的差距，外來務工人員的社會參與處于邊緣狀態(tài)，當他們需要相應的服務時往往是向老鄉(xiāng)、親朋好友求助，而不是向政府或社會組織尋求幫助。對包括外來務工人員在內的流動人口的治理，重點應該聚焦于提供各種服務和維持社會穩(wěn)定，而不應當是管制與防范。

2 新型多元主體互動情境下城市社區(qū)精準化治理的基本路徑

城市社區(qū)是國家集中治理和各種民間力量參與社會治理的交匯處。在現實的社會發(fā)展過程中，各種公共服務、社會矛盾與治理問題等不斷向基層社會轉移和聚集，使得城市社區(qū)成為城市社會治理的前沿。“精準化治理”是一種民眾導向的社會治理視角，其體制特征是政治引導、多元主體參與、上下協(xié)作、基層活躍[5]。為了進一步提升城市社區(qū)精準化治理水平，需要不斷創(chuàng)新和拓展城市社區(qū)治理的路徑。

2.1 在強化政治引導的基礎上鼓勵多元主體參與

在我國城市社區(qū)治理過程中雖然強調多元主體的參與，但是，黨和政府在城市社區(qū)治理進程中發(fā)揮著重要的作用，承擔著主要的責任。在城市社區(qū)治理過程中，要在進一步轉變政府職能的同時，強化基層黨建工作，構建黨建引領城市社區(qū)治理的新格局，推進多元化社會主體共治，創(chuàng)建“同責共為”的現代社區(qū)治理模式，創(chuàng)新城市社區(qū)的治理方式，保證城市社區(qū)治理過程中政府的主動權。

為確保全面實施社區(qū)、社會組織、社工“三社聯動”機制，并使“三社聯動”機制成為我國城市社區(qū)精準化治理的“新常態(tài)”，應當進一步建立和完善社會化的參與平臺，使社區(qū)服務“社會化”，努力拓展社會化的參與空間。加大政府對社會組織的培育力度，著力發(fā)展各類服務組織、公益組織、行業(yè)協(xié)會、民辦非企業(yè)單位等基層社會組織。建立并不斷完善社會組織人才培養(yǎng)與使用體系，設計社會組織人員培養(yǎng)與培訓計劃，實施專業(yè)“社工人才”培育計劃，從勞動關系、人事管理以及社會保障層面為社會組織人員提供全方位的服務。通過一系列舉措實現城市社區(qū)治理主體之間關系的多元化與精細化。

2.2 整合社會治理資源實現統(tǒng)籌聯動

建立和完善城市居民綜合服務管理工作體系，應當統(tǒng)籌設計、整合資源、提高標準、建立統(tǒng)一的為民服務網絡，搭建為民服務平臺。在給城市社區(qū)工作人員進一步“減負”的同時，做好社區(qū)資源的整合工作，通過建立和完善項目庫，鼓勵和支持企業(yè)積極參與公益創(chuàng)投活動，精準而有效地解決社區(qū)居民多樣化的服務需求。要在充分調研論證的基礎上突破現有公共服務平臺“各自為政”的局面，在全面遴選和整合公共服務資源的基礎上建立“市民綜合服務中心”，將工作人員、事件受理和服務項目集中在一起，最大限度地方便社區(qū)居民。進一步健全城市行政管轄范圍內由多層級構成的工作體系，將各種存在于基層的服務中心與市級的“市民綜合服務中心”相銜接，實現公共資源的優(yōu)化配置和統(tǒng)籌聯動。

從城市的實際情況出發(fā)，盡快建立各種矛盾糾紛調解中心。在城市社區(qū)治理過程中，能否解決好存在于社區(qū)的各種矛盾和糾紛，關系到城市社區(qū)精準化治理的水平。為此，應當在各基層組織建立針對城市居民訴求的調解對接中心，在市級層面和各區(qū)市縣分別建立醫(yī)療糾紛調解中心，在建立市級物業(yè)管理糾紛調解委員會的基礎上，在各個基層組織建立物業(yè)管理糾紛調解中心，從而使與城市社區(qū)居民生活密切相關的養(yǎng)老、醫(yī)療、物業(yè)管理、民商事物等矛盾糾紛發(fā)生之后能夠迅速找到更專業(yè)化、更有針對性的解決途徑，確保矛盾糾紛得到及時有效的化解。

2.3 培育城市社區(qū)治理的“自治基因”

從本質上講，城市社區(qū)屬于自治性組織[6]。然而，在我國的現實國情條件下，城市社區(qū)又不可能實現完全的自治。在黨和政府的引導下，在相關政策的大力扶持下，城市社區(qū)應當充分發(fā)揮其應有的作用。因此，為實現城市社區(qū)的精準化治理，應當不斷縮小政府與公民、政府與社會之間的距離，探索建立“政府—社會”“政府—社區(qū)”的新型互動機制。

從我國城市社區(qū)治理的實際出發(fā)，厘清政府的“行政權力”與社區(qū)的“自治權利”的界限，明確界定政府與社區(qū)的權責邊界，真正改變政府對自治組織行政命令或者行政干預的傳統(tǒng)做法。進一步改革行政管理體制，進行服務型政府管理流程再造，從城市到農村實行限權與放權的行政改革。深入推進城市社區(qū)和農村居民委員會的改革，著力發(fā)揮城市社區(qū)組織的自治功能，對城市社區(qū)的公共資源進行優(yōu)化配置，完善多元主體參與的城市社區(qū)治理體系。隨著城市經濟的發(fā)展和市民整體素質的提升，努力為社區(qū)居民提供一個公平公正的社會環(huán)境，渲染城市社區(qū)自我治理、自我服務的政策氛圍。疏通社區(qū)居民表達意愿的通道，進一步完善民情訴求機制。

2.4 建立現代信息技術、大數據與城市社區(qū)治理創(chuàng)新的互促機制

隨著我國“互聯網+”行動計劃的實施，各級政府應當充分認識“互聯網+”對城市社區(qū)治理帶來的機遇和挑戰(zhàn)，應當主動適應“互聯網+”這一新型的社會和政治生態(tài)環(huán)境，更新公共治理的思維觀念。為此，應當結合各個城市的實際，構建網絡信息技術對政府職責調整的催化機制。在城市社區(qū)治理過程中，政府應提升保障網絡安全的能力和穩(wěn)定網絡秩序的能力，提升監(jiān)控公共服務平臺上所有參與方、所有系統(tǒng)和功能以及所有信息的信用、質量和績效的能力。通過網絡信息技術推進城市社區(qū)治理的智能化和便捷化，并在可能的情況下不斷提高公共信息資源的共享水平。隨著大數據時代的來臨，城市社區(qū)治理也迎來了進一步變革的重要契機[7]。社會生活的數字化使得社區(qū)中每個人的行為方式都可以用數據的形式記錄和處理，這些數據通過技術上的處理，可以快速實現對群體和個體行為方式的分類和精準定位，從而實現服務對象的進一步細化，使城市社區(qū)治理過程中的服務內容和服務對象更加精確。以大數據技術的運用為依托，還能夠推進城市社區(qū)治理決策的科學化水平。借助互聯網技術，創(chuàng)新城市社區(qū)治理模式、深化體制機制改革、形成“小網格、大治理、大服務”模式，實現通過“智能網格”助力城市社區(qū)治理的精準化。

2.5 基于建立的城市社區(qū)治理標準進行治理績效考核

城市社區(qū)治理的效果如何，城市社區(qū)精準化治理達到了什么水平，城市社區(qū)治理是否在不斷創(chuàng)新與發(fā)展，這些都需要通過建立城市社區(qū)治理水平的評價指標體系來加以綜合評判。因此，應當從城市社區(qū)治理的現實出發(fā)，在借鑒國內外有益經驗的基礎上探索建立城市社區(qū)的治理標準，推進城市社區(qū)治理績效的動態(tài)化管理。要以強化城市社區(qū)治理績效考核為導向，實現管理成本精細化和城市社區(qū)治理結果優(yōu)化的結合，通過回應性考核體系的建立，提升政府對公眾訴求的回應能力。

以績效考核為杠桿，逐步將城市社區(qū)精準化治理的重點轉變?yōu)槊裆ㄔO，規(guī)范制度安排，避免“即興式”的治理舉措。要通過建立立體化的城市社區(qū)治理績效評價體系，為城市社區(qū)治理的精準化提供規(guī)范化的執(zhí)行框架。

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