如何在供給側(cè)改革大環(huán)境下推進(jìn)垃圾回收利用是雙重挑戰(zhàn)

生活垃圾源頭分類收集可分為兩類，價(jià)值分類收集和環(huán)保分類收集。以經(jīng)濟(jì)收益為基礎(chǔ)，材料循環(huán)利用為目的的生活垃圾分類收集可稱為價(jià)值分類收集，這類收集主要體現(xiàn)為材料的回收利用如廢紙、廢金屬、廢玻璃、廢塑料等回收。我國普遍存在的廢品回收就屬于這一類。以降低垃圾處理過程有害物質(zhì)排放為基礎(chǔ)，推進(jìn)垃圾處理效果環(huán)境友好為目的生活垃圾分類收集可稱為環(huán)保分類收集，家庭有害垃圾的單獨(dú)收集就屬于這一類。價(jià)值分類收集客觀效果實(shí)現(xiàn)了垃圾回收利用。

生活垃圾處理可劃分三種方式即回收利用、焚燒處理與填埋處理?；厥绽糜挚磩澐譃槿N方式。一是保持其原有的使用功能的直接回收利用，比如將啤酒瓶等經(jīng)過清洗后重新作為啤酒瓶使用。舊衣服、二手物品使用。二是不再保持其原有的形態(tài)和使用性能，但還保持利用其材料的基本性能，如廢金屬回收利用、廢紙?jiān)偕⒉Ａг偕?。三是不再保持其原有的形態(tài)、使用性能和材料的基本性能，但還保持利用其部分分子特性等如生物質(zhì)有機(jī)垃圾的好氧堆肥、厭氧發(fā)酵等。先進(jìn)國家垃圾管理戰(zhàn)略或者說垃圾處理方式的選擇原則：首先，盡可能避免產(chǎn)生垃圾，產(chǎn)生了垃圾后盡可能進(jìn)行回收利用，其中包括盡可能對(duì)可生物降解的有機(jī)物進(jìn)行堆肥處理或厭氧消化處理；其次，盡可能對(duì)可燃物進(jìn)行焚燒處理并進(jìn)行余熱利用；最后，對(duì)不能進(jìn)行其他處理的垃圾進(jìn)行填埋處理。這里“盡可能”的含義就是以經(jīng)濟(jì)條件許可為前提，具體地說要考慮市場(chǎng)需求與成本；回收利用后的剩余垃圾處理主要有衛(wèi)生填埋、焚燒處理兩種方式。我國生活垃圾管理的原則是“減量化、資源化、無害化”，這與發(fā)達(dá)國家的垃圾管理戰(zhàn)略是一致的。

一、價(jià)值分類收集在城市中一直存在

到目前為止，我國絕大部分居民在家庭中對(duì)廢紙、塑料瓶、易拉罐等價(jià)值較高的廢物作為廢品單獨(dú)收集，然后賣給“回收工”（俗稱“揀破爛”或“拾荒人員”，他們大多來自農(nóng)村，在城市居民區(qū)流動(dòng)的或半固定的收集廢舊物品，然后再賣給廢舊物資回收站）。我國目前從事“拾荒”人員還沒有準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，根據(jù)典型城市的調(diào)查估算，應(yīng)在600萬人以上，是環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)職工總數(shù)的2倍以上（實(shí)際上，有部分環(huán)衛(wèi)職工也在垃圾收集過程收集廢品），這些人員以此為謀生手段，也許并不清楚環(huán)境保護(hù)或循環(huán)經(jīng)濟(jì)的概念，但收什么垃圾可以掙錢是很清楚的，不能掙錢的垃圾肯定是不會(huì)收的。這個(gè)過程實(shí)際上就是生活垃圾的價(jià)值分類收集。我國總體上屬于發(fā)展中國家，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距很大，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力多，勞動(dòng)力成本低，這種狀況還將持續(xù)很長一段時(shí)間。設(shè)想如果就業(yè)充分，不能就業(yè)的人也有比較好的社會(huì)保障，這種狀況就會(huì)改變（見圖1）。

圖1 城市中的拾荒者

由于我國通常將城市垃圾中可回收的物品一般稱為“廢品”，將其余垃圾俗稱為垃圾，其中，被稱為垃圾的收運(yùn)和處理由城市環(huán)衛(wèi)部門負(fù)責(zé)，而廢品的收運(yùn)和處理由其它部門負(fù)責(zé)。因此，城市建設(shè)部門統(tǒng)計(jì)的城市垃圾清運(yùn)量基本不能反映“廢品”部分，此外，由于統(tǒng)計(jì)內(nèi)容的差異，我國城市垃圾的回收利用水平難以得到全面有效的統(tǒng)計(jì)。

二、廢紙回收

廢紙通常是生活垃圾可回收物中最大的部分。在電子閱讀產(chǎn)品普及以前，廢紙?jiān)谏罾兴急壤脑黾映３０殡S著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高。

盡管這些年我國紙消費(fèi)量不斷增長，2014年達(dá)到1.0071億噸，但我國人均紙消費(fèi)量仍處于較低水平，人均紙年消費(fèi)量左右75.4千克，約為發(fā)達(dá)國家的三分之一。在人均紙消費(fèi)水平較低的情況下，廢紙回收率難以達(dá)到較高數(shù)值，一方面不能回收的廢紙如衛(wèi)生紙等占有較高的比例；另一方面，短時(shí)間內(nèi)不會(huì)廢棄的圖書、雜志等也占有較高的比例。

圖2 2014年中國內(nèi)地人均紙年消費(fèi)量及廢紙回收率比較

圖3 1960～2015年日本人均紙年消費(fèi)量及廢紙回收率

高回收率往往是在高消費(fèi)的條件下實(shí)現(xiàn)的。例如，對(duì)比德國1995年到2014年的紙消費(fèi)量、廢紙收集量、廢紙收集量可以發(fā)現(xiàn)，1995年廢紙收集率為67%，2014年廢紙收集率提高到74%，廢紙收集率增加了7個(gè)百分點(diǎn)；但未單獨(dú)收集利用的廢紙量并沒有減少，1995年是515萬噸，2014年是529萬噸，未單獨(dú)收集利用的人均廢紙量達(dá)到60千克以上。

圖4 1995～2014年德國廢紙收集利用率對(duì)比

圖5 1995～2014年德國廢紙未利用量對(duì)比

對(duì)于廢紙回收利用水平不能簡單地對(duì)比回收率，需要考慮消費(fèi)量和實(shí)際廢棄量。我國廢紙回收實(shí)際狀況足可以說明廢紙回收率是比較高的。盡管我國的廢紙回收率還不到50%，明顯低于發(fā)達(dá)國家和發(fā)達(dá)地區(qū)廢紙回收率，但如果在相同消費(fèi)水平條件比較，我國廢紙回收率又顯著高于發(fā)達(dá)國家如美國、日本。國內(nèi)有人認(rèn)為我國廢紙回收率較低，我國廢紙回收的潛力還很大，這是不符合事實(shí)的。人均消費(fèi)量高，回收率即使很高，絕對(duì)廢棄量仍然較高。人均消費(fèi)量低，回收率不高，絕對(duì)廢棄量卻可能較低。例如：人均年消費(fèi)量200千克，回收率65%，廢棄比例35%，人均年廢棄量為70千克；人均年消費(fèi)量50千克，回收率30%，廢棄比例70%，人均年廢棄量為35千克。例如，2013年美國廢紙回收率達(dá)到63.3%，其中，廢報(bào)紙的回收率為67%，廢紙箱的回收率為88.5%。我國沒有確切的廢報(bào)紙和廢紙箱的回收率統(tǒng)計(jì)，但從辦公室和居民的抽樣調(diào)查看，廢報(bào)紙和廢紙箱的回收率都在95%以上。

圖6 1990～2015年內(nèi)地紙消費(fèi)量以及廢紙回收率

美國2012年廢紙回收率65%，而進(jìn)入垃圾處理場(chǎng)中的廢紙為14.8%；日本東京廢紙回收率接近80%，而日本東京垃圾焚燒廠焚燒垃圾的廢紙含量在40～50%；我國廢紙回收率不到50%，而進(jìn)入垃圾場(chǎng)廢紙含量不足5%。這些都充分說明，與美國、日本等發(fā)達(dá)國家相比，我國廢紙回收水平名義較低、實(shí)質(zhì)較高，或者說廢紙回收水平實(shí)際上高于發(fā)達(dá)國家。

三、廢塑料回收

廢塑料是生活垃圾可回收物中增長最快的部分。根據(jù)《中國資源綜合利用年度報(bào)告（2014），國家發(fā)展改革委員會(huì)》公布的數(shù)據(jù)（見下表），2009～2013年我國廢塑料回收利用率為23%～29%。

上述廢塑料回收利用率計(jì)算方法是用廢塑料回收量除以塑料消費(fèi)量，而不是國際上通行的算法，國際上廢塑料回收利用率的計(jì)算方法是用廢塑料回收量除以廢塑料產(chǎn)生量，這樣計(jì)算方法更符合實(shí)際，因?yàn)樵谒芰舷M(fèi)中，占有較大比例的工程塑料不會(huì)在短時(shí)間內(nèi)轉(zhuǎn)變?yōu)閺U物。如果按照國際通行的廢塑料回收利用率的計(jì)算方法，我國廢塑料回收率將由23%～29%變?yōu)?1%～47%。

圖7 2009～2013年內(nèi)地廢塑料回收率兩種計(jì)算結(jié)果

由于統(tǒng)計(jì)口徑不一致，我國廢塑料回收利用水平被嚴(yán)重低估。以歐盟為例，歐洲塑料協(xié)會(huì)不僅把廢塑料材料回收利用統(tǒng)計(jì)為回收利用，而且把進(jìn)入帶有余熱利用的垃圾焚燒設(shè)施廢塑料也算作回收利用。例如，德國2013年廢塑料產(chǎn)生量568萬噸，統(tǒng)計(jì)廢塑料回收利用率為99%，其中57%是進(jìn)行焚燒處理并余熱利用，42%是作為材料進(jìn)行回收利用。而作為材料回收利用的42%部分，有超過一半即23%為出口處理，作為原料進(jìn)行回收利用只占1%，其余18%作為功能性材料進(jìn)行回收利用。根據(jù)歐洲塑料塑料協(xié)會(huì)的統(tǒng)計(jì)，2006年歐盟27個(gè)國家廢塑料產(chǎn)生量2460萬噸，回收利用率46%，其中，材料回收利用為19%，焚燒利用為27%；到2014年歐盟廢塑料產(chǎn)生量2590萬噸，回收利用率提高到69%，其中，材料回收利用為30%，焚燒利用為39%。這期間，伴隨著生活垃圾填埋比例降低，焚燒比例的提高，歐洲廢塑料材料回收利用與焚燒利用都有明顯增長，而且廢塑料焚燒利用增長略高于材料利用的增長。

圖8 2006～2014年歐盟廢塑料回收利用變化

扣除廢塑料焚燒回收利用部分，中國內(nèi)地廢塑料回收利用率明顯高于歐盟。以2012年數(shù)據(jù)作為對(duì)比，中國內(nèi)地廢塑料回收量是1600萬噸，廢塑料回收率是46.9%，進(jìn)口廢塑料量是888萬噸，合計(jì)回收廢塑料是2488萬噸，廢塑料使用量占當(dāng)年塑料消費(fèi)量比例為45.5%；而2012年，歐盟（27國）廢塑料回收量是660萬噸，廢塑料回收率是26%，歐盟回收的廢塑料45%約300萬噸用于出口（其中87%出口到中國大陸），實(shí)際歐盟本土廢塑料使用量約360萬噸，廢塑料使用量占當(dāng)年塑料消費(fèi)量比例為8%。

圖9 中國內(nèi)地與歐盟廢塑料回收利用量對(duì)比

圖10 中國內(nèi)地與歐盟廢塑料回收利用比例對(duì)比

據(jù)日本塑料制品協(xié)會(huì)公開統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2014年日本廢塑料排出量926萬噸，有效利用量768萬噸，有效利用率達(dá)到83%。這一利用率看起來很高，但實(shí)際上如果只計(jì)算材料回收利用233萬噸，回收利用的比例也只有25%。日本之所以統(tǒng)計(jì)出這么高的有效利用率，是由于其把進(jìn)入生活垃圾焚燒廠的廢塑料也算作有效利用，只要這個(gè)生活垃圾焚燒廠是有余熱利用。此外，進(jìn)行材料回收利用的廢塑料大部分用于出口（2014年出口160多萬噸，其中90%是出口到中國大陸），在日本本土進(jìn)行的材料回收利用不足7%，在這7%中，還包括約3%噴入高爐作為還原劑利用，因此，日本廢塑料中作為塑料原料回收利用的比例只有4%。

美國塑料回收比例約為10%，2012年8.8%，2013年9.2%（2000年回收比例5.8%）。廢塑料產(chǎn)生量約為廢紙的一半，2013年約為90公斤/人，2013年廢塑料產(chǎn)生量2900萬噸，回收量270萬噸。2012年美國出口廢塑料215萬噸（其中出口到中國進(jìn)口169萬噸，占79%），在美國本土的回收率只有2%左右。

綜上所述，中國廢塑料實(shí)際回收利用率也明顯高于日本、歐洲、美國等發(fā)達(dá)國家。

四、易拉罐回收

鋁制飲料罐（俗稱易拉罐）是單位重量回收價(jià)值較高的廢物，具有反映生活垃圾回收利用水平的典型意義。我國易拉罐回收利用水平?jīng)]有確切的統(tǒng)計(jì)，實(shí)際上也明顯高于發(fā)達(dá)國家的回收率。例如，2015年3月16日，歐洲鋁制飲料罐回收利用率達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄水平。2012年歐洲29個(gè)國家鋁制飲料罐回收率達(dá)到69.5%，回收量為275億個(gè)，相當(dāng)于39萬噸再生鋁。歐洲鋁業(yè)協(xié)會(huì)（The European Aluminium Association（EAA））認(rèn)為這一接近70%的回收率具有里程碑意義，對(duì)于實(shí)現(xiàn)2020年80%的目標(biāo)具有重要意義。1971年，美國俄勒岡州（Oregon）通過第一個(gè)回收瓶子議案，其它9個(gè)州也隨后實(shí)施類似議案，即退還瓶類容器支付5～10美分；1972年，在美國華盛頓州首先成立回收中心，接受啤酒瓶，鋁罐和報(bào)紙；根據(jù)美國環(huán)保署統(tǒng)計(jì)，美國鋁制易拉罐的回收率1980年為37.6%，1990年達(dá)到63.9%，近幾年保持在55%左右。

圖11 歐洲國家2012年鋁制易拉罐回收率

圖12 美國1970～2014鋁制易拉罐回收率

由于不同國家統(tǒng)計(jì)口徑不同，簡單比較生活垃圾回收利用率并不能完全反映回收利用水平。根據(jù)中國內(nèi)地廢紙回收量，通過類比法估算出2014年中國內(nèi)地生活垃圾回收利用水平約為27%，名義上高于日本，低于美國、歐洲以及德國，但實(shí)際并非如此。日本的生活垃圾回收利用率約為21%，美國生活垃圾回收利用率為34%，但實(shí)際上日本的生活垃圾回收利用水平明顯高于美國。例如，近幾年，美國的鋁制易拉罐回收率只有50～55%，而日本鋁制易拉罐回收率達(dá)到90%以上。美國的塑料回收利用率約為10%，而日本則達(dá)到20～22%。

圖13 中國大陸生活垃圾回收利用率與主要發(fā)達(dá)國家和地區(qū)對(duì)比

日本的生活垃圾回收利用率約為21%，德國的生活垃圾回收利用率是65%，實(shí)際上日本與德國的生活垃圾回收利用水平是相當(dāng)?shù)?。德國把大量園林垃圾都列為回收利用中，日本沒有；德國把一部分余熱利用率高的垃圾焚燒廠也算作回收利用。2013年，德國焚燒生活垃圾2190萬噸，爐渣產(chǎn)生量約為576.94萬噸，在焚燒的爐渣中還回收了46萬噸鐵類金屬和5.8萬噸有色金屬。德國是分類收集比較嚴(yán)格的國家，但是，垃圾焚燒爐渣量超過25%，焚燒后從爐渣中回收的鐵類金屬占焚燒垃圾量2.1%，有色金屬量占焚燒垃圾量0.26%。人們常說國內(nèi)沒有垃圾分類，可與德國相比，國內(nèi)焚燒生活垃圾爐渣占焚燒垃圾的比例以及焚燒后金屬占焚燒量的比例都較低，德國分類后焚燒的生活垃圾還有那么多的爐渣，那么多的金屬，與國內(nèi)很多人的想象大相徑庭。日本的爐渣量占焚燒垃圾量10%左右，爐渣中金屬占垃圾量1%左右，都只有德國的一半。

圖14 1990～2014年日本生活垃圾回收利用率

新加坡環(huán)境部門公布的數(shù)據(jù)表明，2014年垃圾回收利用率達(dá)到60%。這一結(jié)果的統(tǒng)計(jì)口徑是，垃圾產(chǎn)生量751.45萬噸，回收利用量304.34萬噸。新加坡居住人口553.5萬人，按照這一統(tǒng)計(jì)口徑，人均垃圾產(chǎn)生量1.36噸/年，相當(dāng)于3.72千克/日，包括建筑垃圾以及工業(yè)垃圾。高回收率伴隨高產(chǎn)生量。此外，由于統(tǒng)計(jì)口徑的不同，回收率提高了，新加坡環(huán)境部門公布的垃圾回收率是49%，2014年增加到60%，生活垃圾焚燒量不僅沒有降低，而且還增加了26%，盡管新加坡規(guī)劃的垃圾回收率還在不斷走高，2030年要達(dá)到75%，垃圾焚燒廠也在大幅度擴(kuò)容。

很多人對(duì)國內(nèi)的生活垃圾回收利用水平常常缺乏客觀的判斷?？苫厥绽占闹黧w是撿破爛的拾荒人員，垃圾回收利用產(chǎn)業(yè)鏈完整、市場(chǎng)規(guī)模效益大，是我國的特點(diǎn)，也是其他發(fā)展中國家不具備的優(yōu)勢(shì)。我國生活垃圾回收利用水平實(shí)際上已經(jīng)很高了，高于任何一個(gè)發(fā)達(dá)國家，以廢紙、廢塑料計(jì)算，我國人均進(jìn)入生活垃圾最終處理廠（場(chǎng)）廢棄量約為日本、德國的50%，不到美國的三分之一。大家從直觀上也能感覺到，我國進(jìn)入生活垃圾處理場(chǎng)的生活垃圾水分高、灰分高、熱值低。我國垃圾回收利用為全球做出了巨大貢獻(xiàn)，根據(jù)國際固體廢棄物協(xié)會(huì)2014年公布的研究報(bào)告，中國大陸進(jìn)口了所有發(fā)達(dá)國家廢塑料交易量的56%，廢紙交易量的51%。正如《廢物星球》的作者亞當(dāng)·明特所言，“美國的廢品回收率遠(yuǎn)低于中國，因?yàn)榻疱X的驅(qū)動(dòng)性更強(qiáng)。沒有哪一種文化能像‘窮人的文化’那樣，如此鼓勵(lì)提高回收再利用率。因此，從某個(gè)角度來說，隨著國人生活水平的迅速提高，不再稀罕賣廢品那點(diǎn)錢，中國的廢品回收率就開始下降；但同時(shí)，中國自身產(chǎn)生的廢品正越來越多。”

供給側(cè)改革大環(huán)境下如何推進(jìn)垃圾回收利用?！肮┙o側(cè)改革”是今后一段時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展改革的主要任務(wù)，所謂“供給側(cè)改革”就是“供給側(cè)+結(jié)構(gòu)性+改革”，其含義是用改革的辦法推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，減少無效和低端供給，擴(kuò)大有效和中高端供給。生活垃圾的回收利用同樣面臨這樣的近況，具體表現(xiàn)為廢品價(jià)格和需求呈下降趨勢(shì)。2016年12月，習(xí)近平主席在中央深改組會(huì)議上提出要“普遍推行垃圾分類制度”。2017年3月，李克強(qiáng)總理在兩會(huì)政府工作報(bào)告中也提出要“普遍推行垃圾分類制度”。垃圾分類制度的具體內(nèi)容還沒有公布，但我國推行生活垃圾分類的初衷主要是進(jìn)一步提高生活垃圾回收利用水平。中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見（2016年2月6日）提出，到2020年力爭將垃圾回收利用率提高到35%以上。國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”節(jié)能減排綜合工作方案的通知（國發(fā)〔2016〕74號(hào)）指出，“推動(dòng)餐廚廢棄物、建筑垃圾、園林廢棄物、城市污泥和廢舊紡織品等城市典型廢棄物集中處理和資源化利用，推進(jìn)燃煤耦合污泥等城市廢棄物發(fā)電。選擇50個(gè)左右地級(jí)及以上城市規(guī)劃布局低值廢棄物協(xié)同處理基地，完善城市廢棄物回收利用體系，到2020年，餐廚廢棄物資源化率達(dá)到30%。”生活垃圾中低值廢棄物回收利用大多屬于“低端供給”，如何在供給側(cè)改革大環(huán)境下推進(jìn)垃圾回收利用是認(rèn)識(shí)挑戰(zhàn)也是現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。