地下水禁限采區(qū)劃分關(guān)鍵問(wèn)題探討

于麗麗 ，凌敏華 ，陳 飛 ，丁躍元 ，唐世南 ，羊 艷 ，呂翠美

（1.水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院，100120，北京；2.鄭州大學(xué)水利與環(huán)境學(xué)院，450001，鄭州）

近年各地依據(jù)《地下水超采區(qū)評(píng)價(jià)導(dǎo)則》（以下簡(jiǎn)稱《導(dǎo)則》）和《全國(guó)地下水超采區(qū)評(píng)價(jià)技術(shù)大綱》（以下簡(jiǎn)稱《技術(shù)大綱》），綜合考慮當(dāng)?shù)厮牡刭|(zhì)條件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、水資源條件、水資源管理水平等實(shí)際情況，劃分了地下水禁采區(qū)或限采區(qū)，為順利推進(jìn)地下水超采區(qū)治理奠定了基礎(chǔ)，但也存在一些問(wèn)題：一是地下水禁限采區(qū)的概念、內(nèi)涵不明確；二是《導(dǎo)則》按照自然屬性劃分地下水禁限采區(qū)，未能考慮地下水管理實(shí)際需要以及可操作性，而《技術(shù)大綱》的一些規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，需要根據(jù)地下水最新形勢(shì)進(jìn)一步細(xì)化禁限采區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)；三是實(shí)施禁采或限采若干年后，一些區(qū)域可能已不適宜繼續(xù)劃為地下水禁采區(qū)或限采區(qū)，應(yīng)根據(jù)地下水動(dòng)態(tài)調(diào)整禁限采區(qū)范圍，但目前對(duì)于如何調(diào)整地下水禁限采區(qū)范圍以及遵循哪些原則還尚未明確。因此，為更合理地劃分地下水禁限采區(qū)，針對(duì)地下水禁限采區(qū)的概念內(nèi)涵、劃分標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)整原則等關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行探討，以期為有針對(duì)性地制定可操作的地下水禁限采區(qū)劃分技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)提供參考。

一、地下水禁限采區(qū)概念及內(nèi)涵

1.地下水禁限采區(qū)概念

《中華人民共和國(guó)水法》明確規(guī)定，“在地下水嚴(yán)重超采地區(qū)，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以劃分地下水禁止開(kāi)采或者限制開(kāi)采區(qū)”；《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》明確規(guī)定，“在地下水禁采區(qū)取用地下水的”取水許可申請(qǐng)不予批準(zhǔn)，“地下水嚴(yán)重超采或者因地下水開(kāi)采引起地面沉降等地質(zhì)災(zāi)害的”限制取水單位或個(gè)人的年度取水量；《鐵路安全管理?xiàng)l例》規(guī)定“高速鐵路線路路堤坡腳、路塹坡頂或者鐵路橋梁外側(cè)起向外各200 m范圍內(nèi)禁止抽取地下水”；《水庫(kù)大壩安全管理?xiàng)l例》規(guī)定“禁止在大壩管理和保護(hù)范圍內(nèi)打井”；《河道管理?xiàng)l例》規(guī)定“在堤防和護(hù)堤地禁止打井”。按照上述法律法規(guī)，地下水禁限采區(qū)的范圍不僅涵蓋地下水嚴(yán)重超采區(qū)，還包括高鐵、城鐵、水庫(kù)大壩、輸水工程、堤防等重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)區(qū)及重要文物保護(hù)區(qū)等。

根據(jù)地下水禁限采區(qū)的涵蓋范圍，本文界定地下水禁限采區(qū)概念為：在地下水嚴(yán)重超采區(qū)內(nèi)，或?yàn)楸Ｕ现攸c(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施、重要文物等的安全，劃定為禁止開(kāi)采地下水或限制開(kāi)采地下水的區(qū)域。具體來(lái)說(shuō)，地下水禁限采區(qū)是指某一地區(qū)、某一段時(shí)間內(nèi)，為防止地下水過(guò)度開(kāi)采及引發(fā)地下水水位持續(xù)下降或因開(kāi)發(fā)利用地下水引發(fā)嚴(yán)重環(huán)境地質(zhì)問(wèn)題或保障重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施、重要文物等安全，根據(jù)當(dāng)?shù)厮牡刭|(zhì)條件、水資源條件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r等，實(shí)行禁止開(kāi)采地下水或限制開(kāi)采地下水等管控措施的區(qū)域。

2.地下水禁限采區(qū)內(nèi)涵特征

一是包含時(shí)間尺度。地下水系統(tǒng)是動(dòng)態(tài)變化的，對(duì)于已劃分的地下水禁限采區(qū)，在實(shí)施禁采或限采地下水若干年后可能由于地下水補(bǔ)、徑、排條件的改變或禁限采區(qū)劃分過(guò)程中一些不確定因素影響，造成原有管理措施和管理方式對(duì)現(xiàn)狀條件下的區(qū)域地下水動(dòng)態(tài)變化表征不足，因此應(yīng)根據(jù)地下水禁限采區(qū)內(nèi)地下水動(dòng)態(tài)及出現(xiàn)的環(huán)境地質(zhì)問(wèn)題，適時(shí)調(diào)整地下水禁限采區(qū)范圍。

二是包含分層特征。按埋藏條件地下水可分為淺層地下水和深層承壓水，淺層地下水賦存于埋藏深度相對(duì)較淺的含水層中，與當(dāng)?shù)亟邓?、地表水體有直接補(bǔ)排關(guān)系，淺層地下水在合理的時(shí)間尺度內(nèi)，能夠通過(guò)水循環(huán)不斷更新；深層承壓水深埋于地下，儲(chǔ)存和運(yùn)移于隔水層或弱透水層之間相對(duì)封閉的含水層之中，具有承壓特征，天然條件下補(bǔ)給很少，循環(huán)更替比較緩慢，更新能力差。由于隔水層的存在，使上下兩層含水層水力聯(lián)系微弱，在有多層不同水質(zhì)、水量的含水層地區(qū)，地下水開(kāi)采是分層進(jìn)行的，可能會(huì)出現(xiàn)同一區(qū)域某一含水層超采、另一含水層不超采的情況。另外，淺層地下水和深層承壓水特點(diǎn)和功能不同，按含水層位劃分地下水禁限采區(qū)，有利于充分發(fā)揮淺層地下水和深層承壓水的功能，實(shí)現(xiàn)地下水優(yōu)質(zhì)優(yōu)用，是實(shí)施地下水資源精細(xì)化管理的重要依據(jù)。

三是具有科學(xué)屬性和行政屬性。地下水超采區(qū)是按照《導(dǎo)則》等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行科學(xué)劃分的區(qū)域，反映了區(qū)域內(nèi)地下水動(dòng)態(tài)變化，是客觀存在的區(qū)域，其劃分屬于自然科學(xué)范疇。地下水超采區(qū)是劃分地下水禁限采區(qū)的基礎(chǔ)，因此地下水禁限采區(qū)具有自然科學(xué)屬性。同時(shí)，地下水超采治理以及禁限采區(qū)管理工作由各級(jí)地方政府或地方水行政主管部門具體實(shí)施，一方面禁限采區(qū)管理范圍受行政區(qū)劃限制，另一方面管理工作的深度、精度及效果也與地方政府或水行政主管部門緊密相連。設(shè)立地下水禁限采區(qū)是地下水資源精細(xì)化管理的需要，有助于嚴(yán)格管理地下水，體現(xiàn)行政管理理念。

二、地下水禁限采區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)

1.地下水禁限采區(qū)劃分關(guān)鍵因素分析

一是地下水超采程度。根據(jù)《導(dǎo)則》，地下水超采區(qū)按照超采程度分為一般超采區(qū)和嚴(yán)重超采區(qū)。與一般超采區(qū)相比，嚴(yán)重超采區(qū)內(nèi)地下水開(kāi)發(fā)利用程度更高，超采引發(fā)地下水資源枯竭或地面沉降、海水入侵、土地荒漠化的生態(tài)和環(huán)境地質(zhì)問(wèn)題更為嚴(yán)重，相應(yīng)造成的危害性也更大，如果再不及時(shí)加以控制和管理，將可能引發(fā)更為嚴(yán)重的后果，因此對(duì)地下水嚴(yán)重超采地區(qū)進(jìn)行治理的緊迫性更為強(qiáng)烈。地下水超采治理是一項(xiàng)長(zhǎng)期性的系統(tǒng)工程，涉及面較廣，應(yīng)科學(xué)規(guī)劃、突出重點(diǎn)、有序推進(jìn)，根據(jù)地下水超采危害性以及治理的緊迫性，以地下水嚴(yán)重超采區(qū)治理為重點(diǎn)，在嚴(yán)重超采的地區(qū)設(shè)立禁采區(qū)或限采區(qū)，實(shí)行有針對(duì)性的地下水開(kāi)采管控措施，使地下水嚴(yán)重超采區(qū)的超采情況明顯改善，盡快扭轉(zhuǎn)地下水嚴(yán)重超采情勢(shì)。

二是替代水源條件。地下水超采區(qū)一般是地表水資源比較短缺或地表水資源不能滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的地區(qū)，在這些地區(qū)禁采或限采地下水，可能會(huì)激化水資源供需矛盾。根據(jù)蘇錫常地區(qū)禁采地下水經(jīng)驗(yàn)，禁采地下水目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵是替代水源建設(shè)，通過(guò)同步修建供水工程輸水到原地下水用水戶，實(shí)現(xiàn)水到井封，保證封井工作順利實(shí)施。在實(shí)行禁采或限采地下水之前，必須提供替代地下水的地表水等其他水源，在加強(qiáng)節(jié)水的前提下，滿足區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)、生活、生態(tài)用水需求，確保正常生產(chǎn)生活秩序。

三是環(huán)境地質(zhì)問(wèn)題防治。由于地下水嚴(yán)重超采，地面沉降、地裂縫、海（咸）水入侵、土地荒漠化等環(huán)境地質(zhì)問(wèn)題伴隨發(fā)生，導(dǎo)致生態(tài)失衡。因地下水超采而引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害或者可能引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害的區(qū)域也是地下水超采治理的重點(diǎn)。對(duì)這一類區(qū)域劃分禁限采區(qū)能起到遏制或改善環(huán)境地質(zhì)問(wèn)題的作用。

四是重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施安全保障。地下水開(kāi)采會(huì)對(duì)重要公共基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行安全和穩(wěn)定帶來(lái)影響。例如，高速鐵路對(duì)路基穩(wěn)定性要求極高，若在高速鐵路路基附近隨意開(kāi)采地下水，長(zhǎng)期開(kāi)采淺層地下水將會(huì)在相對(duì)較小的范圍內(nèi)產(chǎn)生沉降，從而引起相對(duì)較大的不均勻沉降，嚴(yán)重威脅高速鐵路安全。

五是重要文物保護(hù)。地下水超采尤其是超采深層承壓水，不僅會(huì)引發(fā)地面沉降、地裂縫等環(huán)境地質(zhì)問(wèn)題，還會(huì)使一些重點(diǎn)文物面臨險(xiǎn)境。例如，20世紀(jì)90年代，西安市由于長(zhǎng)期超采地下水，使得全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位大雁塔發(fā)生傾斜，2006年以來(lái)通過(guò)實(shí)施禁采地下水和人工回灌等措施，嚴(yán)重傾斜的大雁塔逐漸回正。在《陜西省地下水條例》中，重點(diǎn)文物保護(hù)區(qū)和已經(jīng)發(fā)生嚴(yán)重地面沉降的地質(zhì)災(zāi)害區(qū)域一起納入了地下水禁止開(kāi)采區(qū)。

2.地下水禁限采區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)分析

現(xiàn)行地下水禁限采區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)主要體現(xiàn)于《導(dǎo)則》和《技術(shù)大綱》中。地下水禁限采區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)見(jiàn)表1，從中可以看出：

①《導(dǎo)則》在嚴(yán)重超采區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，給出了更為嚴(yán)格的禁采區(qū)劃分量化指標(biāo)，從劃分過(guò)程來(lái)說(shuō)，這種標(biāo)準(zhǔn)易于掌握，但在實(shí)際操作過(guò)程中存在一定困難，因?yàn)閷?shí)施禁采地下水或限采地下水時(shí)，如果禁采區(qū)或限采區(qū)不具備替代水源條件，很難順利推進(jìn)地下水禁采或限采工作。禁采區(qū)與限采區(qū)的劃分是進(jìn)一步細(xì)化超采區(qū)管理制度的需要，屬于行政措施。因此，只要具備替代水源條件的嚴(yán)重超采區(qū)都應(yīng)劃為禁采區(qū)或限采區(qū)，逐步削減開(kāi)采量。

②與《導(dǎo)則》相比，《技術(shù)大綱》地下水禁限采區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)屬于定性標(biāo)準(zhǔn)，考慮了地下水禁限采區(qū)劃分后實(shí)際操作的可行性。但是《技術(shù)大綱》中部分標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于籠統(tǒng)，如“發(fā)生了嚴(yán)重的生態(tài)與環(huán)境地質(zhì)問(wèn)題的區(qū)域”。

③《導(dǎo)則》和《技術(shù)大綱》都明確規(guī)定禁采區(qū)的劃分應(yīng)在嚴(yán)重超采區(qū)內(nèi)進(jìn)行，但對(duì)限采區(qū)劃分范圍的規(guī)定卻比較模糊，其中《導(dǎo)則》對(duì)地下水限采區(qū)的劃分標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有做出明確規(guī)定，《技術(shù)大綱》則規(guī)定“在地下水超采區(qū)內(nèi)，除禁采區(qū)外的區(qū)域，應(yīng)全部劃為地下水限采區(qū)”。而依據(jù)水法等規(guī)定，除為保障重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施安全、保護(hù)重要文物等劃分的禁限采區(qū)外，地下禁采區(qū)或限采區(qū)的劃分應(yīng)在嚴(yán)重超采區(qū)內(nèi)進(jìn)行。

從上述分析可以看出，《導(dǎo)則》和《技術(shù)大綱》對(duì)禁限采區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)作了相應(yīng)規(guī)定，但在標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)用性、操作性及量化方面有待進(jìn)一步完善。依據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并綜合考慮地下水禁限采區(qū)劃分的關(guān)鍵因素，本文相應(yīng)提出地下水禁限采區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)的建議（見(jiàn)表1）。

表1 地下水禁限采區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)

三、地下水禁限采區(qū)調(diào)整原則

隨著禁采或限采地下水工作逐步實(shí)施，區(qū)域內(nèi)地下水補(bǔ)、徑、排條件發(fā)生改變，地下水水位和水量等方面也相應(yīng)發(fā)生變化，要根據(jù)地下水水位動(dòng)態(tài)及可能出現(xiàn)的生態(tài)和環(huán)境地質(zhì)問(wèn)題，對(duì)地下水禁采區(qū)或限采區(qū)范圍進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，可遵循以下原則：

①定期原則。劃分并公布地下水禁采區(qū)或者限采區(qū)范圍是水法賦予政府的職責(zé)，具有權(quán)威性，同時(shí)禁限采區(qū)的劃分需要投入大量人力和資金，劃定的禁限采區(qū)范圍短期內(nèi)不宜變動(dòng)?！秾?dǎo)則》要求以紀(jì)元逢0、逢5的年份為評(píng)價(jià)年，并以地下水超采區(qū)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)區(qū)為評(píng)價(jià)區(qū)，對(duì)各地下水超采區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一評(píng)價(jià)。也就是說(shuō)，要求每隔5年開(kāi)展一次地下水超采區(qū)評(píng)價(jià)工作，重新劃分各地下水超采區(qū)的地域分布邊界線和地下水超采區(qū)的級(jí)別。地下水禁限采區(qū)劃分的基礎(chǔ)是地下水超采區(qū)，原則上應(yīng)該與地下水超采區(qū)評(píng)價(jià)工作保持一致，地下水禁限采區(qū)原則上每隔5年調(diào)整一次。

②適時(shí)調(diào)整。部分禁限采區(qū)在實(shí)施禁采或限采地下水一段時(shí)期后，地下水水位上升，導(dǎo)致地下建筑和地表建筑安全受到影響，可能已不適宜繼續(xù)劃分為禁采區(qū)或限采區(qū)。例如，邯鄲市2004年在市區(qū)自來(lái)水管網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)實(shí)施封井和壓采工作，地下水壓采后地下水水位快速回升，出現(xiàn)了因水位抬升過(guò)高而導(dǎo)致地下人防工程、高樓地下室等進(jìn)水被淹，出現(xiàn)威脅城市建筑物地基穩(wěn)定性等問(wèn)題；日本大阪市由于長(zhǎng)期禁采地下水，地下水水位不斷上升，對(duì)地下建筑和地表建筑的地基穩(wěn)定性構(gòu)成嚴(yán)重威脅。對(duì)于此類禁限采區(qū)，應(yīng)適時(shí)調(diào)整地下水禁限采區(qū)范圍。

③分層原則。淺層地下水和深層承壓水具有不同循環(huán)更新特點(diǎn)及功能。對(duì)于淺層地下水，禁限采區(qū)的調(diào)整應(yīng)根據(jù)超采治理情況和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，遵循保護(hù)優(yōu)先、合理開(kāi)發(fā)、高效利用的原則進(jìn)行調(diào)整。已劃分為禁限采區(qū)的，若超采治理情況良好，地下水水位恢復(fù)后，當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要時(shí)可適量開(kāi)采；未劃分為禁限采區(qū)的，若超采情況惡化或發(fā)展成為新的超采區(qū)，則可根據(jù)需要?jiǎng)澐譃榻薏蓞^(qū)。對(duì)于深層承壓水，現(xiàn)狀深層承壓水限采區(qū)應(yīng)根據(jù)替代水源情況進(jìn)行調(diào)整，限采區(qū)內(nèi)符合禁采條件的區(qū)域應(yīng)適時(shí)調(diào)整為禁采區(qū)，現(xiàn)狀深層承壓水禁采區(qū)內(nèi)應(yīng)維持禁采。

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