上海市松江區(qū)河湖水面面積分析研究

王鵬飛

（上海市松江區(qū)水務(wù)管理所，201600，上海）

上海市松江區(qū)地處南方濱海地區(qū)，常年平均降雨量豐沛，且地下水水位較高，加之城市化進(jìn)程速度很快，下墊面要素變化劇烈，容易發(fā)生短時(shí)強(qiáng)降水天氣，而下墊面對降水的下滲、滯留能力不是很突出。如何將降水有效地吸納、調(diào)蓄利用，是松江區(qū)城市防洪與減災(zāi)的一個(gè)重要研究課題。因而，河湖水面對降水蓄、滯、留的關(guān)鍵性作用被凸顯出來。

河湖作為城市降雨澇水外排的主要“接納地”，其面積占比（河湖水面率）是河湖調(diào)蓄能力的最直接體現(xiàn)，水面率的高低直接影響著城市防洪除澇能力的高低，是城市防洪除澇能力的重要指標(biāo)之一。同時(shí)，河湖水面面積也是影響河道水體自凈能力的因素之一，對保持和改善河道水環(huán)境具有重要的、不可替代的作用。當(dāng)前，河湖水環(huán)境問題突出已成為城市建設(shè)的主要短板之一，河湖水面是河湖水環(huán)境的主要承載，管控好河湖水面率至關(guān)重要，確保松江區(qū)河湖水面面積“只增不減”，達(dá)到規(guī)定的河湖水面率更是任務(wù)緊迫。

一、松江區(qū)2016年河湖水面面積總體情況

1.河湖的界定

河湖指納入水面面積控制且納入河湖管理的水體。其他河湖指納入水面面積控制但不納入河湖管理的水體（即權(quán)屬單位自管）。

2.河湖界定成果

根據(jù)2017年名錄外水體分類界定工作成果，2016年松江全區(qū)河湖數(shù)量1 592條段，河湖水面面積48.22 km2，河湖水面率7.96%。其中河湖1 376條段，面積45.56 km2，占全區(qū)面積的7.52%；其他河湖216條段，面積2.67 km2，占全區(qū)面積的0.44%。另外，還有小微水體約5.04 km2，不納入水面面積控制。

按河湖管理等級分，市管河湖7條段，面積12.68 km2，占全區(qū)面積的2.09%；區(qū)管河湖79條段，面積14.36 km2，占全區(qū)面積的2.42%；鎮(zhèn)管河湖385條段，面積9.84 km2，占全區(qū)面積的1.63%；村級河湖905條段，面積8.39 km2，占全區(qū)面積的 1.39%；其他河湖216條段，面積2.67 km2，占全區(qū)面積的0.44%。

二、河湖水面面積對比分析

1.河湖水面面積調(diào)查對比情況

2011年上海市開展了第一次全國水利普查暨第二次水資源普查工作，根據(jù)普查成果，2011年松江全區(qū)河湖水面面積49.28 km2，河湖水面率8.14%。其中，河道數(shù)量1 420條段，面積46.10km2；湖泊數(shù)量58個(gè)，面積1.27 km2；名錄外水體1個(gè)，面積1.91 km2。

2016年全區(qū)河湖水面面積情況與2011年水利普查成果數(shù)據(jù)對比見表1。

表1 2011年與2016年河湖水面面積對比

2.河湖水面面積變化原因分析

市管河道：2016年與2011年的數(shù)量一樣，面積增加0.11 km2，市管河道近幾年未進(jìn)行整治，故面積基本保持不變，增加部分主要是行政邊界原因。

區(qū)管河道：2016年比2011年增加12條段，其中9條段為區(qū)內(nèi)河道，因河道功能和定位發(fā)生變化，由鎮(zhèn)村級調(diào)整為區(qū)管，其余3條段因行政邊界從其他區(qū)調(diào)整至區(qū)內(nèi)；面積增加1.43 km2，主要是因?yàn)楹拥赖燃壧嵘约?個(gè)湖泊并入?yún)^(qū)管河道而增加了區(qū)管河道面積。

鎮(zhèn)村級河道：2016年比2011年減少57條段，面積減少2.37 km2，其中0.91 km2調(diào)整為區(qū)管河道，其余1.46 km2一部分因?yàn)槭瞧髽I(yè)、小區(qū)內(nèi)部景觀水系而調(diào)整至其他河湖 （自管），也有部分是因?yàn)殚_發(fā)建設(shè)需要先行填埋。比如將軍圩圩區(qū)，2011年有河道13條段，面積 0.32 km2，由于大型居住社區(qū)開發(fā)建設(shè)，至2016年河道為10條段，面積 0.20 km2，面積減幅約40%。

從全區(qū)來看，2016年比2011年河湖水面面積減少1.07 km2，如不計(jì)名錄外水體，2016年比2011年河湖水面面積增加0.84 km2。相比2011年水利普查，2016年河湖水面面積減少的主要原因是各街鎮(zhèn)在對名錄外水體分類界定時(shí)，對于一些村溝宅河和名錄外水體，作為小微水體處理，沒有納入水面面積控制。由于2017年名錄外水體分類界定與2011年水利普查對于納入河湖管理的水面面積定義及名錄外水體的定義有所區(qū)別，所以較難分析全區(qū)河湖水面面積的變化情況，也難以判斷全區(qū)河湖水面面積增減情況。但從近年的水面率監(jiān)控和全區(qū)整體來看，納入河湖管理的水體面積總體變化不大。從個(gè)體（單條河道）或者部分圩區(qū)來看，特別是處于開發(fā)建設(shè)過程中的區(qū)域，部分地方的河湖水面面積有所減少。

三、河湖水面面積管理存在的問題

1.規(guī)劃層面不一致

一方面，松江區(qū)域內(nèi)到底需要保持多少水面面積沒有確切模型計(jì)算。水面率的大小與城市河湖水系吸納、調(diào)蓄雨洪的能力、海綿城市的徑流控制目標(biāo)存在哪些內(nèi)在的定量關(guān)系，如何在設(shè)計(jì)雨量條件下推求區(qū)域適宜水面率，這些問題目前尚未開展相關(guān)研究。另一方面，控制性詳細(xì)規(guī)劃與水利規(guī)劃中的河道規(guī)模不一致。在編制區(qū)域總體規(guī)劃控制性詳細(xì)規(guī)劃時(shí)，考慮地塊的歸整性和出讓，以及土地的利用效率，總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃中的部分河道寬度比水利規(guī)劃小。也有部分區(qū)域在編制總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃時(shí)，未編制水系專業(yè)規(guī)劃，對每條河道的布局和規(guī)模未進(jìn)行論證，導(dǎo)致區(qū)域開發(fā)主體在實(shí)施河道整治時(shí)，難以按防洪除澇標(biāo)準(zhǔn)所需的河湖水面率進(jìn)行控制，甚至造成水面面積開填平衡不夠。

2.管理責(zé)任不明確

按照管理等級，目前松江區(qū)河湖等級分為市管、區(qū)管、鎮(zhèn)管、村級，市管、區(qū)管河湖一般河道規(guī)模較大，水系規(guī)模布局已基本成型，相對來說少有變化。對于鎮(zhèn)村級河道，各街鎮(zhèn)管理的具體責(zé)任和管理部門不明確，主要依靠各基層的水務(wù)站。特別是對于整體開發(fā)的一些區(qū)域，街鎮(zhèn)與開發(fā)主體之間的河湖管理責(zé)任不清晰，導(dǎo)致河湖管理不到位。部分區(qū)域在開發(fā)建設(shè)時(shí)，未嚴(yán)格按照“開大于填、先開后填”的要求實(shí)施；對河道水系的重視程度不夠，存在“僥幸”思想，認(rèn)為河道水系填埋需要行政審批，程序時(shí)間較長，而土地已出讓，急于實(shí)施建設(shè)，先填了再說；有時(shí)采取承諾的方式，先行填河，承諾后續(xù)再將河道新開出來。

3.河道水系自然滅失

部分河道由于規(guī)模較小、位置偏遠(yuǎn)，或者處于交界處，管理主體模糊，因疏于日常養(yǎng)護(hù)管理，慢慢地“淤積成地”或者逐漸被填埋。

4.監(jiān)管有待進(jìn)一步加強(qiáng)

松江區(qū)河湖分布廣、數(shù)量多，但只有區(qū)級層面的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，執(zhí)法力量較薄弱。涉河違法行為往往是事后或是舉報(bào)后才知道，錯(cuò)失控制違法行為的最佳時(shí)機(jī)，給后續(xù)的糾正、處罰帶來一定的難度。

5.新增河湖用地與其他保護(hù)用地之間矛盾突出

河湖水系有一定的特殊性，需滿足一定的河湖水面率和河網(wǎng)密度，新增河湖水面面積難免要涉及建設(shè)用地、基本農(nóng)田、道路紅線等區(qū)域，這給松江區(qū)河湖規(guī)劃確定的河湖藍(lán)線落地并達(dá)到2020年規(guī)定的河湖水面率目標(biāo)帶來非常大的難度，甚至根本無法落實(shí)。

四、河湖建設(shè)發(fā)展的建議和對策

1.加強(qiáng)規(guī)劃管理

加強(qiáng)水系專業(yè)規(guī)劃與控制性詳細(xì)規(guī)劃之間的銜接，在編制控制性詳細(xì)規(guī)劃時(shí)，要緊密結(jié)合現(xiàn)狀河湖情況，合理規(guī)劃水系，重點(diǎn)處理好區(qū)域排水、建設(shè)地塊、道路紅線等要素之間的關(guān)系。確需水系調(diào)整的，進(jìn)行科學(xué)合理論證。目前，松江區(qū)正在編制河湖藍(lán)線專項(xiàng)規(guī)劃，審批后成果數(shù)據(jù)將納入上海市管控要素，這將有利于今后河湖水系的管理和控制。

2.加快河湖確權(quán)

目前，河湖的土地屬性多樣，而且不同行業(yè)對河湖占地與建設(shè)用地、基本農(nóng)田等的概念、統(tǒng)計(jì)等標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，口徑不一致，給河湖水面面積的管理帶來一定難度。要加快河湖的劃界確權(quán)工作，明確相關(guān)的操作辦法和程序，統(tǒng)一河湖水面的概念定義，并盡快劃定和明確河湖管理范圍。

3.加強(qiáng)河湖監(jiān)管

要加強(qiáng)河湖監(jiān)管，進(jìn)一步充實(shí)監(jiān)管力量，加大對隨意填埋河湖、侵占河道藍(lán)線等違法行為的行政處罰力度；利用遙感、信息化等技術(shù)，全覆蓋、多方式進(jìn)行河湖管控，做到早發(fā)現(xiàn)、早處理，避免形成既成事實(shí)，增加執(zhí)法成本。積極探索水務(wù)執(zhí)法下沉和前移的可行辦法。

4.落實(shí)管理責(zé)任

進(jìn)一步實(shí)施河長制湖長制，全面落實(shí)“一河一長、一湖一長、一片一長”的河湖管理體系和責(zé)任，加快制定河長制、湖長制考核辦法，加強(qiáng)對河長、湖長履職情況的監(jiān)督，確保責(zé)任和履職到位，有效發(fā)揮河長制、湖長制應(yīng)有的作用。加快推進(jìn)河湖日常管理養(yǎng)護(hù)的市場化運(yùn)作，完善相應(yīng)的工作機(jī)制，并加強(qiáng)考核監(jiān)管。

[1]上海市第一次全國水利普查暨第二次水資源普查松江區(qū)普查技術(shù)報(bào)告[R].2014.

[2]趙璧奎，等.海綿城市建設(shè)中區(qū)域適宜水面率研究及應(yīng)用[J].廣東水利水電，2017（5）.

[3]中辦國辦印發(fā)關(guān)于全面推行河長制的意見[J].中國水利，2016（23）.