縣域扶貧工作中存在的問(wèn)題及改進(jìn)策略
——以慈利縣扶貧調(diào)研為例

劉寶磊

（湖南鐵路科技職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南 株洲 412000）

1 慈利縣扶貧調(diào)研情況綜述

1.1 調(diào)研對(duì)象基本情況

慈利縣地處湖南省張家界市東部，武陵山脈東部邊沿，澧水中游。慈利縣總面積3 492 km2，現(xiàn)轄15個(gè)鎮(zhèn)、10個(gè)鄉(xiāng)（其中7個(gè)民族鄉(xiāng)）、427個(gè)行政村，總?cè)丝?1萬(wàn)，以土家族為主的16個(gè)少數(shù)民族人口占總?cè)丝跀?shù)的62.8%。此次調(diào)研涉及慈利縣15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（其中包括6個(gè)土家族鄉(xiāng)）的72個(gè)行政村，分別對(duì)低保戶、脫貧戶、貧困戶、未納入貧困農(nóng)戶四大類(lèi)進(jìn)行走訪調(diào)研，共走訪農(nóng)戶1 446戶，走訪村民3 713人，發(fā)放《慈利縣貧困戶調(diào)查表》1 440份，收回1 436份，回收率99.7%。

1.2 貧困人口情況

調(diào)查結(jié)果如圖1、2所示，在1 587位貧困人口中，“三無(wú)”老人有14人，占比0.88%；孤殘兒童有5人，占比0.30%；單親家庭子女有159人，占比9.99%；各類(lèi)殘疾人有595人，占比37.50%；其他貧困人口有814人，占比51.33%。

圖1 調(diào)查對(duì)象貧困人口分布情況

圖2 貧困人口結(jié)構(gòu)統(tǒng)計(jì)

1.3 扶貧工作基本情況

慈利縣有建檔立卡人口20 549人，其中已脫貧戶人口10 570人，未脫貧7 059戶26 117人（擬清退貧困戶3 174戶11 692人，新納入1 893戶4 810人，自然增加3 058人，自然減少1 480人）。精準(zhǔn)扶貧工作開(kāi)展期間，共修建河堤57 600 m、水渠211處，修建和改造灌溉渠道57 600 m；修建鄉(xiāng)村公路993.6 km；打井、引泉214處；為農(nóng)民建房838處，實(shí)現(xiàn)了貧困戶喜遷新居目標(biāo)。漏評(píng)戶、錯(cuò)評(píng)戶、錯(cuò)退戶或不滿意戶共34戶，其中漏評(píng)戶13戶、錯(cuò)評(píng)戶16戶、錯(cuò)退戶3戶、不滿意65人，扶貧工作滿意度為98.2%。

2 貧困戶致貧原因

2.1 貧困地區(qū)自然條件惡劣

本次參與調(diào)研的慈利縣15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，位于湘西山區(qū)向?yàn)I湖平原過(guò)渡地帶，地貌大多為山嶺，地形崎嶇復(fù)雜，地廣人稀，土壤礦質(zhì)養(yǎng)分不足，植被生產(chǎn)力低下。由于土質(zhì)為碳酸鹽巖類(lèi)，造成地下水質(zhì)渾濁，不易凈化，導(dǎo)致村民飲水困難，進(jìn)一步加重了家庭收支困難。

2.2 貧困人口中病殘人口比例較高

調(diào)查結(jié)果顯示，慈利縣貧困人口中病殘人口占比33.60%，勞動(dòng)力整體不足。其中，先天性疾病患者占比10.81%。在這些先天性疾病患者當(dāng)中，身體殘疾人數(shù)占23.10%，智力殘疾人數(shù)占50.9%，精神殘疾人數(shù)占26.4%，如圖3所示；因重大事故導(dǎo)致殘疾的人數(shù)占比8.10%，因未及時(shí)治療致病或致殘人數(shù)占比13.51%，其他原因致病/殘的人數(shù)占比67.58%，如圖4所示。

圖3 病殘人口致病/殘?jiān)蚪y(tǒng)計(jì)

圖4 先天性疾病患者類(lèi)別統(tǒng)計(jì)

2.3 貧困人口大部分收不抵支

通過(guò)對(duì)慈利縣的調(diào)查得知，慈利縣年人均純收入為2 000～3 000元，如圖5所示。收入來(lái)源主要為外出打工，收入渠道單一，如圖6所示。貧困人口人均年消費(fèi)水平普遍為1萬(wàn)～2萬(wàn)元，如圖7所示，收入與支出不平衡問(wèn)題嚴(yán)重。在調(diào)查貧困人口消費(fèi)支出項(xiàng)目類(lèi)別時(shí)發(fā)現(xiàn)，教育支出、治病支出分別占總支出的36.75%、40.54%，如圖8所示，這是導(dǎo)致慈利縣貧困人口入不敷出的主要原因。

圖5 調(diào)查對(duì)象年人均純收入分布

圖6 貧困人口收入來(lái)源統(tǒng)計(jì)

圖7 貧困人口人均年消費(fèi)水平分布

圖8 貧困人口支出類(lèi)別比例

2.4 貧困人口普遍受教育程度低

根據(jù)走訪調(diào)查顯示，慈利縣貧困人口中，小學(xué)學(xué)歷占43.9%，初中學(xué)歷占36.59%，高中學(xué)歷占12.20%，大學(xué)及以上學(xué)歷占7.31%。由此可見(jiàn)，當(dāng)?shù)卮迕袷芙逃潭绕毡檩^低。

3 精準(zhǔn)扶貧工作取得的主要成效

3.1 扶貧政策力度大，貧困戶識(shí)別精準(zhǔn)

在中央、省、市的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和帶領(lǐng)下，慈利縣各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧工作人員主動(dòng)對(duì)接，扶貧覆蓋面不斷擴(kuò)大。根據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示，慈利縣脫貧攻堅(jiān)工作已實(shí)現(xiàn)貧困村民全覆蓋，無(wú)論貧困戶地理位置遠(yuǎn)近、交通是否便利，均已享受到政策范圍內(nèi)的幫扶，產(chǎn)業(yè)扶貧、安居扶貧、教育扶貧、健康扶貧及兜底扶貧等精準(zhǔn)扶貧模式精準(zhǔn)到戶，貧困戶對(duì)扶貧工作滿意度高達(dá)98.2%。另外，通過(guò)建立能進(jìn)能出機(jī)制，使得貧困戶識(shí)別更加精準(zhǔn)，各村杜絕了非貧困戶享受貧困政策、貧困戶無(wú)法享受貧困政策的問(wèn)題。

3.2 扶貧干部有擔(dān)當(dāng)，工作扎實(shí)

慈利縣委、縣政府和各相關(guān)部門(mén)高度重視扶貧工作，形成扶貧工作匯報(bào)常態(tài)化。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，駐村幫扶干部能夠深入基層、扎根貧困村，充分發(fā)揮了黨員干部模范帶頭作用，有擔(dān)當(dāng)、有作為。

3.3 基礎(chǔ)設(shè)施基本完善，發(fā)展基礎(chǔ)不斷夯實(shí)

通過(guò)不斷完善貧困村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，慈利縣貧困村發(fā)展基礎(chǔ)不斷夯實(shí)，村民脫貧信心、發(fā)展信心更加堅(jiān)定。如金巖鄉(xiāng)紅聯(lián)村，村級(jí)公路已通組到戶，村民均已使用上自來(lái)水，跨溪大橋的修筑讓兩岸村民實(shí)現(xiàn)了互通；鐵樹(shù)潭村完成了大部分主干道路硬化，增設(shè)了7臺(tái)變壓器，修建了2座蓄水池，完成光纖網(wǎng)絡(luò)入戶工程，解決了村民出行和用電、用水問(wèn)題；甘堰村硬化村級(jí)公路11.2 km，鋪設(shè)自來(lái)水管12.0 km，整修山塘水壩5座?？傊ǖA(chǔ)設(shè)施的逐步完善為農(nóng)戶脫貧打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

3.4 產(chǎn)業(yè)扶貧效果明顯，貧困村實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

在可持續(xù)脫貧方面，慈利縣各級(jí)主管部門(mén)聚焦產(chǎn)業(yè)抓扶貧，帶動(dòng)村民走上發(fā)家致富的道路。比如，川石村計(jì)劃開(kāi)發(fā)一條戶外鄉(xiāng)村旅游路線，并且配套溪水漂流、農(nóng)家樂(lè)等服務(wù)，帶動(dòng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)持續(xù)性發(fā)展。

3.5 兜底扶貧保障有力

隨著扶貧工作的推進(jìn)，安居扶貧、教育扶貧、健康扶貧、兜底扶貧等各項(xiàng)措施齊頭并進(jìn)，貧困戶穩(wěn)步脫貧，且脫貧后不返貧。比如，聯(lián)富村幫扶單位慈利縣中醫(yī)院，在貧困戶人口住院過(guò)程中，嚴(yán)格執(zhí)行健康扶貧政策，并且結(jié)合自身單位優(yōu)勢(shì)，對(duì)該村建檔立卡戶住院實(shí)行了全免費(fèi)治療，獲得當(dāng)?shù)卮迕竦囊恢潞迷u(píng)。另外，對(duì)于部分勞動(dòng)能力受限，無(wú)法通過(guò)自身努力實(shí)現(xiàn)迅速脫貧的貧困戶，各村均采取了“兜底脫貧”的方法，確保脫貧路上“一個(gè)都不能少”。

4 慈利縣扶貧工作中存在的問(wèn)題

4.1 思想扶貧任重道遠(yuǎn)

在入戶走訪調(diào)研過(guò)程中，調(diào)研組發(fā)現(xiàn)少數(shù)村民對(duì)脫貧致富動(dòng)力不足，對(duì)黨和政府的精準(zhǔn)扶貧政策不夠了解，對(duì)事關(guān)切身利益的教育、醫(yī)療、低保、養(yǎng)老及惠農(nóng)貼息貸款等政策認(rèn)識(shí)程度有限，導(dǎo)致他們對(duì)黨和政府的精準(zhǔn)扶貧仍持以觀望態(tài)度。例如，有的村民對(duì)扶貧攻堅(jiān)各打自己的算盤(pán)，個(gè)人主義、小農(nóng)思想泛濫；有的貧困村存在賭博現(xiàn)象，個(gè)別貧困戶“懶窮”思想滋生，不愿意通過(guò)勞動(dòng)脫貧致富，只想坐享其成，過(guò)度依賴政府幫扶，甚至經(jīng)常發(fā)牢騷，無(wú)端猜忌幫扶干部，負(fù)面影響極大；還有部分貧困戶等、靠、要思想仍然比較嚴(yán)重，認(rèn)為幫扶干部為其捐物、捐錢(qián)是應(yīng)該的，什么問(wèn)題都等著政府來(lái)解決。

4.2 各扶貧點(diǎn)扶貧力量不夠均衡

經(jīng)調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，省直駐村幫扶隊(duì)、市級(jí)駐村幫扶隊(duì)及縣級(jí)駐村幫扶隊(duì)為各貧困村提供的扶貧資源嚴(yán)重不均衡，因而最終得扶貧效果也不一樣，導(dǎo)致村與村、貧困戶與貧困戶之間對(duì)于扶貧工作的滿意度存在較大差異，甚至個(gè)別極端貧困村民對(duì)黨和政府的精準(zhǔn)扶貧政策產(chǎn)生懷疑。

4.3 貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足

雖然各幫扶單位和幫扶隊(duì)都將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為幫扶工作的首要重點(diǎn)工作，并取得了一定成績(jī)，但基礎(chǔ)設(shè)施還有待進(jìn)一步改善。調(diào)查顯示，慈利縣15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，道路未通率為21.91%，未通自來(lái)水率為22.93%，另外，慈利縣大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療設(shè)備陳舊、人才缺失嚴(yán)重，村民看病難，常常因此延誤病情，導(dǎo)致家庭致貧。同時(shí)，慈利基礎(chǔ)教育設(shè)施也比較落后，一些貧困村因地偏山高，教育資源分配嚴(yán)重失調(diào)，導(dǎo)致農(nóng)村基礎(chǔ)教育嚴(yán)重落后。

4.4 扶貧政策存在不精準(zhǔn)和落實(shí)難的問(wèn)題

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，慈利縣存在扶貧工作與現(xiàn)實(shí)狀況脫離的問(wèn)題，產(chǎn)業(yè)扶貧缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，各村各自為戰(zhàn)，未形成產(chǎn)業(yè)群及品牌效應(yīng)。例如，有幾戶住在山上的貧困戶雖然符合易地搬遷政策，但易地搬遷集中安置點(diǎn)到自家耕地的距離有2 h的路程，十分不方便，導(dǎo)致本來(lái)就嚴(yán)重缺乏年輕勞動(dòng)力的農(nóng)戶，在集中安置點(diǎn)無(wú)法長(zhǎng)期生存。

4.5 建檔立卡貧困戶精準(zhǔn)識(shí)別難度大

目前，慈利縣建檔立卡貧困戶評(píng)選基本上能保證公平、公開(kāi)、公正，但是如何精準(zhǔn)識(shí)別貧困戶貧困程度難度較大，有的貧困村民居住分散，又有合村現(xiàn)象，對(duì)彼此情況不了解；有的村民世代為鄰，沾親帶故，不愿影響他人獲得扶貧利益；有的村民因個(gè)人人際關(guān)系處理不當(dāng)，影響評(píng)選工作，上述這些問(wèn)題導(dǎo)致干群關(guān)系、村民關(guān)系緊張，不利于扶貧工作的進(jìn)一步發(fā)展。

4.6 扶貧干部整體素質(zhì)還有待提高

首先，部分扶貧干部思想認(rèn)識(shí)偏差。扶貧攻堅(jiān)工作的宣傳報(bào)道，應(yīng)重點(diǎn)宣傳貧困戶在黨委、政府的正確引導(dǎo)和幫助下，通過(guò)自身努力，借助外力挖掘自身潛力，積極發(fā)展家庭經(jīng)濟(jì)，尋找到脫貧致富路子的典型案例，傳遞脫貧致富正能量。而目前宣傳報(bào)道的重點(diǎn)過(guò)多地放在宣傳幫扶單位為貧困戶捐資、捐物方面，給幫扶黨員干部造成了很大的心理壓力和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，這樣也容易滋長(zhǎng)貧困戶的依賴與攀比心理。

其次，扶貧方式單一，存在“以數(shù)據(jù)扶貧”的問(wèn)題。通過(guò)走訪調(diào)研發(fā)現(xiàn)，許多貧困村村干部對(duì)精準(zhǔn)扶貧材料數(shù)據(jù)信息整理過(guò)許多遍，資料臺(tái)賬有幾十本，但受辦公條件制約，全部是手寫(xiě)稿，導(dǎo)致工作效率低下。另外，個(gè)別貧困村幫扶工作流于政績(jī)工程，除了按要求走訪以外，幫扶負(fù)責(zé)人與貧困戶再無(wú)溝通和聯(lián)系。

5 推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作的對(duì)策

5.1 加強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧政策宣傳和引導(dǎo)

堅(jiān)持“扶貧扶志、扶勤扶能”原則，建立精準(zhǔn)扶貧激勵(lì)機(jī)制，對(duì)于具備一定勞動(dòng)技能的貧困戶，要集中力量?jī)?yōu)先扶持，讓這一部分勤勞的貧困戶優(yōu)先脫貧致富；對(duì)于有勞動(dòng)能力，但好逸惡勞、坐等靠要、懶惰酗酒的貧困戶，應(yīng)耐心教育和引導(dǎo)，最大限度地調(diào)動(dòng)他們的主觀能動(dòng)性，促使其從精神狀態(tài)、思想觀念、勞動(dòng)能力和生產(chǎn)方式多個(gè)方面進(jìn)行轉(zhuǎn)變，激勵(lì)貧困戶依靠自己的雙手走向富裕。

另外，要進(jìn)一步把黨和政府的精準(zhǔn)扶貧政策宣傳好、落實(shí)好；進(jìn)一步宣傳好教育、醫(yī)療、低保、養(yǎng)老及惠農(nóng)貼息貸款等與群眾切身利益相關(guān)的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策；進(jìn)一步宣傳扶貧政策下靠勤勞努力脫貧致富的典型，激發(fā)村民脫貧致富的動(dòng)力和激情；進(jìn)一步加強(qiáng)貧困地區(qū)法律和道德教育宣傳，杜絕子女不贍養(yǎng)老人導(dǎo)致因老致貧的惡劣案例［1］。

5.2 加強(qiáng)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

基礎(chǔ)條件和生存環(huán)境與當(dāng)?shù)孛撠毠ぷ飨⑾⑾嚓P(guān)，因此要持續(xù)加強(qiáng)道路硬化、安全飲水、塘壩蓄水、農(nóng)田水利和電力改造等老百姓最關(guān)心的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，切實(shí)改善貧困地區(qū)的居住環(huán)境與生存質(zhì)量，特別是要重點(diǎn)改善農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療和教育基礎(chǔ)設(shè)施。

5.3 改善醫(yī)療衛(wèi)生條件、健全社會(huì)保障體制

在扶貧工作中，要不斷改善醫(yī)療衛(wèi)生條件，加大鄉(xiāng)村醫(yī)療人員引進(jìn)與培養(yǎng)力度，為貧困地區(qū)百姓提供更加完善的醫(yī)療服務(wù)，為農(nóng)村貧困居民健康上保險(xiǎn)，避免出現(xiàn)因病或因殘致貧現(xiàn)象。

5.4 加大教育扶貧力度、擴(kuò)大教育資源覆蓋面

正所謂“知識(shí)改變命運(yùn)”，扶貧工作必須要重視“扶智”，慈利縣貧困地區(qū)教育發(fā)展相對(duì)滯后，貧困地區(qū)人們文化程度較低，導(dǎo)致貧困農(nóng)民子弟接受新事物、新觀念能力較弱，思維僵化，甚至出現(xiàn)了“讀書(shū)無(wú)用”等錯(cuò)誤思想。所以，在教育扶貧基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步加大教育扶持力度，加大宣傳和落實(shí)教育助學(xué)、雨露計(jì)劃等政策，對(duì)建檔立卡貧困戶的高考學(xué)子給予政策傾斜，對(duì)考上大學(xué)的貧困戶學(xué)子實(shí)行學(xué)費(fèi)全免政策，并優(yōu)先推薦其就業(yè)。另外，政府要加大貧困地區(qū)教育機(jī)構(gòu)建設(shè)力度，持續(xù)引進(jìn)教師人才和優(yōu)質(zhì)教學(xué)資源，提高貧困學(xué)子求學(xué)積極性。

5.5 加強(qiáng)扶貧政策落地實(shí)用性

因地制宜發(fā)展產(chǎn)業(yè)扶貧，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展有突出優(yōu)勢(shì)的特色產(chǎn)業(yè)，充分考慮產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目可持續(xù)性與可盈利性。安居扶貧政策中的易地搬遷、危房改造工程要更加人性化與實(shí)用化，避免貧困戶易地搬遷后無(wú)依無(wú)靠，出現(xiàn)更“貧困”等現(xiàn)象；在不違背政策原則前提，村干部要盡可能地協(xié)調(diào)好幫扶工作，如易地搬遷后可幫扶貧困戶進(jìn)行自主創(chuàng)業(yè)、危房改造后可出面擔(dān)保其先貸款啟動(dòng)資金等［2］。

5.6 提高扶貧工作均衡性和精準(zhǔn)度

村干部要充分利用好國(guó)家扶貧政策，均衡發(fā)力，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療、衛(wèi)生，教育、社保、產(chǎn)業(yè)等方面多管齊下，爭(zhēng)取政策、資源和資金支持，全面提升貧困戶滿意度。同時(shí)，扶貧項(xiàng)目要結(jié)合各村實(shí)際和市場(chǎng)需求，既滿足當(dāng)前扶貧攻堅(jiān)客觀需求，又要符合今后長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展要求，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益有機(jī)統(tǒng)一。扶貧工作要綜合考慮人口規(guī)模、貧困程度與發(fā)展基礎(chǔ)等因素，堅(jiān)持時(shí)間服從質(zhì)量，科學(xué)調(diào)整“十三五”脫貧規(guī)劃和年度計(jì)劃，既要防止拖延癥，又要防止急躁癥，杜絕數(shù)字脫貧。

5.7 加強(qiáng)基層組織建設(shè)，培養(yǎng)得力村干部

基層組織建設(shè)是扶貧工作中的重要環(huán)節(jié)，村干部是各項(xiàng)惠民政策的執(zhí)行者，是政策落地的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，基層干部的文化水平、能力素質(zhì)及作為擔(dān)當(dāng)是衡量一個(gè)貧困村能不能早日脫貧的重要指標(biāo)。所以，基層組織建設(shè)要注重干部隊(duì)伍年齡結(jié)構(gòu)，培養(yǎng)講黨性、有覺(jué)悟、能擔(dān)當(dāng)?shù)哪贻p后備干部，同時(shí)要積極鼓勵(lì)農(nóng)民企業(yè)家返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，回村擔(dān)任村干部職位，利用他們的經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)勢(shì)，帶領(lǐng)和幫助鄉(xiāng)親們共同致富；各幫扶單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與行政單位要重視基層組織建設(shè)和黨建工作，抓好村干部系統(tǒng)建設(shè)，為當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村發(fā)展打造一支永不撤離的扶貧領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)。

5.8 統(tǒng)籌各方資源、構(gòu)建“大扶貧”格局

政府要統(tǒng)籌精準(zhǔn)扶貧資源分配，避免出現(xiàn)扶貧資源分配不精準(zhǔn)、不到位等問(wèn)題，把精準(zhǔn)扶貧資源用到真正的貧困戶脫貧工作中。同時(shí)，各級(jí)黨委、政府要全力保證扶貧過(guò)程多方聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政、交通、教育、民政、衛(wèi)生、人社和工商等各部門(mén)協(xié)同推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧局面，在解決貧困地區(qū)脫貧方面形成合力。各幫扶單位要綜合利用多方聯(lián)動(dòng)政策，進(jìn)一步完善與落實(shí)各項(xiàng)幫扶項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)村民脫貧不返貧，長(zhǎng)期有效地鞏固扶貧成果［3］。