第二輪地方志書政府法制建設(shè)部類編纂若干問題的思考①

呂飛飛

（柳州市地方志編纂委員會辦公室，廣西 柳州 545001）

第一輪地方志編修過程中，因各級政府法制工作尚處于“文革”結(jié)束后的恢復(fù)重建階段，相關(guān)工作亦在逐步推進(jìn)，因而政府法制建設(shè)部類如何反映在新編地方志書中，尚未能引起業(yè)界人士的更多關(guān)注，已出版發(fā)行的首輪志書中記及此事項(xiàng)者亦較為少見。第二輪修志工作開展以來，從國家到地方，各級政府已將政府法制建設(shè)作為施政的重點(diǎn)。從新一輪編修的市、縣（區(qū)）志書來看，對于政府法制建設(shè)部類的認(rèn)知不同、記述各有異同，并有淡化記述以至缺漏記述等現(xiàn)象。就此并結(jié)合筆者近年參與《柳州市志（1991-2005）》政府法制建設(shè)部類志稿的編纂體驗(yàn)，特提出以下初淺見解求教于行內(nèi)方家。

一、政府法制建設(shè)部類名稱的確定

在筆者所閱過的二輪志書中涉及政府法制建設(shè)部類中，該部類名稱有：《韶關(guān)市志（1988—2000）》設(shè)為“法制”，《天等縣志（1986—2005）》設(shè)為“法制建設(shè)”，《桂林市志（1991—2005）》設(shè)為“法制工作”，《北海市志（1991—2005）》設(shè)為“行政執(zhí)法”，《蕪湖市志（1986—2002）》設(shè)為“依法行政”，《焦作市志（1987—2000）》設(shè)為“政府法制”，《中山市志（1979—2005）》設(shè)為“政府法制建設(shè)”等。這些名稱的概念內(nèi)涵和外延緊密相關(guān)，需要進(jìn)一步探討。

從法制和政府法制的概念來看，將該部類名稱設(shè)定為“法制”“法制工作”及“法制建設(shè)”，屬“帽子”太大。法制的概念外延遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出政府法制范疇，法制工作不僅包括有政府法制工作，它還涵蓋了人大和司法機(jī)關(guān)的工作，政府有關(guān)法制的建設(shè)只是“法制建設(shè)”的一個部分，因此，“法制”“法制工作”“法制建設(shè)”作為部類名稱都不合適。

“行政執(zhí)法”是為了保證行政法規(guī)的有效執(zhí)行，而對特定的人和特定的事件所做的具體的行政行為。將該部類名稱設(shè)定為“行政執(zhí)法”，屬“帽子”太小。政府法制建設(shè)除了行政執(zhí)法，還包括行政立法、行政司法等，因此，“行政執(zhí)法”不能涵蓋整個政府法制建設(shè)的內(nèi)容，將其用作部類名稱也不合適。

“依法行政”是一種行政管理模式，是法治原則在行政管理領(lǐng)域的具體表現(xiàn)。“以法行政”和“依法行政”是政府法制建設(shè)的目的，“依法行政”屬于“法治政府”的范疇。在二輪志書中，“依法行政”還不宜作為該部類名稱。

筆者認(rèn)為，在二輪志書時(shí)限內(nèi)，政府有關(guān)法制建設(shè)的重點(diǎn)還局限在對政府行政行為的規(guī)范及加強(qiáng)對社會和公民的管理、監(jiān)督上。定名為“政府法制”或“行政法制”“政府法制建設(shè)”就較為妥當(dāng)。這既符合二輪志書時(shí)限上的要求，又與人大、司法部門的法制工作有所區(qū)別。另外，在這一時(shí)期，也不宜將“法治政府”作為該部類名稱，只有待下一輪修志時(shí)，才適合將“法治政府”作為該部類名稱。①張利兆.法治政府建設(shè)的歷程回顧、現(xiàn)實(shí)背景及其啟示[J].寧波政府法制，2015（2）.

二、政府法制建設(shè)部類篇目的設(shè)置

市、縣志書部類設(shè)置的基本原則是橫分門類，其中各行政機(jī)關(guān)基本上是按照部門隸屬關(guān)系進(jìn)行分類。就筆者所閱的第二輪志書關(guān)于政府法制建設(shè)部類的設(shè)置主要存在三種情況：一是將政府法制建設(shè)與其他政府工作部門綜合設(shè)置為篇，篇下設(shè)政府法制章。如《韶關(guān)市志（1988—2000）》設(shè)第十篇《人事勞動民政 法制》，下設(shè)第四章《法制》。二是將政府法制建設(shè)列入地方人民政府篇或章，篇或章下設(shè)政府法制章或節(jié)。如《焦作市志（1987—2000）》設(shè)第十六篇《人民政府》，下設(shè)第五章《政府法制》；《中山市志（1979—2005）》設(shè)第十七篇《人大政府 政協(xié)》，下設(shè)第三章《政府》，再下設(shè)第五節(jié)《政府法制建設(shè)》；《天等縣志（1986—2005）》設(shè)第十二篇《政權(quán)政協(xié)》，下設(shè)第二章《人民政府》，再下設(shè)第四節(jié)《法制建設(shè)》。三是部分志書沒有設(shè)置政府法制建設(shè)部類。如《湖州市志（1991—2005）》《武鳴縣志（1991—2005）》。

從上述篇目設(shè)置情況可以看出：第一種是將政府法制建設(shè)與其他政府工作部門綜合設(shè)置為篇，還是可行的。但是從政府機(jī)構(gòu)序列的角度看，政府法制工作機(jī)構(gòu)本質(zhì)上是政府直屬辦事機(jī)構(gòu)，還不是本級政府的組成部門，從歸口劃分的角度可往政府辦事機(jī)構(gòu)或業(yè)務(wù)相近的部門靠為宜。第二種是按隸屬關(guān)系設(shè)置，就是將政府法制建設(shè)列入地方人民政府篇或章的設(shè)置方式，是符合行政機(jī)關(guān)隸屬關(guān)系設(shè)置規(guī)律的，比較科學(xué)。第三種是不設(shè)置有政府法制建設(shè)部類，屬缺漏現(xiàn)象，不符合志書的規(guī)范要求?？傊?，市、縣志書是可以將政府法制建設(shè)單列為一個部類或者設(shè)置在“地方人民政府”篇章之下。

另外，從當(dāng)前“法治政府”的內(nèi)在要素來看，法治政府包括行政立法、行政執(zhí)法、行政司法三個基本環(huán)節(jié)。學(xué)界還將“行政監(jiān)察”納入法治政府建設(shè)范疇。從這個意義上說，如在地方人民政府部類之下，“行政監(jiān)察”可以與“行政法制”并列作為同一個部類，甚至將其直接列入政府法制建設(shè)部類。但是，在實(shí)踐中還沒出現(xiàn)過將“行政監(jiān)察”列入政府法制建設(shè)部類的案例，值得進(jìn)一步探討。

三、政府法制建設(shè)部類具體篇目的構(gòu)建

地方志編纂的原則是事以類從，政府法制建設(shè)部類應(yīng)在行政法制建設(shè)層面進(jìn)行資料的搜錄。依據(jù)地方志書編目制訂的要求，編目設(shè)計(jì)需做到分類合理、統(tǒng)屬得當(dāng)、層次分明。在政府法制建設(shè)部類具體編目確定前，需先行對政府法制工作職責(zé)進(jìn)行分析及界定，而后，根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行分類，再確定具體收錄內(nèi)容。

具體編目可以參照法治政府的三個基本環(huán)節(jié)（行政立法、行政執(zhí)法、行政司法），將政府法制工作職能分解成三類：一是行政立法類。在二輪志書時(shí)限內(nèi)，我國絕大多數(shù)地市級城市還沒有獲得地方行政立法權(quán)資格，地方政府行政管理權(quán)和行政強(qiáng)制力，是以制發(fā)條例、規(guī)定、通告、辦法、決定等五種規(guī)范性文件來體現(xiàn)。行政立法也就體現(xiàn)在規(guī)范性文件的審查與清理等事項(xiàng)上。二是行政執(zhí)法類。在政府法制建設(shè)部類的記述中，主要記述政府法制監(jiān)督事項(xiàng)。對政府、政府的工作部門、法律授權(quán)的社會組織、行政委托的社會組織等的執(zhí)法可在政府部門篇章中記錄，在此均不作記錄。三是行政司法類。在政府法制工作職能中主要是指行政復(fù)議和應(yīng)訴、行政賠償?shù)仁马?xiàng)。在厘清政府法制工作職能的類別后，再按每類包含的內(nèi)容劃分小類。依此劃分，轄區(qū)市政府法制建設(shè)具體編目構(gòu)建如下：

第一章 政府法制工作機(jī)構(gòu)

第一節(jié) 市法制辦公室

第二節(jié) 市行政復(fù)議辦公室

第三節(jié) 市仲裁委員會

第四節(jié) 縣（區(qū)）法制辦公室

第二章 規(guī)范性文件審查清理

第一節(jié) 制定程序

第二節(jié) 規(guī)范性文件審查及解釋

第三節(jié) 規(guī)范性文件清理及匯編

第三章 政府法制監(jiān)督

第一節(jié) 行政執(zhí)法監(jiān)督檢查

第二節(jié) 責(zé)任制建設(shè)

第三節(jié) 執(zhí)法資格管理

第四節(jié) 行政處罰法貫徹

第四章 行政案件復(fù)議與應(yīng)訴

第一節(jié) 行政案件復(fù)議

第二節(jié) 行政應(yīng)訴

第三節(jié) 行政賠償

四、政府法制建設(shè)部類重點(diǎn)內(nèi)容的記述

二輪修志涉及政府法制建設(shè)部類的內(nèi)容記述，要考慮涵蓋全面和事物的完整，做到橫寫基本內(nèi)容不缺項(xiàng)，縱述事物發(fā)展脈絡(luò)不斷線，突出政府法制事業(yè)的時(shí)代特色和地方特點(diǎn)。要把握其基本內(nèi)容，全面反映政府法制建設(shè)的發(fā)展變化。按照政府法制部類的篇目構(gòu)成，其記述的主要內(nèi)容如下：

1.規(guī)范性文件審查和清理。記述本級人民政府組織起草、發(fā)布規(guī)范性文件制定程序，對規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查、對重大具體行政行為進(jìn)行審查和備案，組織規(guī)范性文件清理和匯編、將廢止的規(guī)范性文件目錄刊登在公共媒體上向社會公布等情況。

2.政府法制監(jiān)督。記述本級人民政府成立行政執(zhí)法檢查領(lǐng)導(dǎo)小組，制定行政執(zhí)法評議考核辦法，通過開展評議考核、重大具體行政行為備案審查、規(guī)范性文件備案審查、行政執(zhí)法人員資格考試、行政執(zhí)法案卷及復(fù)議案卷評查等工作，對下級人民政府、本級人民政府所屬各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行年度行政執(zhí)法評議考核等情況。

3.責(zé)任制建設(shè)。記述行政執(zhí)法責(zé)任制、行政執(zhí)法過錯責(zé)任追究制、行政執(zhí)法公示制等責(zé)任制的建立及實(shí)施過程。

4.執(zhí)法資格管理。記述行政執(zhí)法人員學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度建立、組織全市的行政執(zhí)法人員統(tǒng)一參加行政執(zhí)法人員資格培訓(xùn)考試及頒證等保證行政執(zhí)法主體合法性的情況。

5.行政處罰法貫徹。記述開展相對集中行政處罰權(quán)和綜合行政執(zhí)法實(shí)踐，將原由市容、規(guī)劃、園林、建設(shè)、環(huán)保、工商、交警等七個行政管理部門負(fù)責(zé)行使、涉及城市管理領(lǐng)域的全部或部分行政處罰權(quán)交由城市管理行政執(zhí)法局統(tǒng)一集中行使的情況。

6.行政案件復(fù)議與應(yīng)訴。記述逐步完善復(fù)議文書，規(guī)范辦案程序，建立健全行政復(fù)議的各項(xiàng)制度情況；受理的行政復(fù)議案件類別、受理行政復(fù)議案件數(shù)量及結(jié)案情況。還可以通過制作年度辦理行政復(fù)議案件情況表進(jìn)行記述。示例如表1。

五、結(jié)語

在地方志編纂中如何記述政府法制建設(shè)部類，是地方志編纂人員面臨的課題之一。政府法制既是政府工作的重要組成部分，又是實(shí)現(xiàn)法治政府的根本路徑，其工作機(jī)構(gòu)作為法制工作的載體，為政府依法行政提供強(qiáng)大的制度保證。但是在現(xiàn)實(shí)中，許多政府機(jī)關(guān)甚至在行政執(zhí)法一線的公務(wù)人員都不清楚政府法制工作的職能，普通民眾就更是無從知曉。既然政府法制建設(shè)是地方志書內(nèi)容構(gòu)成的一部分，我們在志書編修中不能因政府法制功能的專業(yè)性和復(fù)雜性所造成的社會認(rèn)知度較低，而忽略它的存在?？陀^系統(tǒng)地記述各地政府法制建設(shè)的情況，如實(shí)反映政府法制建設(shè)的實(shí)際尤為重要。隨著依法治國基本方略的深入實(shí)施，法治政府建設(shè)已進(jìn)入到全面推進(jìn)的新階段，法治亦成為我們黨在新時(shí)期領(lǐng)導(dǎo)人民治國理政的基本方式。特別是在黨的十九大后，依法全面履行政府職能已成為建設(shè)法治政府的基礎(chǔ)。在新一輪機(jī)構(gòu)改革中，無論法治政府建設(shè)的職能是由原來的政府法制辦公室負(fù)責(zé)，還是隨著機(jī)構(gòu)改革后轉(zhuǎn)到由政府法制辦和司法局兩大機(jī)構(gòu)新整合的部門負(fù)責(zé)，都是為了更好的實(shí)現(xiàn)2020年建成法治政府的目標(biāo)。為此，在二輪修志中，編纂人員就應(yīng)密切關(guān)注依法治國方略發(fā)展的宏觀大局，并結(jié)合本文所提到的若干問題進(jìn)一步關(guān)注和深入探究，待第三輪修志時(shí)，全面而系統(tǒng)的記述這一過程，將具有深遠(yuǎn)的歷史意義。

表1 1994—2005年柳州市辦理行政復(fù)議案件情況表 （件）