基層檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的實踐檢視與改革設(shè)想

宋生輝

摘 要：檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)作為檢察權(quán)分解的結(jié)果和運行的載體，一直是檢察改革不可忽視的話題?；鶎訖z察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的變遷體現(xiàn)了不同時代背景下的檢察布局，也顯露出了機構(gòu)名稱、配置、運轉(zhuǎn)等方面的問題?！按蟛恐啤备母锏年P(guān)鍵是從職權(quán)法定、統(tǒng)一規(guī)范、公正高效等原則指引下，科學分解檢察職權(quán)，實現(xiàn)檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的科學配置。

關(guān)鍵詞：檢察 機構(gòu) 職權(quán) 分解

近年來，檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革一直是檢察改革的重要話題。檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)作為檢察權(quán)分解的結(jié)果和運行的載體，其設(shè)置是否科學關(guān)系到檢察權(quán)運行的實效。我國現(xiàn)代檢察制度是從清末引進的，始于1906年頒布的《大理院審判編制法》。這種以移植為主的制度創(chuàng)建必然會面臨適應(yīng)和定型的過程。

一、基層檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的歷史考察

建國以來，我國檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)經(jīng)過了波折的變遷，反映了檢察權(quán)的運行規(guī)律和社會認知，也體現(xiàn)了檢察權(quán)的整體布局。

（一）內(nèi)設(shè)機構(gòu)初建時期（1949-1978年）

根據(jù)1951年《各級地方人民檢察署組織通則》，基層檢察機關(guān)不分科（室）。1954年《人民檢察院組織法》（以下簡稱《組織法》）頒布后，檢察機關(guān)的職權(quán)得到一定明確，據(jù)此設(shè)置一般監(jiān)督廳、偵查廳、偵查監(jiān)督廳、審判監(jiān)督廳、勞改監(jiān)督廳等業(yè)務(wù)機構(gòu)[1]，突出了監(jiān)督屬性和以訴訟環(huán)節(jié)劃分部門的標準。

（二）內(nèi)設(shè)機構(gòu)發(fā)展時期（1978-1983年）

1978年檢察機關(guān)恢復重建，其內(nèi)部機構(gòu)處于一種不穩(wěn)定的狀態(tài)。直至1979年《組織法》修訂，檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)有了明確規(guī)定，即最高人民檢察院內(nèi)設(shè)刑事、法紀、監(jiān)所和經(jīng)濟等檢察廳，地方各級檢察機關(guān)可設(shè)相應(yīng)的業(yè)務(wù)機構(gòu)。該階段對“檢察”一詞的使用和專業(yè)劃分標準是對檢察權(quán)性質(zhì)及定位的新認識。

（三）內(nèi)設(shè)機構(gòu)調(diào)整時期（1983-2000年）

1983年、1986年兩次《組織法》修改，檢察機關(guān)根據(jù)需要設(shè)置若干機構(gòu)的模式確保了基層檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置的靈活性，為檢察工作的進一步發(fā)展預(yù)留了空間，也為內(nèi)設(shè)機構(gòu)的不規(guī)范埋下伏筆。1996年《刑事訴訟法》大修，迎來了檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的重要改革，最具典型意義的即將“刑事檢察”部門分設(shè)為“審查批捕”和“審查起訴”部門，將“經(jīng)濟檢察”部門更名為“反貪污賄賂局”。

（四）內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革時期（2000-2003年）

2000-2001年最高人民檢察院及地方檢察機關(guān)推進新一輪的內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革，主要是名稱改變，如“審查批捕”改為“偵查監(jiān)督”、“審查起訴”改為“公訴”、“法紀檢察”改為“瀆職侵權(quán)檢察”，將“控告申訴”部門分為“控告”和“刑事申訴”兩個部門，并增設(shè)職務(wù)犯罪預(yù)防部門。2002年，基層檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革得到了全面開展[2]。

（五）內(nèi)設(shè)機構(gòu)規(guī)范時期（2003年至今）

2003年后，各地依舊在不斷探索內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革。隨著對檢察權(quán)認識的不斷深化和社會發(fā)展需求，促生了一批新設(shè)機構(gòu)。2013年，最高人民檢察院在全國試點主任檢察官制，將完善檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)作為重點工作來抓，進一步加快了內(nèi)設(shè)機構(gòu)規(guī)范的進程。基層檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的變遷，不僅反映了我國檢察制度發(fā)展變革的軌跡，也反映出了檢察權(quán)在社會治理中的特點。

二、基層檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的現(xiàn)狀評介

基層檢察機關(guān)是最主要的一級辦案單位，其內(nèi)設(shè)機構(gòu)的精細化發(fā)展本身就是對檢察工作發(fā)展的回應(yīng)，形成了領(lǐng)導機構(gòu)、業(yè)務(wù)機構(gòu)和非業(yè)務(wù)機構(gòu)的基本格局?；鶎訖z察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)越設(shè)越多，多數(shù)地區(qū)已突破2000年的限定，出現(xiàn)人員分散、效能不高、職權(quán)碎片化等問題，表現(xiàn)為：（1）內(nèi)設(shè)機構(gòu)功能定位模糊。內(nèi)設(shè)機構(gòu)是檢察職權(quán)的重要體現(xiàn)。部分檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的設(shè)立、合并、分立沒有進行科學論證，甚至一些機構(gòu)的設(shè)立是出于強化某項任務(wù)、解決干部職級。（2）內(nèi)設(shè)機構(gòu)的配置未體現(xiàn)實際需求。檢察機關(guān)上下級是領(lǐng)導關(guān)系，部分基層檢察機關(guān)片面強調(diào)工作對接或落實上級政策，并沒有充分考慮本級及本地的實際需要，盲目增設(shè)機構(gòu)，分散了有限的司法資源。（3）內(nèi)設(shè)機構(gòu)資源和業(yè)務(wù)量不協(xié)調(diào)導致整體結(jié)構(gòu)失衡。內(nèi)設(shè)機構(gòu)是系統(tǒng)性的統(tǒng)一體，共同維持著檢察權(quán)的科學運行。部分基層檢察機關(guān)在內(nèi)設(shè)機構(gòu)配置上缺乏科學標準，造成機構(gòu)、編制和業(yè)務(wù)量等因子之間的脫節(jié)，出現(xiàn)案多人少、分工不均等矛盾。

通過對我國基層檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的檢索，這些問題幾乎成為通病，主要是受到以下幾個因素的影響：（1）法律未明確內(nèi)設(shè)機構(gòu)的具體設(shè)置?！督M織法》只對檢察機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)作了比照最高人民檢察院進行設(shè)置的原則性規(guī)定。（2）缺乏對檢察職權(quán)的科學劃分。檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)是對檢察權(quán)的回應(yīng)，體現(xiàn)了對檢察權(quán)性質(zhì)和職權(quán)分類的認識程度。檢察院是法律監(jiān)督機關(guān)，但是法律對法律監(jiān)督的內(nèi)涵外延及具體權(quán)能未予明確。（3）檢察權(quán)與行政權(quán)的異化結(jié)合。我國檢察機關(guān)的職權(quán)并非只有“法律監(jiān)督”，是行政權(quán)與司法權(quán)復合運行的結(jié)合體。這決定了檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置在確保司法屬性的同時，還具有一定的行政色彩。（4）機構(gòu)設(shè)置標準不統(tǒng)一?；鶎訖z察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)面臨著更復雜的問題，簡單地以訴訟環(huán)節(jié)或工作對象為標準的機構(gòu)配置受到功利主義或?qū)嵱弥髁x的沖擊，在整體布局上缺乏統(tǒng)一標準。

三、基層檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的改革思路

當前，各地“大部制”改革的理論與實踐形式多樣。但是，應(yīng)清楚主任檢察官、司法責任制等改革事項并非與現(xiàn)行內(nèi)設(shè)機構(gòu)相沖突，只是它們更側(cè)重權(quán)力運行機制，即便是“大部制”也并沒有退出固有的權(quán)力運行機制[3]，還有可能滋生更多的審批層級?；鶎訖z察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革雖然受到多種因素的影響，但基本方向是明確的，即以檢察權(quán)的科學運行為目標，為檢察職權(quán)的發(fā)揮提供科學的組織保障。

（一）基層檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的設(shè)置原則

關(guān)于檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置應(yīng)當遵循的原則存在不同意見，具有代表性的如檢察一體原則、法治性原則、公正高效精簡原則、內(nèi)部制約原則、人員分類管理原則等。從保障檢察權(quán)科學運行的角度出發(fā)，重點強調(diào)以下三項原則：

1.職權(quán)法定原則。檢察機關(guān)作為國家機關(guān)，其職權(quán)必須也只能來自于法律，這是法治的客觀要求。內(nèi)設(shè)機構(gòu)作為檢察權(quán)運行的載體，同樣不能脫離依法配置職權(quán)的基本要求。

2.統(tǒng)一規(guī)范原則。檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)存在的問題之一即機構(gòu)設(shè)置不規(guī)范。檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的統(tǒng)一規(guī)范是順利開展檢察工作，增進不同檢察機關(guān)對話溝通，發(fā)揮法律監(jiān)督職能的客觀需求。但是，不能因“統(tǒng)一”而忽視“因地制宜”，兩者的有機結(jié)合才是有效的統(tǒng)一。

3.公正高效原則。合理分解檢察權(quán)，使內(nèi)設(shè)機構(gòu)之間互相配合、互相制約，最大限度的發(fā)揮司法資源的效能是重要的價值追求和改革方向。其內(nèi)涵有二：公正是核心，包含相互制約、相互監(jiān)督等內(nèi)容；高效則是及時實現(xiàn)司法公正的重要保障。

（二）基層檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的劃分標準

我國檢察機關(guān)的各項職權(quán)統(tǒng)一于法律監(jiān)督屬性，但其職能卻是多元的。每一項檢察職權(quán)都有著獨特性而彰顯出不同的實現(xiàn)方式和特點。這就需要對檢察職權(quán)進行一定形式的劃分，由各個職能部門行使。

檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的劃分標準有兩種代表性主張[4]：一是按照訴訟的環(huán)節(jié)進程進行劃分，將檢察職權(quán)分為控告、偵查、偵查監(jiān)督、審查起訴、訴訟監(jiān)督等部門。二是按照專業(yè)類別進行劃分，將檢察職權(quán)分為刑事檢察、民事檢察、行政檢察等部門。兩種不同的主張都在歷史進程中出現(xiàn)過，但最終還是走向了兩者的結(jié)合，實踐中，檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的設(shè)置多采用的是訴訟環(huán)節(jié)進程為主，專業(yè)分工或特定職能實現(xiàn)為輔的一種劃分標準。

（三）基層檢察機關(guān)機構(gòu)劃分的價值取向

檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的整合完善是當前的重點工作之一，不同地區(qū)的改革方案呈現(xiàn)了不同的價值取向[5]：一是以檢察職權(quán)的分離制約為導向，強調(diào)偵查、起訴、監(jiān)督等不同職權(quán)的特殊性和訴訟規(guī)律；二是以提高效率和相互配合為導向，強調(diào)不同職權(quán)間的緊密聯(lián)系，減少環(huán)節(jié)成本，最具代表的是“偵訴一體”。

實踐中，兩種價值不可能并重，只能是有所側(cè)重。此時，應(yīng)注意避免角色混同或資源集中帶來的職權(quán)強勢等問題。檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的整合最基本的是要遵守訴訟規(guī)律和檢察工作發(fā)展規(guī)律，工作效率并非檢察機關(guān)最重要的價值目標，其最重要的價值指標是公正。檢察機關(guān)的權(quán)力屬性需要我們正視各項職權(quán)間的關(guān)系和差異，突出角色定位，實現(xiàn)深層次的整合。

四、基層檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的改革建議

基層檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的改革核心是整合，一是分解，二是統(tǒng)一。根據(jù)檢察權(quán)分解配置不同的職能部門是基礎(chǔ)，統(tǒng)一性則是貫穿于分解過程并體現(xiàn)在形式規(guī)范中。

（一）基層檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)部門的整合配置

內(nèi)設(shè)部門的設(shè)置基礎(chǔ)是檢察權(quán)的分解。關(guān)于檢察權(quán)的內(nèi)容有憲法、人民檢察院組織法、檢察官法、刑事訴訟法和司法解釋等法律規(guī)范提供依據(jù)，其外延基本是達成共識的。但是，從檢察權(quán)分解配置的功利目的出發(fā)，因不同的劃分標準對檢察權(quán)的劃分則存在較大差異?；谏衔膶鶎訖z察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)相關(guān)問題的闡釋，從我國基層檢察機關(guān)的歷史考察和實踐評介的問題視角出發(fā)，將檢察權(quán)分解“六部三處”如下：

1.控告申訴檢察部：履行控告申訴和派出檢察室職權(quán)?？馗嫔暝V工作相似點多、工作量相對較小，可繼續(xù)保留控告申訴檢察部門。因派出檢察室在工作性質(zhì)和內(nèi)容上具有普法、案件線索收集的職能，可由該部門負責。

2.職務(wù)犯罪檢察部：履行反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)和職務(wù)犯罪預(yù)防職權(quán)。基層檢察機關(guān)也多存在反瀆職侵權(quán)和反貪污賄賂人員交叉的情況，同時統(tǒng)一承擔職務(wù)犯罪預(yù)防工作，更易增強職務(wù)犯罪預(yù)防的針對性，提高偵查預(yù)防效能。三部門合并的同時應(yīng)保留“反貪污賄賂局”或“反瀆職侵權(quán)局”的牌子[6]，充分利用其社會效果。

3.刑事偵查監(jiān)督部：履行審查批準逮捕和偵查活動監(jiān)督職權(quán)。有學者主張將偵查監(jiān)督統(tǒng)一為訴訟監(jiān)督部，但是偵查活動監(jiān)督與刑事、民事、行政訴訟監(jiān)督在訴訟環(huán)節(jié)和工作對象上有較大區(qū)別，不宜整合。同時，與公訴分處于不同的環(huán)節(jié)，具有制約配合的雙重價值，需分離設(shè)置。

4.刑事公訴部：履行普通刑事案件和未成年人刑事案件的公訴與訴訟監(jiān)督職權(quán)。公訴專門承擔刑事案件的審查起訴、出庭公訴和刑事訴訟監(jiān)督工作，配合主任檢察官制形成普通刑事案件、未成年人刑事案件、刑事訴訟監(jiān)督工作組。有學者主張將公訴部門的刑事訴訟監(jiān)督職能由訴訟監(jiān)督部門統(tǒng)一行使。該觀點值得商榷，“六部委規(guī)定”、“刑訴規(guī)則”等對刑事訴訟監(jiān)督已進行了約束，公訴部履行刑事訴訟監(jiān)督不至于破壞訴訟結(jié)構(gòu)平衡[7]，且刑事審判監(jiān)督是一種程序性權(quán)力，脫離公訴環(huán)節(jié)的訴訟活動，其效能可能大打折扣。

5.民事行政檢察部：履行民事審判與行政行為監(jiān)督職權(quán)。有學者主張將控申部門、偵查監(jiān)督及公訴的監(jiān)督職能統(tǒng)一由訴訟監(jiān)督部門行使。但從專業(yè)劃分和工作流轉(zhuǎn)的角度，該整合對工作的開展不一定能提高工作效能?？紤]到基層檢察機關(guān)民事行政檢察工作量相對較小，可保留民事行政檢察部門的狀態(tài)。另外增加對治安執(zhí)法活動、對干預(yù)公民人身自由措施、對訴訟中財產(chǎn)權(quán)干預(yù)措施的執(zhí)法行為監(jiān)督，以檢察建議的方式預(yù)防犯罪，強化法律監(jiān)督職能。

6.刑事執(zhí)行檢察部：履行刑事、民事和行政執(zhí)行監(jiān)督職權(quán)。該部門的設(shè)置爭議相對較小，也有學者主張訴訟監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督按民事、行政、刑事類別劃分，該主張可能會造就工作量分配不均、訴訟角色混同等問題。另外，該劃分還能夠與法院執(zhí)行局相對應(yīng)。

7.檢務(wù)管理處。履行案件過程管理、質(zhì)量管理與檢察研究職權(quán)。2011年最高人民檢察院設(shè)立案件管理辦公室，對案件的全程監(jiān)控和質(zhì)量提升上了一道“保險”，成為重要的綜合業(yè)務(wù)部門。從辦案實際出發(fā)，承擔法律法規(guī)及政策落實調(diào)研和檢察理論研究工作，對深化檢務(wù)管理具有重要意義。自1949年檢察機關(guān)初建時，研究室就有一席之位，將其與案件管理部門整合，具有理論與實務(wù)深度結(jié)合的重要價值。

8.檢務(wù)保障處：履行財務(wù)、技術(shù)、辦公室、后勤等內(nèi)部保障職權(quán)。按照精簡、務(wù)實和效能的要求，將內(nèi)外聯(lián)系、會議活動、財物管理、技術(shù)設(shè)備、檔案管理等非業(yè)務(wù)類整合配置，將司法資源向一線辦案科室傾斜。

9.政治處：履行思想、組織、作風、隊伍建設(shè)職權(quán)。對政治思想、宣傳培訓、人員考核、任免調(diào)配等黨務(wù)、檢務(wù)、人事工作的管理是順利開展檢察工作的基礎(chǔ)，此類工作可整合在政治處之下。

（二）基層檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)部門的規(guī)范統(tǒng)一

1.基層檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置的相對統(tǒng)一。檢察一體化是我國檢察制度的重要原則，部分基層檢察機關(guān)追求與上級院部門設(shè)置的一致或政策要求而盲目增設(shè)，出現(xiàn)“一人科”等現(xiàn)象。為保證基層檢察機關(guān)各項職權(quán)的規(guī)范高效運行，應(yīng)嚴格從檢察職權(quán)出發(fā)，綜合編制規(guī)模、人員數(shù)量和工作量等因素，科學設(shè)置內(nèi)設(shè)部門，對于沒有必要專門設(shè)立部門的事項明確落實到科室即可。

2.基層檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)名稱的相對統(tǒng)一?；鶎訖z察機關(guān)是最主要的辦案機關(guān)，其內(nèi)設(shè)機構(gòu)名稱與檢察職權(quán)屬性、社會認知等密切相關(guān)?；鶎訖z察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的具體名稱應(yīng)當在兼顧地方特色的同時，做到省級以下內(nèi)設(shè)機構(gòu)名稱的統(tǒng)一，包括對“廳”“局”“科”（室、部、處）等的使用，實現(xiàn)地區(qū)內(nèi)的規(guī)范明晰。

3.基層檢察機關(guān)派出機構(gòu)設(shè)置的相對統(tǒng)一。根據(jù)《人民檢察院組織法》規(guī)定，省一級和縣一級檢察機關(guān)可以根據(jù)工作需要在一些區(qū)域設(shè)派出機構(gòu)。實踐中，縣一級檢察機關(guān)派出人民檢察院的性質(zhì)、程序、地位等不甚相同，存在的問題也較多。為配合省以下檢察機關(guān)人財物統(tǒng)一管理，可在立法上將派出機構(gòu)的設(shè)置權(quán)限僅限于省級檢察機關(guān)，由省級檢察機關(guān)統(tǒng)一規(guī)范、設(shè)置和監(jiān)督。

五、結(jié)語

基層檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的整合完善與更高級別的檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革相比有更多的問題需要處理，其法治性、規(guī)范性、高效性需求也更急迫。對此，需要在上級院的指導下，與新一輪的司法改革和修法活動結(jié)合起來，科學分解檢察職能，從職權(quán)法定、統(tǒng)一規(guī)范和公正高效的原則指引下科學配置內(nèi)設(shè)機構(gòu)，為檢察權(quán)的科學運行提供保障。

注釋：

[1]參見謝鵬程：《論檢察機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)的設(shè)置》，載《人民檢察》2003年第3期。

[2]參見徐鶴喃、張步洪：《檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置的改革與立法完善》，載《西南政法大學學報》2007年第1期。

[3]參見夏陽，高斌：《司法責任制視野下檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)“大部制”改革思考》，載《人民檢察》2015年第20期。

[4]參見高小勇：《基層檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的創(chuàng)新設(shè)置》，載《山西省政法管理干部學院學報》2013年第4期。

[5]參見汪建成，王一鳴：《檢察職能與檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革》，載《國家檢察官學院學報》2015年第1期。

[6]參見尚愛國：《論檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機構(gòu)的科學設(shè)置與整合》，載《河南社會科學》2015年第12期。

[7]參見鄧思清：《檢察權(quán)內(nèi)部配置與檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革》，載《國家檢察官學院學報》2013年第2期。