浙江省農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實踐與反思

劉云寶 郭海霞

摘要 浙江省農(nóng)村社區(qū)建設(shè)已開展10余年，經(jīng)驗與問題并存。本文對浙江省農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的實踐歷程及其內(nèi)在邏輯進行系統(tǒng)梳理，在此基礎(chǔ)上總結(jié)提煉出寶貴經(jīng)驗；從農(nóng)村社區(qū)組織建設(shè)、政府介入權(quán)限、農(nóng)民權(quán)益保護等方面對浙江省農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)實困境進行反思，最后提出了浙江省農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的完善路徑，以期對其他地區(qū)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提供借鑒。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村社區(qū)建設(shè)；實踐；困境；完善路徑；浙江省

中圖分類號 C912.82 文獻標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-5739（2018）03-0287-04

Abstract The rural community construction in Zhejiang Province has been conducted for more than ten years，experience coexisted with problems.Based on the systematic arrangement of practice process of rural community construction in Zhejiang Province and its internal logic，this paper summarized the valuable experience，reflected on the realistic difficulties of rural community construction in Zhejiang Province from the aspects of rural community organization construction，government intervention rights and protection of farmers′ rights and interests，finally put forward the path to improve the rural community construction in Zhejiang Province，in order to provide reference and reflection for the rural community construction in other places.

Key words rural community construction；practice；difficulty；improving path；Zhejiang Province

浙江省作為民政部首批農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點地區(qū)，其農(nóng)村社區(qū)建設(shè)一直走在全國的前列。頂層設(shè)計上，從2007年的《關(guān)于推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的意見》到2017年的《關(guān)于深入推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的實施意見》；建設(shè)實踐上，從“千村整治萬村示范”到開展“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)，浙江省廣大的鄉(xiāng)村地區(qū)正在悄悄地發(fā)生著巨變。同時，由于戶籍制度改革的推進，“城里人”和“鄉(xiāng)下人”的身份烙印正在逐步消除。本文結(jié)合浙江省農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的實踐對發(fā)展困境進行反思，并提出相應(yīng)完善路徑。

1 浙江省農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的發(fā)展歷程與實踐經(jīng)驗

德國社會學(xué)家滕尼斯在其出版的《共同體與社會》中將社區(qū)理解為基于“共同的意志”建立起來的自然聯(lián)合體，其中“共同的意志”包括彼此相近的歷史、傳統(tǒng)、風(fēng)俗、信任等[1]。20世紀(jì)20年代，以帕克為代表的芝加哥學(xué)派從都市生態(tài)學(xué)的研究出發(fā)，把社區(qū)的概念引入社會學(xué)，并成為社會學(xué)研究的一個重要分支。1933年，費孝通先生在介紹帕克的社會學(xué)理論時，將“community”一詞翻譯成“社區(qū)”，也是第一個把社區(qū)的概念引入我國的學(xué)者。

農(nóng)村社區(qū)又稱為農(nóng)村共同體或鄉(xiāng)村社區(qū)、村落社區(qū)，它是以中心村、若干個行政村或自然村為范圍，以多種社會關(guān)系和社會認知相結(jié)合的社會生活共同體。我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)就是在基層黨委和當(dāng)?shù)卣念I(lǐng)導(dǎo)下、在社區(qū)民眾和各種社會力量的參與下加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、打造生態(tài)宜居的居住環(huán)境、推動村域經(jīng)濟發(fā)展、建設(shè)完善的社會保障和公共產(chǎn)品體系，強化公共管理與服務(wù)功能，提升農(nóng)村居民物質(zhì)文化生活水平的過程。浙江省農(nóng)村社區(qū)建設(shè)一直走在全國前列，在建設(shè)水平、推進規(guī)模、啟動時間等方面均遙遙領(lǐng)先于其他省市[2]。

1.1 浙江省農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的發(fā)展歷程

1.1.1 自發(fā)探索階段（2003—2005年）。浙江省委、省政府一直高度重視“三農(nóng)”工作，在新農(nóng)村建設(shè)的基礎(chǔ)之上又在全國較早提出并開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點工作[3]。早在2003年，浙江省委、省政府就開始部署“千村示范、萬村整治”的新農(nóng)村建設(shè)工作，要求各地按照布局優(yōu)化、道路硬化、村莊綠化、路燈亮化、衛(wèi)生潔化、河道凈化、住宅美化、服務(wù)強化的要求，加快建設(shè)規(guī)劃科學(xué)、經(jīng)濟發(fā)達、文化繁榮、環(huán)境優(yōu)美、服務(wù)健全、管理民主、社會和諧、生活富裕的農(nóng)村新社區(qū)，促進城市現(xiàn)代文明向農(nóng)村輻射。在實施過程中，對村莊未來規(guī)劃進行詳盡編制，全面開展河道潔化、改水改廁、污水治理、垃圾清理等農(nóng)村環(huán)境整治，農(nóng)村面貌出現(xiàn)了“脫胎換骨”的變化。2004年，浙江省委、省政府又進一步提出按照“改造城中村、合并小型村、拆除空心村、縮減自然村”的要求加快中心村和農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)。從2005年開始，浙江省政府每年印發(fā)《浙江省年度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展水平綜合評價報告》，以便為各級政府部門的決策提供一些依據(jù)。浙江省在早期的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)探索中從開始的“千村示范、萬村整治”工程到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展都為下一步的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)打下了堅實的基礎(chǔ)。

1.1.2 啟動試點階段（2006—2007年）。2006年，國家民政部正式提出“農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”的要求后，浙江省把“一手抓試點實驗、一手抓課題研究”作為推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的重要輔助，組建專家團隊，對實踐當(dāng)中出現(xiàn)的問題進行研究分析。2006年8月，根據(jù)省委、省政府的部署，省民政廳確定了46個農(nóng)村社區(qū)試點實驗村，覆蓋全省11個縣（市、區(qū)）。2007年4月，省委、省政府出臺《關(guān)于推進和諧社區(qū)建設(shè)的意見》。同年，浙江省18個縣（市、區(qū)）被民政部確定為全國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實驗縣（市、區(qū)）。從2007年起，浙江省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)作為重點調(diào)研課題，圍繞“農(nóng)村社區(qū)治理機制創(chuàng)新研究”“農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系構(gòu)建研究”“農(nóng)村社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)研究”等方面開展了扎實有效的研究，為省委、省政府關(guān)于農(nóng)村社區(qū)建設(shè)文件的出臺奠定了堅實的理論基礎(chǔ)，也有力促進了試點實驗工作的開展。

1.1.3 全面推進階段（2008年至今）。2008年12月，浙江省委、省政府召開全省農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作會議，拉開了全面推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的序幕。這次會議過后，省委省政府隨即下發(fā)了《關(guān)于推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的意見》，從指導(dǎo)思想、主要任務(wù)、基本原則以及保障措施等方面對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)進行頂層設(shè)計，并在全國率先形成了系統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)制度體系。這份文件也得到民政部的高度重視，并向全國作了相關(guān)的推廣介紹。2008年之后，浙江省又陸續(xù)下發(fā)了有關(guān)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的《浙江省城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》《關(guān)于加強農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)的通知》《關(guān)于農(nóng)村社區(qū)布局規(guī)劃編制的指導(dǎo)意見》等政策文件。根據(jù)浙江省安吉縣美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的實踐經(jīng)驗，2010年浙江省政府出臺了《浙江省美麗鄉(xiāng)村建設(shè)行動計劃（2011—2015年）》，強調(diào)要為農(nóng)村社區(qū)居民打造生態(tài)宜居的生活環(huán)境，也從生態(tài)和諧的角度有力地支持了農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)工作。2012年3月新修訂的《浙江省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》單列“農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”一章，明確農(nóng)村社區(qū)的職能定位及村民委員會、基層人民政府和其他相關(guān)單位支持和參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的職責(zé)、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和服務(wù)經(jīng)費保障等，為進一步推動農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提供法律保障。2016年，浙江省農(nóng)辦印發(fā)了《浙江省美麗鄉(xiāng)村建設(shè)行動計劃（2016—2020年）》，對浙江省今后5年美麗鄉(xiāng)村建設(shè)提出了具體要求、基本原則及工作舉措。2017年3月，浙江省委辦公廳印發(fā)《關(guān)于深入推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的實施意見》，該文件針對浙江省農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中出現(xiàn)的新問題、新情況，從強化農(nóng)村社區(qū)文化認同、增強農(nóng)村社區(qū)服務(wù)功能、完善農(nóng)村社區(qū)治理機制、推進農(nóng)村社區(qū)法治建設(shè)、形成農(nóng)村社區(qū)建設(shè)強大合力等方面對下一步全省農(nóng)村社區(qū)建設(shè)作了具體部署。

1.2 浙江省農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的實踐經(jīng)驗

浙江省是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)起步較早的省份之一，歷經(jīng)10余年，始終堅持以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、鞏固基層政權(quán)為導(dǎo)向，抓規(guī)劃布局、抓設(shè)施投入、抓機制創(chuàng)新，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)取得了顯著成果。目前，已基本形成設(shè)施完善、功能配套、機制健全、數(shù)量全覆蓋的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)新格局。農(nóng)村社區(qū)也已成為農(nóng)村各項綜合服務(wù)和日常管理的平臺。迄今，浙江省農(nóng)村社區(qū)建設(shè)積累的實踐經(jīng)驗如下。

1.2.1 堅持政策先行。省委、省政府及城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組先后制定了《關(guān)于推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的意見》《浙江省城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》《關(guān)于加強農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)的通知》《關(guān)于農(nóng)村社區(qū)布局規(guī)劃編制的指導(dǎo)意見》《關(guān)于深入推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的實施意見》等政策文件。而2012年3月新修訂的《浙江省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》更是單列“農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”一章，為推動農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提供法律保障。

1.2.2 做好建設(shè)規(guī)劃。以縣（市、區(qū)）為規(guī)劃單位，農(nóng)村社區(qū)布局規(guī)劃充分考慮轄區(qū)內(nèi)服務(wù)人口、服務(wù)半徑等因素，并與縣域總體規(guī)劃、村莊布局規(guī)劃進行有效銜接。規(guī)模較小、距離較近、生產(chǎn)生活方式比較相近的村實行多村建一社區(qū)，1 000人以上的村單獨建立社區(qū)。目前，浙江省累計建成農(nóng)村社區(qū)1.9萬個，覆蓋2.5萬余個村，覆蓋率達95%，大部分社區(qū)服務(wù)半徑2 km，最遠步行20 min即可到達。

1.2.3 建立服務(wù)設(shè)施體系。以城市社區(qū)為樣板，建立了以綜合性社區(qū)服務(wù)中心為主體，衛(wèi)生、文化、養(yǎng)老等相配套的設(shè)施體系。目前，全省共建成農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心1.9萬個、農(nóng)村社區(qū)衛(wèi)生站1.8萬個、農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)站1.3萬個、農(nóng)村文化禮堂3 400余個、居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心1.1萬個，基本實現(xiàn)了綜合服務(wù)全覆蓋。

1.2.4 深化民主自治。以基層黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心，全面實行村委會自薦直選，完善“五議兩公開（黨員大會審議、村務(wù)聯(lián)席會議商議、村黨組織提議、黨員群眾建議、村民代表會議決議、表決結(jié)果公開、實施情況公開）”決策程序，推行重大事項村民票決制。充分發(fā)揮村規(guī)民約在促進村民自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督中的積極作用。圍繞基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，引導(dǎo)農(nóng)村居民廣泛參與協(xié)商，形成民情懇談會、鄉(xiāng)賢參事會等基層協(xié)商民主形式。

1.2.5 推進“三社聯(lián)動”。加大購買服務(wù)、公益創(chuàng)投、項目資助力度，大力培育農(nóng)村社區(qū)社會組織，依托老年協(xié)會、紅白理事會等，探索發(fā)展聯(lián)合型、公益性社區(qū)社會組織。目前，全省農(nóng)村社區(qū)社會組織近5萬個，在推進農(nóng)村社區(qū)治理創(chuàng)新中發(fā)揮了積極作用。

1.2.6 清理“三多”事項。針對社區(qū)機構(gòu)牌子多、創(chuàng)建達標(biāo)多、考核評比多的“三多”問題，開展集中整治，實現(xiàn)了所有農(nóng)村社區(qū)門口只掛3～4塊牌子，機構(gòu)牌子取消率達98.3%，考核評比、創(chuàng)建達標(biāo)取消率達94.1%。

1.2.7 嚴(yán)格事項準(zhǔn)入。建立了“一張清單”和“一項制度”：一張清單就是社區(qū)工作事項清單，明確社區(qū)協(xié)助黨委、政府工作的職責(zé)，確保按照事項清單開展工作；一項制度就是社區(qū)工作事項準(zhǔn)入制度，實行統(tǒng)一管理和嚴(yán)格審核準(zhǔn)入，對確需由社區(qū)承擔(dān)的事項落實配套經(jīng)費。

1.2.8 創(chuàng)新服務(wù)方式。實現(xiàn)“96345”呼叫號社會服務(wù)信息平臺全省聯(lián)網(wǎng)，熱線服務(wù)向農(nóng)村延伸，累計話務(wù)量達2 000萬人次。對留守老人、留守兒童等重點群體已著手實名制信息庫建設(shè)，并建立“一對一”關(guān)愛幫扶制度。制定出臺向社會力量購買服務(wù)目錄，建立社區(qū)服務(wù)項目制，提高社區(qū)服務(wù)專業(yè)化水平[4]。

1.3 浙江省農(nóng)村社區(qū)管理平臺建設(shè)

浙江省的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)以“一村一社區(qū)”為主、“幾村一社區(qū)”為輔；在治理機制上，基本上按照“社區(qū)是服務(wù)單位，村莊是實質(zhì)治理單元”的理念來進行。在實踐中，地方根據(jù)各自的實際情況探索出不同的社區(qū)管理模式，這些創(chuàng)新大致可以分為3類[5]。

1.3.1 以“舟山做法”為代表，從基層管理體制改革入手，把社區(qū)管委會作為新的管理平臺。舟山市農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)實踐中，在保留原村“三駕馬車”（村黨支部、村委會和村經(jīng)濟合作社）的基礎(chǔ)上，另外增加了2個機構(gòu)，分別是社區(qū)管理委員會和社區(qū)黨總支。這2個社區(qū)機構(gòu)獨立于村莊的生產(chǎn)、經(jīng)營活動之外，只負責(zé)該居住區(qū)域的公益事業(yè)和公共事務(wù)。組建新型社區(qū)的原各村級集體資產(chǎn)所有權(quán)不變，按“取之于民、用之于民”和“不打破、不平調(diào)”的原則處置。社區(qū)管委會視轄區(qū)人口規(guī)模安排3～8名成員，人員福利待遇經(jīng)費和工作經(jīng)費由市、縣、鄉(xiāng)三級財政共同支付。

1.3.2 “杭州做法”為代表的農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)站建設(shè)。杭州的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)從2009年開始，社區(qū)設(shè)立“公共服務(wù)站”，與原有的村委會、黨支部形成“三位一體”的社區(qū)管理模式。其主要職責(zé)是“社區(qū)公共服務(wù)工作站在社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下、在政府職能部門的指導(dǎo)與幫助下、在社區(qū)居委會的監(jiān)督下，承擔(dān)上級交辦的涉及居民利益的社區(qū)事務(wù)性工作，負責(zé)本社區(qū)各項行政事務(wù)以及與社區(qū)管理服務(wù)相關(guān)的其他公共事務(wù)”。

1.3.3 以“溫州做法”為代表，從農(nóng)村社會經(jīng)濟制度改革入手，大力促進“三分三改”（“三分”是指政經(jīng)分開、資地分開、戶產(chǎn)分開。政經(jīng)分開就是把村“兩委”組織與村級集體經(jīng)濟組織分開，把農(nóng)村居民社會成員身份和經(jīng)濟成員身份分開，保障村級組織正常運轉(zhuǎn)和社員正當(dāng)合法權(quán)益；資地分開就是把非土地資產(chǎn)與土地資產(chǎn)分開，為分類處置創(chuàng)造條件，使各類資產(chǎn)能夠正常自由流動，實現(xiàn)優(yōu)化配置；戶產(chǎn)分開就是把戶口與產(chǎn)權(quán)關(guān)系分開，使農(nóng)民在農(nóng)村所享有的各項權(quán)益不因戶口轉(zhuǎn)換而改變?！叭摹笔侵腹筛?、地改、戶改。股改就是對村級集體經(jīng)濟中的非土地資產(chǎn)進行股份制改革，按現(xiàn)代企業(yè)制度運行，而土地資產(chǎn)則建立土地合作社，保持集體所有性質(zhì)不變；地改就是農(nóng)用地在權(quán)屬、用途、量質(zhì)“三不變”的前提下進行流轉(zhuǎn)，宅基地的用益物權(quán)用來幫助農(nóng)民進鎮(zhèn)入城，農(nóng)村集體建設(shè)用地進入市場；戶改就是以實有人口、實有住所“兩實”按居住地登記戶口的戶籍管理制度改革）工作的開展。溫州農(nóng)村社區(qū)采取“三會一中心”的管理服務(wù)體制，設(shè)置社區(qū)中心、議事監(jiān)督委員會、管委會和社區(qū)黨組織。在新社區(qū)建設(shè)中，按照“生活原則上以社區(qū)為主管理、生產(chǎn)原則上以村為主管理”的原則，并把村兩委組織與村經(jīng)濟組織分開，村兩委是社區(qū)政治組織，其運行成本參照城鎮(zhèn)社區(qū)有公共財政來承擔(dān)；村集體經(jīng)濟組織負責(zé)發(fā)展村莊經(jīng)濟，其收益歸全體村民所有。

2 浙江省農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)實困境

在村委會體制向社區(qū)制轉(zhuǎn)換過程中，浙江省的很多農(nóng)村社區(qū)組織只是承擔(dān)政府基本公共服務(wù)延伸到農(nóng)村的任務(wù)，農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心主要承擔(dān)一部分公共服務(wù)和社會管理職責(zé)。然而，在具體的運行過程中，存在著以下問題。

2.1 對農(nóng)村社區(qū)的理解和定位問題

正如毛丹教授所說，站在不同的立場對社區(qū)的理解和定位是不同的。對居民來說，社區(qū)是街坊鄰居聚居、群眾扎堆過日子的地方，這種社區(qū)也是社會學(xué)中的經(jīng)典社區(qū)概念的經(jīng)驗基礎(chǔ)；而對國家來說，社區(qū)是國家進駐社會的層面、層級和管理方式，具體來說意味著區(qū)劃，意味著管理層級，意味著人口、制度、組織、設(shè)施等[6]。

在大力推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的過程中，由于部分基層政府工作人員對社區(qū)的內(nèi)涵理解不清，定位不恰當(dāng)，結(jié)果農(nóng)村社區(qū)建設(shè)成了“花架子”工程。例如，在浙江省金華市某鎮(zhèn)，整個農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中農(nóng)村社區(qū)的規(guī)劃與建設(shè)、公共服務(wù)體系確立、公共產(chǎn)品供給和社區(qū)運行等幾乎都是鎮(zhèn)政府一手操辦，在籌建過程中雖然有召開村民代表會議，但也只是在社區(qū)服務(wù)中心所在地的行政村召開了會議，在會上也只是通報相關(guān)決定，事前沒有充分地征求村民的意見建議。政府把農(nóng)村社區(qū)視為自己的派出機構(gòu)，給社區(qū)布置工作任務(wù)，讓社區(qū)承擔(dān)政府原本承擔(dān)的一些行政責(zé)任和公共服務(wù)責(zé)任，行政色彩濃厚。此外，部分干部把農(nóng)村社區(qū)視為一個政績工程，社區(qū)中目前最重要的工作任務(wù)是接待工作，接待上級領(lǐng)導(dǎo)的參觀、視察、調(diào)研等。

2.2 社區(qū)管理體制的矛盾與沖突

健全的社區(qū)管理體制指引著社區(qū)的健康發(fā)展。浙江省開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)以來，管理體制建設(shè)一直處于摸索階段，迄今仍存在較多問題：一是管理體制沖突。原來的村莊制度轉(zhuǎn)換成了社區(qū)制度，但是農(nóng)村社區(qū)組織與所轄范圍村級組織職責(zé)權(quán)限未劃分清楚，政府、社區(qū)之間的職責(zé)權(quán)限也未劃分清楚，一系列問題使得社區(qū)管理體制建設(shè)難以取得進展。二是在新的管理體制形成過程中傳統(tǒng)思維仍在發(fā)揮束縛作用。政府習(xí)慣于傳統(tǒng)的工作方式，習(xí)慣于向下布置任務(wù)，農(nóng)村社區(qū)疲于應(yīng)付繁雜的行政任務(wù)。同時，農(nóng)村社區(qū)也把自己視為政府的代理機構(gòu)，失去維護廣大農(nóng)村地區(qū)群眾利益的作用。

2.3 政府介入農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的限度難以把握

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中政府的介入是一把雙刃劍。政府無論在頂層設(shè)計、操作規(guī)劃、建設(shè)引領(lǐng)方面，還是在各種資源的調(diào)配方面都具有無可比擬的優(yōu)越性[7]，但是現(xiàn)實中政府在介入過程中的限度很難把握，往往會對社區(qū)造成不利影響。

2.3.1 政府“越位”。一些基層政府對農(nóng)村社區(qū)的規(guī)劃與建設(shè)、公共產(chǎn)品供給和社區(qū)運行等事務(wù)都一手操辦。社區(qū)服務(wù)、社區(qū)文化活動等事務(wù)本應(yīng)是社區(qū)根據(jù)自身實際情況并按照群眾需求來開展，但是一些基層政府卻大包大攬，過程中也沒有充分摸清情況、搞好調(diào)查，以至于社區(qū)服務(wù)活動沒有起到應(yīng)有的效果，耗費了大量人力、物力、財力，卻不能及時滿足群眾所需。另外，某些地方政府直接干預(yù)社區(qū)居民自治與社區(qū)服務(wù)工作，主要表現(xiàn)在政府以行政命令形式直接插手社區(qū)工作，社區(qū)服務(wù)組織由政府任命其工作人員，并決定其服務(wù)項目。例如，浙江省洞頭縣某農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心是由多個行政村所組建的，在行政上實行由原來行政村的村主任或村支書“輪流坐堂”，其余的工作人員則由鎮(zhèn)（街道）下派干部或通過社會公開招聘等途徑產(chǎn)生，從而使社區(qū)居民自治角色的“被邊緣化”。最終造成的結(jié)果是一方面社區(qū)的管理長期依靠政府，社區(qū)成為政府的派出機構(gòu)，社區(qū)干部在從事管理時缺乏積極性和創(chuàng)造性，社區(qū)居民對社區(qū)干部產(chǎn)生距離感；另一方面，在政府的領(lǐng)導(dǎo)和直接管理下，社區(qū)管理組織和其他組織難以健康成長，社區(qū)也難以吸收各類人才，社區(qū)的自治性也難以得到體現(xiàn)。

2.3.2 政府“缺位”?；鶎诱驯旧淼囊恍┕补芾頇?quán)限下放給社區(qū)組織，但只是形式上的下放[8]。例如，浙江省溫州市某社區(qū)便民服務(wù)中心建設(shè)中只是提供一系列的行政服務(wù)，沒有把與社區(qū)居民密切相關(guān)的商業(yè)服務(wù)和自治服務(wù)納入其中。在具體的運作過程中主要是一些咨詢式、協(xié)辦、代辦的行政服務(wù)，很少有即辦式，甚至有些部門“借下放服務(wù)之名行下達任務(wù)之實”，群眾真正的需求沒有得到滿足。

2.3.3 政府存在利益索取。政府在對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的支持過程中，還存在著一定程度的利益索取與計算，這種計算在欠發(fā)達地區(qū)表現(xiàn)的尤為明顯。有些地方政府鼓勵農(nóng)戶異地搬遷，通過讓農(nóng)戶集中起來居住，提高公共設(shè)施的使用率，減少政府經(jīng)濟支持與服務(wù)供給的成本。村民由一個地方遷到另一個地方，由于脫離了之前的生活環(huán)境，農(nóng)民謀生的許多隱性成本會增加（新添生活用品、子女重新?lián)裥５龋@些增加的隱性成本大部分只能由遷出地居民來承擔(dān)。而且，地方政府在整理鄉(xiāng)村的過程中，由于財政體制、發(fā)展需求等原因，還扮演著“掠取”土地等鄉(xiāng)村資源的角色[9]。從農(nóng)戶異地轉(zhuǎn)移來看，全省大部分地區(qū)根據(jù)“農(nóng)戶自力更生為主，政府適當(dāng)補助為輔”的原則開展下山脫貧，但各地普遍存在政府投入資金少的問題。如縉云縣按照2008—2012年農(nóng)戶異地轉(zhuǎn)移規(guī)劃，需要轉(zhuǎn)移4.14萬戶、14.65萬人，整村搬遷行政村75個、自然村1 766個，共需投入資金55.45億元，平均每年11.09億元。按每人補助5 600元計算，省級財政補助8.2億元；市財政對整村搬遷的市本級和縣分別按每人3 000元和1 000元的標(biāo)準(zhǔn)補助，市縣級財政補助1.54億元；土地及房產(chǎn)回收3.92億元；部門補助1.71億元；農(nóng)民需要自籌40.08億元。

各級政府對鄉(xiāng)村所提供的經(jīng)濟支持和服務(wù)供給起到了挽救鄉(xiāng)村衰落的重要作用，地方政府自身的理性計算和資源索取造成對鄉(xiāng)村發(fā)展投入的遲緩與矛盾[10]。這些都在一定程度上使農(nóng)村的一些問題與矛盾更復(fù)雜，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的前景也因此而具有更多的不確定性。

2.4 農(nóng)民權(quán)益保護問題

浙江省在早期的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中合并了很多自然村和行政村，大量的農(nóng)村居民從分散零居轉(zhuǎn)為集中居住，在此基礎(chǔ)上，很多農(nóng)村社區(qū)也變?yōu)榧芯幼⌒蜕鐓^(qū)[11]。農(nóng)民在原村集體中的各種權(quán)益，尤其是經(jīng)濟權(quán)益的保護成為這類農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的首要和基礎(chǔ)問題。在搬遷與合并過程中，有5種權(quán)益成為農(nóng)民關(guān)注的焦點[12]：一是農(nóng)村宅基地和村莊整理后節(jié)約的土地權(quán)屬問題；二是原村級資產(chǎn)、債權(quán)關(guān)系；三是原建制村的各項承包、租賃合同及合理優(yōu)惠政策；四是原建制村的土地承包關(guān)系；五是原村民的其他福利待遇。上述5個問題能否納入農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的工作當(dāng)中對社區(qū)建設(shè)的成敗有至關(guān)重要的影響。另外，農(nóng)村集體概念的模糊性使這一問題更加復(fù)雜化。浙江省在農(nóng)民權(quán)益保護方面也進行了有效的探索，例如浙江省溫州市通過“三分三改”不僅保護了農(nóng)民最切身的利益，而且促進了農(nóng)村各種生產(chǎn)要素的有序流動，為浙江全省下一步農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和社會管理創(chuàng)新提供了新模式和新思路。

3 浙江省農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的完善路徑

3.1 在政府主導(dǎo)下建立運轉(zhuǎn)靈活的社區(qū)管理組織

社區(qū)管理組織是社區(qū)正常運行的“大腦”，要確保各種管理組織運轉(zhuǎn)靈活。首先，政府應(yīng)通過對社區(qū)組織的物質(zhì)支持和行為引導(dǎo)準(zhǔn)確把握社區(qū)管理活動的方向；其次，建立扁平化的農(nóng)村社區(qū)管理服務(wù)體制，糾正社區(qū)組織行政化和空心化傾向，促進傳統(tǒng)自然村和社區(qū)組織自治的融合，打破傳統(tǒng)的地域觀念；再次，加強社區(qū)管理的各種規(guī)章制度建設(shè)，保障社區(qū)日常運轉(zhuǎn)所需的經(jīng)費，加強社區(qū)人才隊伍建設(shè)；最后，要加強宣傳、創(chuàng)新理念、樹立典型，用實際案例來說服群眾，綜合各方面力量，加強新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。

3.2 轉(zhuǎn)變政府工作方式

有關(guān)社區(qū)自我管理、自我服務(wù)的工作，政府部門應(yīng)該大膽放權(quán)，發(fā)動民眾與各種社會團體廣泛參與，畢竟社區(qū)是居民的社區(qū)，不是某位領(lǐng)導(dǎo)人的社區(qū)。應(yīng)積極培育和發(fā)展社會中介組織，協(xié)助政府從事農(nóng)村公共事業(yè)建設(shè)、提供公益性服務(wù)，積極引導(dǎo)發(fā)展各類社區(qū)服務(wù)組織，包括文化體育類、社區(qū)事務(wù)類、生活服務(wù)類等社會組織。切實轉(zhuǎn)變政府工作方式，從以往的政府投資興辦公共事業(yè)逐步向花錢購買各種社會服務(wù)轉(zhuǎn)變。逐步放開民間資金參與科教文衛(wèi)體等社會公益服務(wù)，政府的作用在于方向引導(dǎo)和規(guī)則制定。

3.3 明確基層政府介入農(nóng)村社區(qū)的權(quán)限

按照農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的深入程度，我國政府主導(dǎo)下的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)應(yīng)該經(jīng)歷3個階段，即行政主導(dǎo)階段、合作治理階段、社區(qū)自治階段，這3個階段是隨著農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的深入程度而逐步調(diào)整實現(xiàn)的，即行政主導(dǎo)是初始階段，合作治理是過渡階段，社區(qū)自治才是終極目標(biāo)。政府必須在不同階段實現(xiàn)角色的轉(zhuǎn)變，從科學(xué)發(fā)展的角度出發(fā)，因地制宜，從各農(nóng)村社區(qū)的經(jīng)濟基礎(chǔ)和實際條件出發(fā)，有計劃分步驟地實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)發(fā)展的目標(biāo)。在這個過程中，政府要做好3個轉(zhuǎn)變：從主管到監(jiān)管、從“劃槳”走向“掌舵”、從控制走向服務(wù)。

3.4 明確村民在入社前后自身在集體中享有的各項權(quán)益

在《塘約道路》中，村支書正是通過“七權(quán)同確”（包括土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民宅基地使用權(quán)、林權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、集體財產(chǎn)權(quán)、小水利工程權(quán)）理順了村民在集體中享有的各種權(quán)利，徹底激發(fā)了農(nóng)民的內(nèi)生動力。因此，在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，必須明確村民入社前后在集體中享有的各項權(quán)利，防止各種沖突再生，切實保障農(nóng)民的利益。

4 結(jié)語

從基層治理的角度看，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是國家基層政權(quán)的一次重構(gòu)，是繼人民公社制、村民自治制度之后廣大農(nóng)村社會制度的又一次革新。浙江省農(nóng)村社區(qū)建設(shè)一直走在全國前列，頂層設(shè)計上，從《關(guān)于推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的意見》到《關(guān)于深入推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的實施意見》，農(nóng)村社區(qū)逐漸成為黨和政府開展農(nóng)村社會管理服務(wù)的基本單元，進一步筑牢了黨在廣大農(nóng)村基層治理中的執(zhí)政地位，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)對于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、全面推進新農(nóng)村建設(shè)的意義也進一步彰顯。另外，在建設(shè)實踐上，浙江省從“千村整治，萬村示范”到“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)，使鄉(xiāng)村風(fēng)貌發(fā)生了翻天覆地的變化，房屋、道路、生活服務(wù)設(shè)施等逐步完善，居民生活水平不斷提高。同時，值得注意的是，浙江的農(nóng)村正在發(fā)生新的變化，一是“逆城市化”潮流，二是正在由生產(chǎn)型鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)變?yōu)楹笊a(chǎn)型鄉(xiāng)村。農(nóng)村居民服務(wù)需求更加多樣，農(nóng)村社會管理和公共服務(wù)需進一步完善，農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)正在加速變化，農(nóng)村利益主體日趨多元。農(nóng)村社區(qū)制度創(chuàng)新需要為此做充分準(zhǔn)備。

此外，浙江省有些地區(qū)也存在著把農(nóng)村社區(qū)建設(shè)看作讓農(nóng)民“上樓”，從而忽略農(nóng)村社區(qū)配套措施和設(shè)施建設(shè)的現(xiàn)象。樓房雖然建得富麗堂皇，但后續(xù)的產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)沒能跟上，社區(qū)成了新的“空心村”。農(nóng)村社區(qū)說到底還是人的社區(qū)，社區(qū)建什么、怎么建，須以民為本、立足民意、維護民利、保障民權(quán)、解放民力。同時，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)不是“獨奏曲”而是“大合唱”，需要社會各種力量的匯聚[13]，只有這樣才能形成農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的強大合力。

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