新時代城市總體規(guī)劃信息平臺建設(shè)探討

唐秋霞 鄒江 李媛

2017年以來，住建部、湖北省住建廳多次強調(diào)各地在編制新版規(guī)劃時要同步建立城市規(guī)劃管理信息平臺。為貫徹落實中央對城市規(guī)劃工作的新要求，全面提升城市規(guī)劃管理水平，本文就城市總體規(guī)劃改革對規(guī)劃管理信息平臺的建設(shè)要求，探討城市總體規(guī)劃信息平臺的建設(shè)思路和建設(shè)內(nèi)容，希望能對當前城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門的總體規(guī)劃信息平臺建設(shè)有一定的參考和借鑒意義。

一、前言

城鄉(xiāng)規(guī)劃信息化是有效推進城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、管理和實施監(jiān)督一體化進程，推動規(guī)劃理念創(chuàng)新、規(guī)劃技術(shù)改進、促進規(guī)劃法制化建設(shè)的重要手段。在近幾年城市規(guī)劃管理相關(guān)政策的新要求下，城鄉(xiāng)規(guī)劃信息化的發(fā)展面臨著新的機遇和挑戰(zhàn)，面對全面實施的城市總體規(guī)劃體制機制改革，需要規(guī)劃信息化工作者能夠及時跟上形勢，及早研究并建設(shè)符合新形勢、新要求的城市總體規(guī)劃信息平臺，為規(guī)劃編制成果審查、管理和實施監(jiān)督等行政職能方面提供服務(wù)和技術(shù)支撐。為進一步做好我省城鄉(xiāng)規(guī)劃信息工作，本文從總規(guī)效用發(fā)揮的角度對總規(guī)信息平臺的建設(shè)進行探討，為我省相關(guān)城市開展總規(guī)信息平臺建設(shè)工作提供參考。

二、新時代總規(guī)信息平臺建設(shè)的新要求

長期以來，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理積累了很多問題和矛盾。如事權(quán)不清，規(guī)劃審查審批重點不突出，編審周期長；缺乏有效的審查手段對審批內(nèi)容進行監(jiān)管，主要依靠人工審查，無法保障審批的效率和準確性，城市規(guī)劃管理的權(quán)威性受到嚴重挑戰(zhàn)；缺乏有效的監(jiān)管手段，無視規(guī)劃或者隨意更改規(guī)劃的現(xiàn)象屢見不鮮，導(dǎo)致城市規(guī)劃對城市發(fā)展失去了應(yīng)有的戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性約束作用；規(guī)劃動態(tài)維護機制不健全，城市總體規(guī)劃缺乏延續(xù)性。

規(guī)劃信息化工作貫穿于整個規(guī)劃管理過程中，這些問題的存在，對新時代的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理提出了更高的要求，同時也對城鄉(xiāng)規(guī)劃信息化建設(shè)工作者提出了新的任務(wù)。中央城市工作會議、《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》和《全國城市規(guī)劃工作座談會》強調(diào)了城市總體規(guī)劃的地位和作用，提出依法加強規(guī)劃編制和管理，在編制新版規(guī)劃時同步建立規(guī)劃管理信息平臺。通過規(guī)劃管理信息平臺創(chuàng)新規(guī)劃管理模式，推動規(guī)劃審批“放、管、服”改革，實現(xiàn)規(guī)劃編制管理、審批和監(jiān)督全過程的動態(tài)跟蹤和實時監(jiān)控，提高規(guī)劃行政管理效率和水平。

在規(guī)劃編制方面，要通過改革，強化城市總體規(guī)劃在城市發(fā)展建設(shè)中的戰(zhàn)略作用，以城市總體規(guī)劃為基礎(chǔ)搭建全市一張圖的城市規(guī)劃管理信息平臺，將空間布局和空間管控要素納入一張圖進行管理。在目標、指標和內(nèi)容上綜合相關(guān)規(guī)劃要求，重點推進城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃“兩規(guī)合一”、“兩圖合一”，增強城市總體規(guī)劃的科學(xué)性和權(quán)威性。

在規(guī)劃審批方面，按照各級政府的規(guī)劃事權(quán)，分級把握規(guī)劃審查審批要點，精簡上報內(nèi)容，簡化審批程序，提高城市總體規(guī)劃審查審批效率。

在規(guī)劃實施監(jiān)督方面，建立統(tǒng)一的空間信息平臺，以“一張圖、一張表”為核心，加強對城市總體規(guī)劃實施情況的監(jiān)督檢查，推進規(guī)劃建設(shè)監(jiān)管相統(tǒng)一，強化總體規(guī)劃強制性內(nèi)容的落實和剛性傳導(dǎo)。

在數(shù)據(jù)共享方面，在統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準體系下，建立規(guī)劃成果數(shù)據(jù)庫，規(guī)范成果數(shù)據(jù)管理，促進數(shù)據(jù)共享，逐步實現(xiàn)部、省、市三級規(guī)劃信息平臺互聯(lián)互通。

三、平臺建設(shè)思路

針對當前城市規(guī)劃管理工作中存在的事權(quán)不清、審批周期長、剛性約束不夠、規(guī)劃實施監(jiān)督缺乏、信息孤島嚴重等問題，結(jié)合規(guī)劃管理信息平臺建設(shè)的新要求，以“互聯(lián)網(wǎng)＋地理信息＋城鄉(xiāng)規(guī)劃”為載體，從城市總體規(guī)劃管理頂層設(shè)計的全局視野出發(fā)，圍繞“一張圖、一張表、一報告、一公開、一督察”，綜合利用現(xiàn)代信息技術(shù)，基于統(tǒng)一的地理空間框架，建立標準規(guī)范統(tǒng)一、數(shù)據(jù)集成共享、業(yè)務(wù)應(yīng)用集成的城市總體規(guī)劃信息平臺，為城市規(guī)劃編制、審查管理、實施監(jiān)督需求提供前沿技術(shù)支持與統(tǒng)計應(yīng)用分析，提高城市總體規(guī)劃管理水平。

四、對總規(guī)信息平臺建設(shè)內(nèi)容的建議

根據(jù)城市總體規(guī)劃的“一表、一圖、一材料”成果內(nèi)容，以及總體規(guī)劃成果編制、審查審批、成果管理、實施監(jiān)督四個環(huán)節(jié)的應(yīng)用需求，建議從以下幾個方面開展城市總體規(guī)劃信息平臺的建設(shè)。

1.推進數(shù)據(jù)標準建設(shè)，強化技術(shù)指導(dǎo)與支撐

數(shù)據(jù)標準的建設(shè)，是整合城鄉(xiāng)規(guī)劃數(shù)據(jù)資源、實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享的基礎(chǔ)，直接關(guān)系到省市兩級城鄉(xiāng)規(guī)劃信息系統(tǒng)的協(xié)同推進。在省級部門制定的城市總體規(guī)劃相關(guān)數(shù)據(jù)標準規(guī)范的基礎(chǔ)上，結(jié)合城市實際規(guī)劃管理的需要，制定一套規(guī)劃成果數(shù)據(jù)編制、入庫和管理的有關(guān)標準規(guī)范。規(guī)范數(shù)據(jù)組織、數(shù)據(jù)格式和表達方式，彌補數(shù)據(jù)分析中空間參考不一致、成圖標準不一致、屬性信息缺失等不足，從源頭上規(guī)范數(shù)據(jù)編制和入庫管理，形成既能滿足省級管理要求，又能滿足城市管理需求的規(guī)劃數(shù)據(jù)標準規(guī)范，實現(xiàn)規(guī)劃成果數(shù)據(jù)的規(guī)范化、標準化。

規(guī)劃成果數(shù)據(jù)標準規(guī)范建設(shè)包括但不限于以下內(nèi)容：《**市城市總體規(guī)劃編制成果要素分類及指標規(guī)范》、《**市城市總體規(guī)劃CAD制圖規(guī)范》、《**市城市總體規(guī)劃成果空間數(shù)據(jù)庫規(guī)范》、《**市控制性詳細規(guī)劃編制成果要素分類及指標規(guī)范》、《**市控制性詳細規(guī)劃成果CAD制圖規(guī)范》、《**市控制性詳細規(guī)劃成果空間數(shù)據(jù)庫規(guī)范》。

2.加強規(guī)劃數(shù)據(jù)庫建設(shè)，夯實數(shù)據(jù)基礎(chǔ)

在整個總規(guī)信息平臺建設(shè)的過程中，規(guī)劃數(shù)據(jù)庫的建設(shè)是最核心的內(nèi)容，包括各類基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)、規(guī)劃編制成果數(shù)據(jù)、規(guī)劃管理數(shù)據(jù)等。數(shù)據(jù)庫建設(shè)是一項長期、重要和基礎(chǔ)性的工作，需要不斷充實和完善，并實現(xiàn)各類數(shù)據(jù)資源的集成管理、相互關(guān)聯(lián)、動態(tài)更新，為規(guī)劃編制管理、實施監(jiān)督和決策夯實數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

在數(shù)據(jù)覆蓋范圍方面，加大全市域數(shù)據(jù)庫建設(shè)力度，堅持區(qū)域協(xié)同、城鄉(xiāng)一體，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的全域覆蓋。在支撐信息整合方面，橫向上整合規(guī)劃業(yè)務(wù)所涉及的各類數(shù)據(jù)資源，將各類規(guī)劃管控要素歸類管理，并妥善處理成無矛盾的層級要素，建立全市統(tǒng)一的空間管控信息；縱向上打通省、市城市總體規(guī)劃的數(shù)據(jù)孤島，支撐省級城鄉(xiāng)規(guī)劃編制管理和規(guī)劃實施監(jiān)督管理業(yè)務(wù)工作的規(guī)范化、科學(xué)化開展。

3.落實管控規(guī)則建設(shè)，發(fā)揮總規(guī)剛性控制作用

根據(jù)城市總體規(guī)劃審查要點和報批要點體系中的要求，建立和完善總規(guī)審查和報批體系。對市域、規(guī)劃區(qū)和集中建設(shè)區(qū)中可定量、可空間化的內(nèi)容（如：人口規(guī)模、用地規(guī)模、用地構(gòu)成、規(guī)劃文本指標與圖形指標一致性等），建設(shè)與之對應(yīng)的審查要點和報批要點管控規(guī)則庫，作為規(guī)劃實施監(jiān)督的剛性要求，為城市總體規(guī)劃的層級傳導(dǎo)和剛性控制提供數(shù)據(jù)支撐。

4.加快應(yīng)用平臺建設(shè)，創(chuàng)新規(guī)劃管理模式

總規(guī)信息平臺主要由三個應(yīng)用系統(tǒng)組成：城市總體規(guī)劃成果標準化軟件、城市總體規(guī)劃編制成果管理系統(tǒng)、規(guī)劃“一張圖”空間應(yīng)用系統(tǒng)。各系統(tǒng)相互獨立，又可以有機地集成在一起，為城鄉(xiāng)規(guī)劃的信息服務(wù)提供應(yīng)用支撐，還可結(jié)合規(guī)劃管理需要，在此基礎(chǔ)上集成其他應(yīng)用模塊。

（1）城市總體規(guī)劃成果標準化軟件

為保障規(guī)劃數(shù)據(jù)標準的落地執(zhí)行和創(chuàng)新審查方法，結(jié)合規(guī)劃編制和審查工作要求，省級部門建設(shè)與規(guī)劃成果數(shù)據(jù)標準規(guī)范配套的城市總體規(guī)劃標準化軟件。一方面，市縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門結(jié)合總規(guī)審查和報批技術(shù)要點，采用該軟件對規(guī)劃成果數(shù)據(jù)進行標準化檢測，及時發(fā)現(xiàn)規(guī)劃編制成果存在的問題，并根據(jù)檢測結(jié)果進行標準化規(guī)整和建庫，以保證標準規(guī)范的執(zhí)行，保障“一張圖”中規(guī)劃編制成果數(shù)據(jù)的質(zhì)量；另一方面，省級部門結(jié)合市縣上報的規(guī)劃成果的審查和報批要點，利用城市總體規(guī)劃標準化軟件進行技術(shù)審查，創(chuàng)新規(guī)劃審查技術(shù)方法，提高城市總體規(guī)劃審批效率和質(zhì)量。

（2）城市總體規(guī)劃編制成果管理系統(tǒng)

根據(jù)規(guī)劃編制成果要素規(guī)范和成果數(shù)據(jù)庫標準的具體要求，建設(shè)城市總體規(guī)劃編制成果管理系統(tǒng)，對城市總體規(guī)劃成果數(shù)據(jù)進行標準化檢測、更新入庫，實現(xiàn)對城市總體規(guī)劃成果“一表、一圖、一材料”的管理，同時滿足多版本數(shù)據(jù)的管理和應(yīng)用需求，為規(guī)劃成果管理和動態(tài)維護提供信息化支撐。

（3）規(guī)劃“一張圖”應(yīng)用系統(tǒng)

在相關(guān)標準體系的指導(dǎo)下，將各種空間數(shù)據(jù)整合到統(tǒng)一的地理空間框架上，以管控規(guī)則為支撐，以監(jiān)督管理為重點，建立規(guī)劃“一張圖”應(yīng)用系統(tǒng)，實現(xiàn)全市域“一張圖”成果數(shù)據(jù)的集成瀏覽和綜合查詢，規(guī)劃用地構(gòu)成及核心指標查詢統(tǒng)計，規(guī)劃沖突檢測及總規(guī)實施評估等，為城市總體規(guī)劃業(yè)務(wù)管理的各個環(huán)節(jié)提供及時、準確、全面的規(guī)劃信息。

在沖突檢測應(yīng)用方面，基于數(shù)據(jù)標準和沖突規(guī)則，實現(xiàn)控制性詳細規(guī)劃與總體規(guī)劃、用地紅線與總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃等不同規(guī)劃數(shù)據(jù)之間的沖突檢測、差異圖標自動識別及報告導(dǎo)出，為下位規(guī)劃、建設(shè)項目的審批管理及差異協(xié)調(diào)提供技術(shù)支撐。

在總規(guī)實施評估方面，以“一張圖”和“一張表”為核心，結(jié)合規(guī)劃目標與現(xiàn)狀實施情況，梳理一套符合城市實際情況的評估指標體系，并轉(zhuǎn)為計算機可識別的運算模型，定期對規(guī)劃實施過程和實施效果進行動態(tài)監(jiān)測，客觀地對規(guī)劃實施工作進度、實施成效、存在問題等情況進行綜合分析。一方面監(jiān)督總規(guī)的實施情況，強化總規(guī)強制性內(nèi)容的落實和剛性傳導(dǎo)；另一方面，為規(guī)劃的修改調(diào)整提供重要支撐，推動城市總體規(guī)劃由“靜態(tài)”藍圖式的向“動態(tài)”過程式發(fā)展。

五、結(jié)語

總規(guī)信息平臺的建設(shè)不僅僅是技術(shù)問題，也是管理問題。為保障平臺的順利建設(shè)和運行，還需要探索支撐平臺建設(shè)、應(yīng)用和運行管理的推進模式和保障機制，包括信息化建設(shè)工作經(jīng)費保障、人才隊伍建設(shè)、規(guī)劃編審協(xié)調(diào)機制、重點管控內(nèi)容實施機制、定期評估機制和報告制度、動態(tài)更新維護機制等，從政策上確保數(shù)據(jù)更新、數(shù)據(jù)應(yīng)用、數(shù)據(jù)共享和系統(tǒng)維護，為城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作提供長效服務(wù)，推動城市健康可持續(xù)發(fā)展。