三位一體推進美麗鄉(xiāng)村建設

于法穩(wěn) 中國社會科學院農村發(fā)展研究所

“十三五”期間，是我國全面建成小康社會的關鍵時期。圍繞全面建成小康社會，習近平總書記提出了一系列新思想、新論斷、新要求，充分體現(xiàn)了把全國人民帶入全面小康的堅定決心。美麗鄉(xiāng)村建設是廣大農村全面建成小康社會的重要內容，2013年農業(yè)部辦公廳《關于開展“美麗鄉(xiāng)村”創(chuàng)建活動的意見》發(fā)布之后，全國范圍內開始了美麗鄉(xiāng)村建設的系列行動。經(jīng)過兩年多的實踐，美麗鄉(xiāng)村建設也暴露出了一些問題。為了更好地推動美麗鄉(xiāng)村建設，需要對美麗鄉(xiāng)村建設中的幾個理論問題做一個很好的理解。

廣大農村居民是主體

國家提出美麗鄉(xiāng)村建設之后，國家各部委積極投入到該項工程之中，都從本系統(tǒng)的業(yè)務出發(fā)，開展了“自上而下”的項目推動。正是由于這種“自上而下”的方式，將各級政府及職能部門推向了美麗鄉(xiāng)村建設的第一線，成為美麗鄉(xiāng)村建設的主體，而真正應成為主體的廣大農村居民則游離于美麗鄉(xiāng)村建設之外。

從基層政府職能部門層面看，每個部門都有其本系統(tǒng)的特定工作。在該系統(tǒng)圍繞美麗鄉(xiāng)村建設項目，自然采取“自上而下”逐級推行，基層職能部門也只能根據(jù)上級部門的要求來實施。為了突出本系統(tǒng)參與美麗鄉(xiāng)村建設的成效，基層職能部門往往傾向于選擇一些基礎較好的村莊作為項目實施點，而真正需要項目的村莊則很難獲得支持，正如廣大農村居民所講的，政府選擇美麗鄉(xiāng)村試點喜歡“錦上添花”，而不愿“雪里送炭”。

從廣大農村居民層面看，由于政府職能部門“自上而下”推行的項目與廣大農村的實際需求在一定程度上存在錯位問題，這也是農民不愿意參與到美麗鄉(xiāng)村建設之中的主要原因。同時，在廣大農村居民看來，政府推行這些項目是在做“政績工程”，與他們沒有關系。

改變這種現(xiàn)象的途徑，須由國家各部委“自上而下”的項目推動，轉變?yōu)閺V大農村“自下而上”的需求拉動。讓廣大農村居民積極參與到美麗鄉(xiāng)村建設之中，讓他們內心認識到，國家真正在推動美麗鄉(xiāng)村建設，是要讓廣大農村居民與城市居民同享我國改革的紅利，而并非做“政績工程”。

“三位一體”的系統(tǒng)工程

美麗鄉(xiāng)村建設是生活、生態(tài)與生產(chǎn)“三位一體”的系統(tǒng)工程，同時也是硬件設施與軟件建設相統(tǒng)一的系統(tǒng)工程。

從生活設施層面看，改善農村基礎設施和農民居住條件，通過生態(tài)環(huán)境治理，美化生態(tài)景觀無疑是美麗鄉(xiāng)村建設的重要內容。但是，平原、丘陵、山區(qū)等不同地貌類型區(qū)域生態(tài)資源條件、社會經(jīng)濟發(fā)展水平都不同，因此美麗鄉(xiāng)村建設的內容也不可能相同。一個重要原則應是把農村建設得更像農村，更能突出農村的特點，特別是民族地區(qū)更應如此；如果把廣大農村都建成高樓大廈，原來的村莊消失了，曾經(jīng)生活的小院子消失了，到時鄉(xiāng)愁可能就會成為一種真正的“夢”。

從生態(tài)設施層面看，很多地方都采取粉刷主要干道兩側建筑的墻體，外觀確實出現(xiàn)了新面貌；同時，把街道兩側堆放的秸稈、樹枝等農村生活燃料集中到偏僻的村中空地上，由此使這些堆放之處更加臟、亂、差，而且增加了安全風險（如火災）。因此，這種方式也未得到農村居民的認可。同時，國家環(huán)保部、財政部推行的農村環(huán)境連片整治工程，配備了垃圾桶、轉運車輛，并建設了垃圾中轉站、污水處理場等，但因缺乏運行經(jīng)費，導致這些設施被閑置，這在一定程度上也是國家投資的浪費。

從生產(chǎn)設施層面看，美麗鄉(xiāng)村建設較多關注生活設施與生態(tài)設施的建設，對生產(chǎn)設施未給予應有的重視。如普遍存在水利設施、田間道路設施嚴重不足，遠遠不能滿足現(xiàn)代農業(yè)的需要。

從軟件建設層面看，國家一再強調要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，不僅是基礎設施等硬件方面的統(tǒng)籌，更應是軟件方面的統(tǒng)籌，包括社會保險、養(yǎng)老保險、醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、文化等方面。在實際運作中，美麗鄉(xiāng)村建設對軟件的建設未給予足夠的關注。

為此，在美麗鄉(xiāng)村建設中，應全面統(tǒng)籌生活、生態(tài)與生產(chǎn)設施建設，統(tǒng)籌硬件設施建設與軟件建設。同時，應關注廣大農村居民生活習慣和方式的改變、素質的提高等方面的建設。

多樣化的建設模式

廣大農村差異性較大，不可能采取統(tǒng)一的建設模式。但是，我們在基層調研中發(fā)現(xiàn)，農村建設模式幾乎一樣，即對村內道路、文化廣場、農村飲水安全工程、供電、村里路燈等進行改造與建設；對于農村住房改造，多采用“穿衣戴帽”的方式，過多關注外觀的統(tǒng)一，未考慮潛在的影響。這種方式一方面會嚴重影響到鄉(xiāng)村民居生活的多樣性，另一方面這種方式不能從根本上解決問題。

如農村飲水安全工程，特別是山區(qū)農村飲水安全工程，一方面投資標準僅考慮了工程項目資金，而且是按照飲水不安全人口確定的，未充分考慮到山區(qū)地勢地貌、農民居住分散、材料多次轉運等特點；另一方面要求地方進行資金配套，以彌補山區(qū)農村安全飲水工程項目實施中所涉及的征地、項目設計、監(jiān)理費、青苗補償、項目建設管理等費用，但山區(qū)多為國家扶持開發(fā)重點縣，根本沒有能力進行配套。所有這些都對美麗鄉(xiāng)村建設造成一定影響。

為此，美麗鄉(xiāng)村建設模式一定要多樣化，根據(jù)不同區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展水平、生態(tài)環(huán)境條件、不同民風民俗，設計不同的建設模式，不要全國一個模式，更重要的是要讓廣大的農村居民積極參與其中，選擇最適合的建設模式。

從“項目導向”轉向“基層需求導向”

美麗鄉(xiāng)村建設是一個系統(tǒng)工程，需要各級部門之間的相互協(xié)調、共同推動。國家提出美麗鄉(xiāng)村建設之后，各個部門圍繞著本系統(tǒng)的工作，推出相應的行動計劃，對美麗鄉(xiāng)村建設發(fā)揮了一定作用。但因缺乏彼此間的協(xié)調機制，部門各自為戰(zhàn)，不可避免地出現(xiàn)重復建設等問題。

在調研中我們發(fā)現(xiàn)，美麗鄉(xiāng)村建設的組織部門不統(tǒng)一。在國家層面上是由國家農業(yè)部負責組織，但基層的組織部門卻有新農村建設辦公室、農業(yè)工作辦公室、黨委宣傳部、城鄉(xiāng)建設委員會、黨委政策研究室。不統(tǒng)一的組織部門勢必導致國家部門文件下發(fā)渠道的不順暢，監(jiān)督檢查的執(zhí)行力度不夠。因此，為有效解決美麗鄉(xiāng)村建設中多部門組織問題，需要進行統(tǒng)一，這樣可以暢通驅動，提高效率，更有利于減少實施過程中“爭政績、推責任”現(xiàn)象。

此外，國家相關政策在區(qū)域差異方面未給予足夠關注，特別是有關資金配套政策，確實給我國老、少、邊、窮地區(qū)帶來很大的負擔，影響這些地區(qū)美麗鄉(xiāng)村建設的進度，進而影響到這些地區(qū)人民全面建成小康社會。

筆者建議，在政策的頂層設計上，應從“項目導向”轉向“基層需求導向”。建立政策調整機制，同時國家有關部門應根據(jù)美麗鄉(xiāng)村建設過程中出現(xiàn)的問題對政策進行及時調整。美麗鄉(xiāng)村建設過程中，部門所推行的行動計劃，對項目實施的過程過于關注，但對實施效果關注不夠，特別是保持實施效果的機制嚴重缺失。因此，建議逐步建立農村基礎設施與環(huán)境管理模式的創(chuàng)新機制，克服重建輕管，確?！肮こ探ㄒ惶?，服務一方群眾”的目標；明確管理主體和管理責任，加強對管理人員的技術培訓，提高管理人員知識水平和管理技能。