地方競爭機(jī)制是中國高質(zhì)量發(fā)展重要?jiǎng)恿υ慈?/h1>

2018-03-15 17:24

南方周末訂閱 2018-03-15 收藏

關(guān)鍵詞：競爭機(jī)制南方周末高質(zhì)量

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地方競爭機(jī)制被認(rèn)為是中國經(jīng)濟(jì)長期高速增長的重要?jiǎng)恿υ慈?/p>

在全國政協(xié)委員、中國發(fā)展研究基金會副理事長劉世錦看來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，這套機(jī)制仍然有效。事實(shí)上，地方謀求高質(zhì)量發(fā)展的探索業(yè)已起步，不少有特點(diǎn)、有價(jià)值、有全局意義的做法和政策正在浮出水面。

南方周末記者譚暢南方周末實(shí)習(xí)生闞純裕發(fā)自北京

“城鎮(zhèn)新增就業(yè)1100萬人以上，城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率5.5%以內(nèi)，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率4.5%以內(nèi)?！?018年3月5日，城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率作為一項(xiàng)反映就業(yè)情況的預(yù)期指標(biāo)，首次進(jìn)入政府工作報(bào)告。

在全國政協(xié)委員、國務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任、中國發(fā)展研究基金會副理事長劉世錦看來，這是淡化地方政府GDP考核、建立新的評價(jià)體系的一項(xiàng)重要改進(jìn)。

地方競爭機(jī)制被認(rèn)為是中國經(jīng)濟(jì)長期高速增長的重要?jiǎng)恿υ慈?。如今，地方謀求高質(zhì)量發(fā)展的探索業(yè)已起步，新的評價(jià)體系應(yīng)包含哪些指標(biāo)，以繼續(xù)鼓勵(lì)地方競爭，成為一大關(guān)注點(diǎn)。

農(nóng)地改革已成其他領(lǐng)域改革的瓶頸

南方周末：現(xiàn)在都在說“發(fā)展新經(jīng)濟(jì)，培育新動能”，你說“經(jīng)濟(jì)增長的動能大部分仍來自老經(jīng)濟(jì)煥發(fā)出的新的增長動能”。這個(gè)判斷是如何作出的？

劉世錦：經(jīng)濟(jì)增長的動能主要來自三個(gè)方面，一個(gè)是現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)體系，即所謂老經(jīng)濟(jì)，這一塊怎么激發(fā)新的動能，潛力很大。第二塊對中國來講屬于新產(chǎn)業(yè)，但在發(fā)達(dá)國家已經(jīng)是老產(chǎn)業(yè)，比如生產(chǎn)性和社會性服務(wù)業(yè)。第三塊就是處在創(chuàng)新前沿的領(lǐng)域，通過創(chuàng)新能夠轉(zhuǎn)化為一些新的增長動能，像現(xiàn)在講得比較多的新能源、人工智能等。

總的來講，新動能大部分還是前兩部分，嚴(yán)格來講都屬于老經(jīng)濟(jì)。第三部分現(xiàn)在影響比較大，宣傳力度比較大，但真正能轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)增長動能、拉動經(jīng)濟(jì)增長的比例還比較低。而且創(chuàng)新要轉(zhuǎn)化為新的增長動能，一是有很大的不確定性，再就是還需要時(shí)間。

南方周末：要轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展階段并持續(xù)推進(jìn)，需要形成與之相適應(yīng)的體制環(huán)境。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，應(yīng)優(yōu)先推動哪些領(lǐng)域的改革？

劉世錦：首先需要加快打破行政性壟斷，著力降低土地、能源、通信、物流、融資五大基礎(chǔ)性成本。

之所以稱其為“基礎(chǔ)性成本”，是因?yàn)樗鼈兏采w到生產(chǎn)生活的方方面面，不僅直接影響實(shí)體經(jīng)濟(jì)特別是制造業(yè)的競爭力，也影響到服務(wù)業(yè)，還影響到民生和整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)。降成本這關(guān)過不了，高質(zhì)量發(fā)展就會受到影響和制約。

南方周末：你多次提到，農(nóng)村土地改革不能再拖，是基于這一領(lǐng)域的改革進(jìn)展未如理想嗎？

劉世錦：十九大報(bào)告提出以城市群為主的城市化，提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，兩者是內(nèi)在統(tǒng)一的。要實(shí)施這些戰(zhàn)略，必須加快農(nóng)村土地制度改革。改革的大方向在十八屆三中全會已經(jīng)明確，就是農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有土地同價(jià)同權(quán)、同等入市，農(nóng)民宅基地也要?jiǎng)?chuàng)造條件流轉(zhuǎn)起來，全面推動人員、資金、土地等生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的市場化配置。

但應(yīng)該說，目前進(jìn)展和人們的期望有較大的距離，還沒有取得實(shí)質(zhì)性的突破。農(nóng)村土地制度問題現(xiàn)在已經(jīng)成為其他很多領(lǐng)域改革的一個(gè)瓶頸。

新的評價(jià)體系需要新的社會共識

南方周末：財(cái)政部部長肖捷在3月7日的記者會上說，截至2017年末，地方政府債務(wù)余額16.47萬億元。你怎么看這個(gè)數(shù)據(jù)以及中國地方債問題的嚴(yán)重程度？

劉世錦：應(yīng)該說風(fēng)險(xiǎn)是可控的，賬也是比較清楚的。主要問題在于最近一些地方的隱性債務(wù)上升速度比較快，而且規(guī)模也比較大，大于顯性債務(wù)。所以中央提出要防控金融風(fēng)險(xiǎn)，重點(diǎn)就是地方債，尤其是隱性債務(wù)的問題。

最近幾年，地方隱性債務(wù)以比較復(fù)雜的形式表現(xiàn)出來，包括像一些地方的專項(xiàng)基金、產(chǎn)業(yè)投資基金、PPP等方式，它們的共同特點(diǎn)就是地方政府最終要承擔(dān)償還的責(zé)任。

地方為什么一定要搞這么高的債？我覺得其實(shí)還是為了保持高增速，還是GDP掛帥這樣一種理念在驅(qū)動。因?yàn)橐粋€(gè)地方要拉高增長速度，最管用的還是投資；投資當(dāng)中能夠成為政府抓手的，最主要還是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。

南方周末：發(fā)改委擬將地鐵申報(bào)門檻提高三倍，也屬于降風(fēng)險(xiǎn)措施？

劉世錦：不僅是地鐵，還包括其他一些基建項(xiàng)目。我們做過一個(gè)研究，與OECD國家處在同樣發(fā)展階段的時(shí)候相比，中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的比重明顯偏高?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資比重過高，很可能是中國現(xiàn)在整個(gè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理的一種表現(xiàn)。適當(dāng)減緩基礎(chǔ)設(shè)施投資增速，對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的合理化、化解金融風(fēng)險(xiǎn)相當(dāng)重要。

南方周末：地方債務(wù)高源于GDP掛帥，那新的評價(jià)體系應(yīng)該是怎樣的？

劉世錦：這次政府工作報(bào)告有一些重要的改進(jìn)，比如把城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率充實(shí)進(jìn)來了。

評價(jià)體系其實(shí)涉及社會共識與政績觀。社會共識對發(fā)展中國家尤為重要，作為“認(rèn)識上的最大公約數(shù)”，社會共識能大幅降低社會交易成本。一些發(fā)展中國家發(fā)展遲緩或倒退，重要原因是缺少關(guān)于發(fā)展的社會共識。中國改革開放以來的成功，是建立在“發(fā)展是硬道理”的社會共識之上的。隨著發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變，發(fā)展的社會共識也需要相應(yīng)轉(zhuǎn)變。把發(fā)展主要看成甚至等同于增速，在高速增長階段或許是有道理的，但當(dāng)這個(gè)階段過去后，如何把發(fā)展更多地與質(zhì)量、效率等概念掛鉤，需要從決策者到普遍民眾系統(tǒng)地轉(zhuǎn)變理念，或者說形成一種新的發(fā)展共識。

鼓勵(lì)競爭，保護(hù)地方政府的創(chuàng)新精神

南方周末：淡化GDP考核之后，地方政府實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的動力來自哪里？

劉世錦：頂層“指方向、劃底線”，說清楚大的方向、目標(biāo)，什么事情能做，什么事情不能做，什么樣的局面要避免。在此前提下，究竟什么樣的辦法符合實(shí)際，能夠有效推動高質(zhì)量發(fā)展，就不是事先能計(jì)劃好的了，得靠市場經(jīng)濟(jì)第一線的探索、試錯(cuò)、比較、競爭。在這個(gè)過程中，需要強(qiáng)調(diào)的是地方競爭的重要性。

地方競爭機(jī)制被認(rèn)為是中國經(jīng)濟(jì)高速增長的重要?jiǎng)恿υ慈Ｊ聦?shí)上，這一機(jī)制也不是事先設(shè)計(jì)的。傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制以強(qiáng)大的政府科層組織為基礎(chǔ)，這種組織架構(gòu)部分服從于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的需要，部分則源于中國的歷史和文化傳統(tǒng)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，中央和地方之間一直存在著“統(tǒng)”和“放”的循環(huán)和爭議。當(dāng)市場經(jīng)濟(jì)大潮涌來，政府的角色逐步演變。如果說企業(yè)家是生產(chǎn)要素的組合者，地方政府則是生產(chǎn)要素平臺的搭建者，就是通常說的“政府搭臺、企業(yè)唱戲”。

地方政府的行為，既受到上級組織考核和本地發(fā)展目標(biāo)要求的激勵(lì)，也受到其他地方競爭壓力的推動。如何營造有競爭力的發(fā)展環(huán)境，需要地方政府領(lǐng)導(dǎo)人具備另一種類型的企業(yè)家精神，其中包括了眼界、膽識、創(chuàng)新性、執(zhí)行力等企業(yè)家精神的核心要素。地方政府領(lǐng)導(dǎo)人的企業(yè)家精神，構(gòu)成影響地方發(fā)展?fàn)顟B(tài)的重要變量。

離開地方競爭機(jī)制或地方政府的企業(yè)家精神，中國發(fā)展的故事是講不清楚的，或者說丟掉了一個(gè)關(guān)鍵性角色。這一點(diǎn)是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書未曾關(guān)注過的，理應(yīng)成為經(jīng)濟(jì)學(xué)下一步探索的重要議題。

中國過去三十多年的高速增長，開始的時(shí)候還是沿用老辦法，走了一些彎路。地方競爭這個(gè)機(jī)制出來后，對外招商引資是地方政府行為轉(zhuǎn)變的重要一步。土地財(cái)政、開發(fā)區(qū)建設(shè)、項(xiàng)目引領(lǐng)等陸續(xù)涌現(xiàn)出來，成為地方加快發(fā)展的“抓手”。地方競爭的一個(gè)好處是便于比較，管用的堅(jiān)持下來，并得到推廣，不管用就被淘汰了，形成了試錯(cuò)糾錯(cuò)、存優(yōu)汰劣的機(jī)制。

南方周末：但地方競爭也存在一些負(fù)面效應(yīng)，現(xiàn)在各地項(xiàng)目競爭、人才爭奪，已經(jīng)非常激烈了。

劉世錦：既然地方競爭機(jī)制源于演化而非人為設(shè)計(jì)，在承接了過去的政府科層組織優(yōu)點(diǎn)，如完備的組織架構(gòu)、較強(qiáng)的行政資源動員能力、較有效的組織規(guī)則和文化等的同時(shí)，也保留了某些缺陷，如行政權(quán)力過多地控制資源、政企關(guān)系不規(guī)范、法治建設(shè)滯后以及由此帶來的尋租腐敗等問題。這種復(fù)雜格局不可避免地使地方競爭機(jī)制陷入諸多爭議。

轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，這套地方競爭機(jī)制仍然是有效的，不能丟，不應(yīng)該丟，也丟不掉，但需要與時(shí)俱進(jìn)地改革、創(chuàng)新、提升。事實(shí)上，這些年地方政府在與現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)、開放經(jīng)濟(jì)的磨合中，適應(yīng)性逐步提高。下一步應(yīng)通過繼續(xù)推動政府職能轉(zhuǎn)變、行政體制改革，加快形成廉潔、高效、有創(chuàng)造力的公務(wù)人員隊(duì)伍，有正確激勵(lì)、可問責(zé)、可糾錯(cuò)的運(yùn)作機(jī)制。與此同時(shí)，通過第一線的試錯(cuò)糾錯(cuò)，積極探索有利于高質(zhì)量發(fā)展的“管用”辦法。

南方周末：與高速增長期相比，地方競爭機(jī)制需要相應(yīng)作出哪些調(diào)整？

劉世錦：還是要重新構(gòu)建地方發(fā)展的目標(biāo)、評價(jià)和激勵(lì)體系。用什么樣的新指標(biāo)，需要深入研究、比較。一個(gè)辦法是設(shè)置一個(gè)新的主要指標(biāo)，如前面提到的就業(yè)指標(biāo)；另一個(gè)辦法是組合就業(yè)創(chuàng)業(yè)、質(zhì)量效益、可持續(xù)性等若干反映高質(zhì)量發(fā)展的指標(biāo)，形成指標(biāo)體系。

事實(shí)上，地方謀求高質(zhì)量發(fā)展的探索已經(jīng)起步，不少有特點(diǎn)、有價(jià)值、有全局意義的做法和政策正在浮出水面。比如，部分二線城市開始“搶人大戰(zhàn)”，放低門檻，拿出優(yōu)惠政策，“給錢給房給戶口”，吸收高校畢業(yè)生到本地就業(yè)創(chuàng)業(yè)。人才爭奪不僅表現(xiàn)在所謂“高端人才”領(lǐng)域，也表現(xiàn)在普通勞動者市場。一些勞動密集型行業(yè)招工難現(xiàn)象已持續(xù)多年，找一個(gè)保姆的難度往往不亞于找一個(gè)大學(xué)生的難度?？梢灶A(yù)見，長期以來限制城市人口、以戶籍和公共服務(wù)等擋住外來人口的理念與做法，將面臨一個(gè)具有轉(zhuǎn)折意義的改變。

轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展階段后，機(jī)遇將層出不窮，在新的競爭發(fā)展過程中，既要支持保護(hù)企業(yè)層面的企業(yè)家精神，也要倡導(dǎo)保護(hù)地方政府的創(chuàng)新精神。

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