國(guó)務(wù)院加減法

過去“保底線”，現(xiàn)在“拉高線”

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南方周末記者賀佳雯張笛揚(yáng)南方周末實(shí)習(xí)生孟婉晴陳玨伶

中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任楊偉民：（這次改革）涉及的范圍之廣，職能調(diào)整之深刻，是新中國(guó)成立以來前所未有的。

中國(guó)行政體制改革研究會(huì)秘書長(zhǎng)王滿傳：機(jī)構(gòu)改革不是一味地追求削減數(shù)量。這次雖然機(jī)構(gòu)總數(shù)減少了，但國(guó)務(wù)院組成部門還是增加了。

“成立國(guó)際發(fā)展合作署，這是國(guó)際范兒非常典型的。一般發(fā)達(dá)國(guó)家都有類似的機(jī)構(gòu)，（成立）可以表明我們從一個(gè)受援國(guó)家變?yōu)橐粋€(gè)援助國(guó)家?！?/p>

2018年3月13日下午，全國(guó)政協(xié)委員谷樹忠在政協(xié)經(jīng)濟(jì)界別分組討論時(shí)，一連用了好幾個(gè)“國(guó)際范兒”來形容他對(duì)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案（下稱“方案”）的印象。

當(dāng)天上午，國(guó)務(wù)委員王勇就方案向十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議第四次全體會(huì)議作了說明。王勇說，改革后，國(guó)務(wù)院正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少8個(gè)，副部級(jí)機(jī)構(gòu)減少7個(gè)。

新亮相的部門名單中，既有像國(guó)際發(fā)展合作署這樣完全新設(shè)的，也有如國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局這樣經(jīng)過整合后的“超級(jí)”部門。

自1982年起，國(guó)務(wù)院每逢換屆年都會(huì)進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，至今已進(jìn)行了7次。全國(guó)政協(xié)委員、中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任楊偉民接受南方周末記者采訪時(shí)說：“（這次改革）涉及的范圍之廣，職能調(diào)整之深刻，是新中國(guó)成立以來前所未有的。

四個(gè)“國(guó)際范兒”

在谷樹忠眼里，有4個(gè)新設(shè)部門具有“國(guó)際范兒”，除了國(guó)際發(fā)展合作署，還包括退役軍人事務(wù)部、應(yīng)急管理部和國(guó)家移民管理局。

看到“退役軍人事務(wù)部”這個(gè)機(jī)構(gòu)的名字，華南師范大學(xué)政府改革與法治建設(shè)研究院院長(zhǎng)薛剛凌的第一反應(yīng)是“不敢想”：之前覺得能成立一個(gè)“局”就是進(jìn)步了，沒想到直接成立了一個(gè)“部”。

“在美國(guó)，老兵事務(wù)部是僅次于國(guó)防部的第二大部?！弊鳛橐幻艘圮娙撕蛙娛路▽＜遥偭鑿?011年開始呼吁成立有關(guān)保障退役軍人權(quán)益的部門。她說，現(xiàn)在是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，不同于過去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，有的退伍軍人回到社會(huì)后專業(yè)特長(zhǎng)沒法發(fā)揮，缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。

過去，中國(guó)退役軍人的管理保障力量較為分散：退伍軍人安置工作由軍委參謀部和民政部負(fù)責(zé)，民政部設(shè)有優(yōu)撫安置局；而軍官安置則由軍委政治部、人力資源和社會(huì)保障部負(fù)責(zé)，在人社部設(shè)立了軍官轉(zhuǎn)業(yè)安置司。此外軍委政治部、后勤保障部也有相關(guān)職能。

此次設(shè)立退役軍人事務(wù)部，能在一定程度上解決多頭管理的局面，也是十八大之后軍隊(duì)改革的延續(xù)。

應(yīng)急管理部在谷樹忠看來，則很像俄羅斯的“緊急情況部”，令他想到過去一個(gè)非常出名的、在國(guó)際上出鏡率非常高的俄羅斯緊急情況部部長(zhǎng)。

新組建的應(yīng)急管理部，除了安監(jiān)總局總體歸入，還整合了國(guó)務(wù)院辦公廳的應(yīng)急管理職能，以及民政、水利、農(nóng)業(yè)等多個(gè)部門的相關(guān)職責(zé)，此外，國(guó)家防總、減災(zāi)委、抗震指揮部、森林防火指揮部、公安消防的職能也都被劃入。中國(guó)地震局也改由應(yīng)急管理部管理。

中國(guó)應(yīng)急管理學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)龔維斌認(rèn)為，成立應(yīng)急管理部，實(shí)現(xiàn)了常態(tài)管理和應(yīng)急管理相結(jié)合，相關(guān)職能整合后，會(huì)更加專業(yè)、高效，力量配置也會(huì)更加合理。

龔維斌覺得，這次機(jī)構(gòu)改革“整體上體現(xiàn)了市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下，國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的要求”。

現(xiàn)代化的治理體系中，移民管理局是標(biāo)配之一。移民管理重在服務(wù)管理，不同于之前出入境管理的管控色彩。隨著中國(guó)外來移民越來越多，以及對(duì)海外人才的需求越來越大，成立國(guó)家移民管理局將更加方便對(duì)外交流。

“但這個(gè)機(jī)構(gòu)應(yīng)該是管相關(guān)事務(wù)的，而不是管移民的?！惫葮渲艺J(rèn)為，機(jī)構(gòu)名稱應(yīng)該加兩個(gè)字，叫國(guó)家移民事務(wù)管理

局會(huì)更好一些。

“吵”得比較厲害的，都合了

國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)中的新成員——國(guó)家醫(yī)療保障局的組建方案一亮相，就引起了中國(guó)行政體制改革研究會(huì)秘書長(zhǎng)王滿傳的注意。

國(guó)家醫(yī)療保障局成立后，將具體負(fù)責(zé)“三險(xiǎn)”管理工作，終結(jié)由兩個(gè)部門“分治”的局面。

此前在國(guó)務(wù)院層面，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)一直由人社部負(fù)責(zé)，而新型農(nóng)村合作醫(yī)療則由國(guó)家衛(wèi)計(jì)委負(fù)責(zé)。

其實(shí)，“三險(xiǎn)合一”的目標(biāo)在2013年就已提出，并計(jì)劃在當(dāng)年6月實(shí)現(xiàn)，但事與愿違，一拖就是5年。

王滿傳曾參與了2013年“大部制”的方案制定工作。按照同一件事由一個(gè)部門負(fù)責(zé)的原則，那份名為“國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變”的方案提出“三險(xiǎn)”由一個(gè)部門承擔(dān)，但沒有明確指出由哪個(gè)部門承擔(dān)，這給日后整合工作的踟躕不前留下了隱患。

“由一個(gè)部門主導(dǎo)是共識(shí)，這個(gè)沒有分歧，分歧在于到底由哪個(gè)部門主導(dǎo)?！眹?guó)家衛(wèi)計(jì)委一官員曾向南方周末記者解釋，此前人社部和衛(wèi)計(jì)委都希望主導(dǎo)醫(yī)療保險(xiǎn)的管理權(quán)。人社部認(rèn)為，衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)看病，如果再負(fù)責(zé)資金管理，容易失去監(jiān)督；而衛(wèi)生系統(tǒng)認(rèn)為，那么大一筆資金放在人社部，使用效率會(huì)受影響。

“比如說吧，如果某地的新農(nóng)合資金有結(jié)余，錢若在衛(wèi)生系統(tǒng)，就可以考慮為農(nóng)民安排一些體檢，如果錢放人社部門肯定不允許做體檢。”這位人士認(rèn)為，問題拖了5年解決不了，就在于誰也不愿放棄部門利益。

這一期間，少數(shù)地區(qū)先走了一步，如山東等地明確將新農(nóng)合的職能、編制、人員、基金、資產(chǎn)等整體移交給人社部門，但多數(shù)省份則一直按兵不動(dòng)?！?下轉(zhuǎn)第2版

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“實(shí)際上也能看出這輪改革的思路之一，就是對(duì)過去工作中的薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行了加強(qiáng)。”王滿傳說，盡管過去多次提及生態(tài)保護(hù)，但這項(xiàng)工作一直是短板。

素有“小國(guó)務(wù)院”之稱的國(guó)家發(fā)改委，在此輪改革中至少有7項(xiàng)“含金量”較高的職能被劃入審計(jì)署、醫(yī)療保障局等7個(gè)部門。

決策部門加強(qiáng)執(zhí)行部門集中

楊偉民告訴南方周末記者，十八屆三中全會(huì)之后中央推進(jìn)了很多領(lǐng)域的改革，但改革越深就越發(fā)現(xiàn)，阻力多來自現(xiàn)行不合理的機(jī)構(gòu)設(shè)置。機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)不一致。既有越位的問題，又有缺位的問題。

農(nóng)業(yè)部原副部長(zhǎng)陳曉華在政協(xié)分組會(huì)議上提到，農(nóng)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目是在一個(gè)部門，而經(jīng)費(fèi)安排又在一個(gè)部門。過去發(fā)改、農(nóng)業(yè)、財(cái)政這幾家都是密切合作的，有事也是多商量。但是從體制的角度、責(zé)任的角度來講是脫節(jié)的。

“我記得實(shí)際上在1998年、2008年機(jī)構(gòu)改革的時(shí)候就把這個(gè)問題提了出來。但是一直拖，沒有解決?！标悤匀A說，這次力度比較大。

經(jīng)過整合，農(nóng)業(yè)部將改成農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，原屬發(fā)改委的農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目、財(cái)政部的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目今后將都由它管理，原屬國(guó)土部和水利部的農(nóng)田整治、農(nóng)田水利建設(shè)等職能也將劃入。

職能整合過程中，還形成了國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局這樣的“超級(jí)部門”，它將承接原食藥總局、工商總局、質(zhì)檢總局3個(gè)正部級(jí)單位的絕大多數(shù)職能，此外還囊括了發(fā)改委、商務(wù)部的價(jià)格監(jiān)督檢查、反壟斷執(zhí)法等多項(xiàng)職能。

王滿傳認(rèn)為，“××總局”這類機(jī)構(gòu)作為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，是執(zhí)行部門，過去職能分散降低了執(zhí)行效率，現(xiàn)在將職能集中起來可以提高效率。

此次機(jī)構(gòu)改革，所組建的新部門在規(guī)模和職能上都有合并增加的趨勢(shì)，進(jìn)而減少了機(jī)構(gòu)總數(shù)，如王勇所作的說明，正部級(jí)機(jī)構(gòu)少了8個(gè)，副部級(jí)機(jī)構(gòu)少了7個(gè)。

“但機(jī)構(gòu)改革不是一味地追求削減數(shù)量?！蓖鯘M傳說，這次雖然機(jī)構(gòu)總數(shù)減少了，但國(guó)務(wù)院組成部門還是增加了，除了國(guó)務(wù)院辦公廳，上次組成部門是25個(gè)，這次是26個(gè)。

在王滿傳看來，在國(guó)務(wù)院的機(jī)構(gòu)中，組成部門強(qiáng)調(diào)決策功能，這次得到了加強(qiáng)，而直屬機(jī)構(gòu)作為執(zhí)行部門，更強(qiáng)調(diào)集中，這次劃轉(zhuǎn)歸并得更多。

“小國(guó)務(wù)院”簡(jiǎn)化，一些部門消失

一些部門職能強(qiáng)化、優(yōu)化，另一些部門職能則在簡(jiǎn)化。素有“小國(guó)務(wù)院”之稱的國(guó)家發(fā)改委，在此輪改革中至少有7項(xiàng)“含金量”較高的職能被劃入審計(jì)署、醫(yī)療保障局等7個(gè)部門。

還有一些部門即將成為歷史?！斑@次改革若連三峽辦都不改的話，那還能改什么？”3月13日，政協(xié)中共界別進(jìn)行小組討論，國(guó)務(wù)院三峽辦主任聶衛(wèi)國(guó)表示，對(duì)于撤銷三峽辦，“我早做好了思想準(zhǔn)備”。

和三峽辦一起被撤銷的還有南水北調(diào)辦，這兩個(gè)機(jī)構(gòu)將被撤銷，職能并入水利部。因?yàn)槿龒{主體工程建設(shè)任務(wù)已經(jīng)完成，南水北調(diào)東線和中線工程也已竣工。

據(jù)聶衛(wèi)國(guó)介紹，三峽辦成立于1993年，當(dāng)時(shí)就有“三峽工程完工以后就要撤銷”的打算。2008年，三峽工程基本完成建設(shè)任務(wù)，同年轉(zhuǎn)入試用期，如今還剩一些驗(yàn)收工作。

與三峽辦因?yàn)榻Y(jié)束使命被撤銷不同，國(guó)務(wù)院法制辦的職能非常重要，但機(jī)構(gòu)被并入了司法部。

原有25個(gè)國(guó)務(wù)院組成部門中，僅有國(guó)防部、教育部和國(guó)家民委，在此輪機(jī)構(gòu)改革中沒有發(fā)生職能變化。交通運(yùn)輸部承接了農(nóng)業(yè)部的漁船檢驗(yàn)和監(jiān)督管理職責(zé)，相對(duì)龐大的交通系統(tǒng)來說，這一項(xiàng)變化只算得上是微調(diào)。

但交通運(yùn)輸部黨組書記楊傳堂卻在政協(xié)中共界別一組討論時(shí)公開表示：“發(fā)達(dá)國(guó)家中多數(shù)沒有交通運(yùn)輸部，而是運(yùn)輸部或者運(yùn)輸觀光部?！?/p>

楊傳堂還提到，2017年交通運(yùn)輸部和國(guó)家旅游局曾簽署了“交旅融合發(fā)展”的意見，“當(dāng)然，機(jī)構(gòu)改革中讓國(guó)家旅游局和文化部合并，我們也服從國(guó)家的安排”。

判斷一個(gè)機(jī)構(gòu)的職能變化，通過名稱也能看出大致。這次改革中，國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)不再保留，組建了國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)，“計(jì)劃生育”4個(gè)字消失。

其實(shí)，在著手進(jìn)行2013年的機(jī)構(gòu)改革時(shí)，這4個(gè)字就曾有意去掉。參與過上輪方案設(shè)計(jì)的王滿傳告訴南方周末記者，當(dāng)時(shí)衛(wèi)生部和人口計(jì)生委要合并，但新機(jī)構(gòu)取什么名字難以定奪，有人想用“人口”取代計(jì)劃生育。

但考慮到計(jì)劃生育是基本國(guó)策，擔(dān)心一旦在機(jī)構(gòu)名稱中不出現(xiàn)“計(jì)劃生育”四個(gè)字，外界就會(huì)產(chǎn)生中國(guó)要取消計(jì)劃生育政策的解讀，加之制定人口政策的職能被劃歸發(fā)改委，所以名稱中就舍棄了“人口”，定名“衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)”。

“計(jì)劃生育是特定歷史階段的產(chǎn)物，現(xiàn)在人口增長(zhǎng)壓力已經(jīng)下降，已全面放開二孩，人口工作重點(diǎn)是合理調(diào)整人口結(jié)構(gòu)?！蓖鯘M傳說，機(jī)構(gòu)名稱中不體現(xiàn)“計(jì)劃生育”是正常的，但這項(xiàng)職能還是存在的。

2016年初，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見》，仍未明確作出規(guī)定，只是“鼓勵(lì)有條件的地區(qū)理順醫(yī)保管理體制，統(tǒng)一基本醫(yī)保行政管理職能”。

此次新組建的國(guó)家醫(yī)療保障局，除了完成上一輪改革“三險(xiǎn)合一”的遺留任務(wù)，還將承接國(guó)家發(fā)改委的藥品和醫(yī)療服務(wù)價(jià)格管理職責(zé)和民政部的醫(yī)療救助職責(zé)。

“凡是在以前兩家吵得比較厲害的，這次就合了。”全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)氣象局局長(zhǎng)劉雅鳴在分組討論時(shí)，說出了她看過方案之后的感覺。

過去，草原和林業(yè)分別由農(nóng)業(yè)部和國(guó)家林業(yè)局長(zhǎng)期管理。這次改革，將林業(yè)和草原的監(jiān)管職能合到一個(gè)部門，成立國(guó)家林業(yè)和草原局，對(duì)資源的保護(hù)更加有效。

說到林、草矛盾，農(nóng)業(yè)部原副部長(zhǎng)陳曉華感受很深：“尤其是在牧區(qū)，草原和林業(yè)的矛盾是比較大的。退林好還是退草好？說法不一，標(biāo)準(zhǔn)也不一樣?！?/p>

在非牧區(qū)，矛盾同樣存在。尤其在北方防治沙塵暴時(shí)，到底是植樹還是種草，雙方也長(zhǎng)期相持不下。主管草原的農(nóng)業(yè)部?jī)A向于植草，主管林業(yè)的國(guó)家林業(yè)局則傾向于種樹。當(dāng)達(dá)成“宜林則林、宜草則草”的共識(shí)后，雙方卻又對(duì)“灌木到底是樹還是草”產(chǎn)生了分歧。

草原與森林“你中有我、我中有你”的局面一直存在，而由于分屬不同部門管理，很多統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和口徑標(biāo)準(zhǔn)都不一樣。作為國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)，谷樹忠有次開會(huì)時(shí)就碰到，林業(yè)局和農(nóng)業(yè)部之間因?yàn)閿?shù)據(jù)的誤差“打起架來”。

谷樹忠希望，改革后，隨著機(jī)構(gòu)的落地和職能的劃分，過去出現(xiàn)過的問題盡可能不再發(fā)生。

職能有交叉的關(guān)系怎么理順

新組建的國(guó)家林業(yè)和草原局，還整合了原來分散在國(guó)土、住建、水利等部門的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等部分職權(quán)，加掛國(guó)家公園管理局的牌子。

職權(quán)得到了“擴(kuò)張”，但機(jī)構(gòu)的地位卻被降格。此前國(guó)家林業(yè)局是國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，重組后的林業(yè)和草原局則由自然資源部管理。

自然資源部以國(guó)土資源部為基礎(chǔ)組建，整合了國(guó)家發(fā)改委、住建、水利、農(nóng)業(yè)等部門的職能。與自然資源部一起被頻繁提及的另一個(gè)部門是生態(tài)環(huán)境部，后者以環(huán)境保護(hù)部為基礎(chǔ)組建。

這兩個(gè)部門的設(shè)立都是本次機(jī)構(gòu)改革的亮點(diǎn)?！巴怀隽松鷳B(tài)文明建設(shè)，適應(yīng)了我們下一步加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的需要?！睏顐ッ窀嬖V南方周末記者。

“實(shí)際上也能看出這輪改革的思路之一，就是對(duì)過去工作中的薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行了加強(qiáng)?！蓖鯘M傳說，盡管過去多次提及生態(tài)保護(hù)，但這項(xiàng)工作一直是短板。

在討論機(jī)構(gòu)改革方案時(shí)，楊偉民提到，目前環(huán)保部的職能“很弱”，主體都分布在農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋等部門。

即將組建的生態(tài)環(huán)境部會(huì)從這些部門劃入不少職能，如發(fā)改委的應(yīng)對(duì)氣候變化和減排職責(zé)，此外，水利部、農(nóng)業(yè)部、海洋局所負(fù)責(zé)的水污染、農(nóng)田耕地污染、海洋污染等防治工作也將被并入。

看到自然資源部和生態(tài)環(huán)境部的職能定位后，谷樹忠卻有點(diǎn)擔(dān)憂：“將來關(guān)系怎么理順？”

谷樹忠舉了個(gè)例子，森林是資源，同時(shí)也是生態(tài)，“但資源和生態(tài)分別由自然資源部和生態(tài)環(huán)境部來管，它們的關(guān)系怎么處理？成立國(guó)家公園管理局的目的是保護(hù)生態(tài)，但機(jī)構(gòu)又恰恰放在自然資源部，那將來和生態(tài)環(huán)境部的關(guān)系怎么理順？”

就這兩個(gè)部門可能存在的職能交叉，南方周末記者采訪了楊偉民。作為中財(cái)辦副主任，楊偉民參與了包括十九大報(bào)告在內(nèi)的多個(gè)黨內(nèi)重要文件的起草工作。

他的回答是：“自然資源部有兩個(gè)‘統(tǒng)一行使，生態(tài)環(huán)境部有一個(gè)‘統(tǒng)一行使。把這三個(gè)‘統(tǒng)一行使分清楚，就不存在字面上的交叉問題?！?/p>

根據(jù)方案，自然資源部的職能是，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)。而生態(tài)環(huán)境部的職能為，統(tǒng)一行使生態(tài)和城鄉(xiāng)各類污染排放監(jiān)管與行政執(zhí)法職責(zé)。