◆上海市質(zhì)協(xié)用戶評(píng)價(jià)中心 / 文

塑料購(gòu)物袋難以降解處理，廢棄后給生態(tài)環(huán)境和景觀造成危害，形成“城郊一片白茫?！钡木跋?，被形象地稱為“白色污染”。為了遏制“白色污染”，中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院辦公廳于2007年12月31日下發(fā)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于限制生產(chǎn)銷售使用塑料購(gòu)物袋的通知》。這份被民眾稱為“限塑令”的通知明確規(guī)定：“從2008年6月1日起，在全國(guó)范圍內(nèi)禁止生產(chǎn)、銷售、使用厚度小于0.025毫米的塑料購(gòu)物袋”；“自2008年6月1日起，在所有超市、商場(chǎng)、集貿(mào)市場(chǎng)等商品零售場(chǎng)所實(shí)行塑料購(gòu)物袋有償使用制度，一律不得免費(fèi)提供塑料購(gòu)物袋”。

盡管“限塑令”已經(jīng)實(shí)施十年，但實(shí)施效果眾說(shuō)紛紜。據(jù)2016年國(guó)家發(fā)改委環(huán)資司透露，“限塑令”實(shí)施以來(lái)，超市、商場(chǎng)的塑料購(gòu)物袋使用量普遍減少了2/3以上，累計(jì)減少塑料購(gòu)物袋140萬(wàn)噸左右，相當(dāng)于節(jié)約840萬(wàn)噸石油、節(jié)約標(biāo)煤1200多萬(wàn)噸、減排二氧化碳近3000萬(wàn)噸。盡管數(shù)據(jù)可觀，但大部分輿論認(rèn)為該政策的效果并不理想，現(xiàn)狀并不讓人滿意。因?yàn)榇笮统猩虉?chǎng)“確實(shí)聽話”，然而“集貿(mào)市場(chǎng)、路邊小攤，禁止使用的免費(fèi)塑料袋信手拈來(lái)”，而且塑料廠家的銷售量已經(jīng)逐漸恢復(fù)“限塑令”發(fā)布前的水平。

上海作為國(guó)際化大都市，城市人口基數(shù)大，資源消耗多，因此“限塑令”的實(shí)施效果備受矚目。上海市質(zhì)協(xié)用戶評(píng)價(jià)中心（簡(jiǎn)稱“評(píng)價(jià)中心”）早在2007年就曾做過“限塑令”的社會(huì)調(diào)查，當(dāng)時(shí)的調(diào)查結(jié)果顯示，六成市民已經(jīng)養(yǎng)成了出門攜帶環(huán)保購(gòu)物袋的習(xí)慣。如今10年過去了，這種習(xí)慣是否保留？如何看待“限塑令”實(shí)施效果？生產(chǎn)企業(yè)和監(jiān)管部門又該如何做？為此，評(píng)價(jià)中心再次進(jìn)行了相關(guān)跟蹤調(diào)查。

一、調(diào)研基本情況

為了客觀反映民眾對(duì)于“限塑令”的認(rèn)知情況，了解民眾、相關(guān)塑料袋制造企業(yè)、相關(guān)監(jiān)管部門的參與情況，為今后改善“限塑令”境況提出有效的措施建議，評(píng)價(jià)中心自2016年8月起，通過問卷調(diào)查、深度訪談、二手資料收集、輿情采集等多種研究方法了解“限塑令”的實(shí)施現(xiàn)狀和相關(guān)情況。

通過品驗(yàn)100（市質(zhì)協(xié)評(píng)價(jià)中心調(diào)查機(jī)構(gòu)）開展覆蓋16個(gè)區(qū)縣的全市網(wǎng)絡(luò)調(diào)查，共回收有效樣本1591份。

通過資深訪問員對(duì)部分塑料購(gòu)物袋生產(chǎn)廠家進(jìn)行電話訪談，模擬簡(jiǎn)單的問價(jià)過程，了解塑料廠家是否在生產(chǎn)違規(guī)塑料購(gòu)物袋以及生產(chǎn)情況，共回收19個(gè)有效樣本。被訪企業(yè)均來(lái)自阿里巴巴官網(wǎng)，其中8家企業(yè)年?duì)I業(yè)額大于1000萬(wàn)。企業(yè)廠址多位于上海郊區(qū)。

二、主要調(diào)查結(jié)果

（一）48.6%的市民對(duì)“限塑令”實(shí)施效果不滿意

市民對(duì)于“限塑令”實(shí)施效果的評(píng)價(jià)較低，僅有11.9%的市民認(rèn)為“限塑令”實(shí)施效果還好和非常好，認(rèn)為“限塑令”實(shí)施效果一般的市民達(dá)39.5%，而認(rèn)為“限塑令”實(shí)施效果不好甚至非常不好的市民比例則高達(dá)48.6%。

導(dǎo)致“限塑令”實(shí)施效果不好的原因是多樣的。其中，53.9%的市民認(rèn)為是由于民眾環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)，50.7%的市民和44.7%的市民認(rèn)為是由于缺乏合適的替代環(huán)保購(gòu)物袋和政府監(jiān)管不到位（見圖1）。

圖1 市民認(rèn)為“限塑令”實(shí)施效果不好的原因

（二）仍在使用塑料袋的市民約占八成

圖2 市民在集貿(mào)市場(chǎng)和超市購(gòu)物時(shí)使用塑料袋的情況

圖2顯示的調(diào)查結(jié)果表明，25.1%的市民在超市購(gòu)物時(shí)只使用自己攜帶的購(gòu)物袋，僅有10.7%的市民在集貿(mào)市場(chǎng)購(gòu)物時(shí)使用自己攜帶的購(gòu)物袋?？偟膩?lái)說(shuō)，市民中使用塑料購(gòu)物袋的比例仍然很高。市民在超市購(gòu)物時(shí)，“經(jīng)常使用自己帶的購(gòu)物袋，偶爾會(huì)使用超市銷售的塑料袋”和“只使用自己帶的可多次使用的購(gòu)物袋”的比例達(dá)78.8%，明顯高于在集貿(mào)市場(chǎng)使用自帶購(gòu)物袋的比例（43.3%）。這說(shuō)明，目前市民自帶購(gòu)物袋的行為主要是受超市銷售塑料袋的價(jià)格影響，并非自發(fā)的或習(xí)慣性的行為。當(dāng)商家提供免費(fèi)塑料購(gòu)物袋時(shí)，市民使用自帶購(gòu)物袋的比例明顯減少。

圖3 市民每月使用塑料購(gòu)物袋個(gè)數(shù)

從每月的使用量來(lái)看，87.4%的市民人均每月消耗5個(gè)以上塑料袋。調(diào)查顯示，市民人均每月消耗16.0個(gè)塑料袋，而其中知曉“限塑令”的市民人均每月消耗15.9個(gè)塑料袋，不知曉“限塑令”的市民人均16.6個(gè)塑料袋?？偟膩?lái)說(shuō)，“限塑令”對(duì)市民實(shí)際行為的影響不是很大（見圖3）。

1）知曉“限塑令”的市民達(dá)到八成

“限塑令”中規(guī)定的禁止生產(chǎn)、銷售、使用的超薄塑料購(gòu)物袋是厚度小于0.025毫米的塑料購(gòu)物袋。了解這種要求的市民比例只有12.1%（見圖4）。

2）支持“限塑令”的市民達(dá)到八成

64.69%的市民知道白色污染造成大量海洋生物的死亡；61.23%的市民知道白色污染危害水域環(huán)境；完全不知道白色污染危害的市民僅占比4.9%（見圖5）。

89.3%的市民認(rèn)為“限塑令”有必要，87.9%的市民愿意接受政府加大“限塑令”的實(shí)施范圍和實(shí)施力度，85.1%的市民支持上海實(shí)施全面“禁塑”。

3）菜市場(chǎng)是塑料袋主要來(lái)源，44.0%的塑料袋源于免費(fèi)

對(duì)于各種來(lái)源的塑料袋，有意識(shí)地減少使用“超市買的購(gòu)物袋”的市民占比相對(duì)較高，達(dá)59.1%。這說(shuō)明有償使用的做法在一定程度上起到提高市民減少使用塑料購(gòu)物袋的意識(shí)。相對(duì)而言，市民對(duì)于減少“買菜時(shí)的免費(fèi)塑料袋”的意識(shí)相對(duì)薄弱，而菜市場(chǎng)提供的塑料袋多為禁用塑料袋，菜市場(chǎng)是使“限塑令”幾乎成為一紙空文的重災(zāi)區(qū)（見圖6）。

市民不使用自帶購(gòu)物袋的主要原因是自帶購(gòu)物袋不方便。42.2%的市民表示“自帶購(gòu)物袋不方便”，另有27.6%和27.3%的市民表示“商家會(huì)提供免費(fèi)塑料袋”和“自帶購(gòu)物袋容量不夠大”（見圖7）。

（三）輿論媒體關(guān)注度不高

圖4 市民對(duì)“限塑令”知曉情況

圖5 市民對(duì)白色污染各種危害的知曉情況

圖6 市民消費(fèi)的塑料袋的來(lái)源和環(huán)保意識(shí)

圖7 市民不使用自帶購(gòu)物袋的原因

通過對(duì)采集的新聞報(bào)道進(jìn)行月度頻數(shù)以及百度指數(shù)可獲取關(guān)鍵詞的搜索頻率統(tǒng)計(jì)可以看出，新聞報(bào)道和關(guān)注“限塑令”的頻數(shù)峰值主要在每年的5月、6月，即“限塑令”正式實(shí)施的周年時(shí)間，其他時(shí)間關(guān)于“限塑令”的報(bào)道和搜索都比較少。

從實(shí)施至今，部分事件對(duì)“限塑令”的發(fā)展起到一定推動(dòng)作用：2012年6月有媒體提出“限塑令”的效力呈現(xiàn)向下曲線走勢(shì)，應(yīng)及時(shí)強(qiáng)化“限塑令”為“禁塑令”；2016年8月，南京出臺(tái)“強(qiáng)化限塑令”，提出全面禁止使用超薄塑料袋，引發(fā)民眾不同程度的響應(yīng)；2017年9月開始，部分媒體開始報(bào)道“限塑令”重災(zāi)區(qū)為外賣、快遞行業(yè)；2017年11月2日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議上關(guān)于檢查固體廢物污染環(huán)境防治法實(shí)施情況的報(bào)告中提出要通過執(zhí)法檢查和宣傳引導(dǎo)，進(jìn)一步建立限制過度包裝和“限塑令”監(jiān)督檢查的長(zhǎng)效機(jī)制，引導(dǎo)消費(fèi)者文明消費(fèi)、綠色消費(fèi)。相關(guān)部門表示，下一步，將及時(shí)調(diào)整相關(guān)的政策，準(zhǔn)備研究調(diào)整“限塑令”在電商、快遞、外賣等行業(yè)率先限制一系列不可降解塑料包裝使用的相關(guān)實(shí)施方案。

（四）違規(guī)生產(chǎn)企業(yè)不少

從2016年8月15日至28日，評(píng)價(jià)中心以客戶咨詢的方式訪談了19家塑料袋生產(chǎn)廠家。19家被訪企業(yè)中18家表示可以生產(chǎn)超薄塑料購(gòu)物袋，比如雙面厚度為0.03毫米、0.024毫米、0.012毫米、0.008毫米的塑料購(gòu)物袋。只有1家企業(yè)明確表示因?yàn)楸O(jiān)管部門查得比較嚴(yán)，不生產(chǎn)0.025毫米以下的塑料購(gòu)物袋。2017年11月20日至24日，評(píng)價(jià)中心再次回訪了這19家塑料袋生產(chǎn)企業(yè)，仍有14家企業(yè)表示可以生產(chǎn)超薄塑料購(gòu)物袋。由此可見，生產(chǎn)不合規(guī)塑料購(gòu)物袋的企業(yè)“大有人在”。根據(jù)訪談，造成企業(yè)仍在大批量生產(chǎn)超薄塑料袋的主要原因有三個(gè)：

1）市場(chǎng)需求量大。超薄塑料袋因其成本較低，售價(jià)也比較低廉，而且市場(chǎng)需求較大，容易銷往全國(guó)甚至出口，主要供應(yīng)對(duì)象為大型商場(chǎng)、連鎖餐飲、外賣、菜市場(chǎng)等。

2）“限塑令”標(biāo)準(zhǔn)存在漏洞。一家企業(yè)說(shuō)，“限塑令”對(duì)超薄馬夾袋的限制比較嚴(yán)，對(duì)塑料袋限制不嚴(yán)。例如，在超市中手撕塑料袋的使用以及快遞行業(yè)中包裝塑料袋使用都不在“限塑令”的監(jiān)管范圍內(nèi)。但這些塑料袋的消耗量在生活中同樣巨大。

3）監(jiān)管不力。目前，相關(guān)部門對(duì)塑料購(gòu)物袋的監(jiān)管，主要采取監(jiān)督抽查的方式。有個(gè)別企業(yè)表示，只要生產(chǎn)時(shí)小心點(diǎn)，對(duì)檢查人員客氣點(diǎn)，別太明目張膽就行。另外，生產(chǎn)企業(yè)可以通過跨區(qū)域銷售的方式規(guī)避監(jiān)管。有三家企業(yè)表示，他們?cè)诎不赵O(shè)有工廠，因?yàn)槌杀镜?，且?dāng)?shù)氐谋O(jiān)管比較松。超薄塑料袋一般都是在外地偷偷生產(chǎn)，再轉(zhuǎn)運(yùn)過來(lái)。

三、建議

（一）維護(hù)“限塑令”的嚴(yán)肅性，加強(qiáng)有效監(jiān)管力度

“限塑令”作為國(guó)務(wù)院頒發(fā)的正式通知，明確了相關(guān)監(jiān)管部門的監(jiān)管職責(zé)。但從官方網(wǎng)站檢索來(lái)看，相關(guān)監(jiān)管部門對(duì)“限塑令”實(shí)施監(jiān)管工作公示的相關(guān)監(jiān)管信息寥寥無(wú)幾。從本次調(diào)查結(jié)果來(lái)看，目前生產(chǎn)企業(yè)仍在違規(guī)生產(chǎn)，集貿(mào)市場(chǎng)仍在大量流通，市民仍在大量使用禁止使用的超薄塑料袋。“限塑令”的實(shí)施效果不容樂觀，看似“名存實(shí)亡”，造成了非常不好的影響。

有關(guān)政府部門應(yīng)加強(qiáng)“限塑”工作的監(jiān)管力度，定期對(duì)“限塑令”實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估，在市民中建立“限塑令”的公信力。市民對(duì)于“限塑令”實(shí)施效果更為公正全面的了解，將有助于其更好地參與到“限塑”行動(dòng)中，形成良好的社會(huì)效應(yīng)。

（二）市民要提高環(huán)保的行動(dòng)意識(shí)，更要有實(shí)際行動(dòng)

調(diào)查結(jié)果顯示，八成以上市民知曉“限塑令”，但八成以上市民不了解“限塑令”的具體內(nèi)容，仍有八成左右市民在使用塑料購(gòu)物袋。市民人均每月消耗16.0個(gè)塑料袋，以此估算整個(gè)上海市每月消耗塑料袋數(shù)量約3億9千萬(wàn)個(gè)。如果這些塑料袋得不到有效的利用和處理，這些白色污染將貽害子孫。盡管市民對(duì)白色污染的危害有所了解，但由于這些危害暫時(shí)未直接威脅到市民的日常生活，且無(wú)合適的購(gòu)物袋替代品，實(shí)際使用塑料購(gòu)物袋的情況仍然十分普遍。為此，我們應(yīng)該從加強(qiáng)對(duì)白色污染的危害和“限塑令”必要性方面的宣傳，以及扶持購(gòu)物袋替代品的生產(chǎn)兩方面入手，提高市民的環(huán)保行動(dòng)意識(shí)，并落實(shí)到實(shí)際行動(dòng)中。

在宣傳工作方面，部分被訪市民表示：“我支持限塑，但是更重要的是從娃娃的教育抓起，要把‘限塑’寫進(jìn)教科書，讓大家都參與環(huán)保行動(dòng)?！薄皠傞_始媒體宣傳使用環(huán)保袋的很多，后來(lái)宣傳少了，就讓一部分人不好意思自己帶環(huán)保袋?！睆氖忻穹从车那闆r可以看出，有相當(dāng)一部分市民很關(guān)注“限塑令”，并注意到社會(huì)整體的環(huán)保行動(dòng)的不足，希望政府加大環(huán)保宣貫力度，強(qiáng)化市民的環(huán)保意識(shí)，提高市民對(duì)“限塑令”等相關(guān)環(huán)保政令的執(zhí)行力。

在扶持購(gòu)物袋替代品生產(chǎn)方面，調(diào)查結(jié)果顯示，19家受訪企業(yè)中只有8家可以生產(chǎn)環(huán)保易降解的新型塑料購(gòu)物袋，但普遍表示銷量不是很好。從與企業(yè)訪談的內(nèi)容可以看出，影響企業(yè)開發(fā)或生產(chǎn)環(huán)保易降解塑料購(gòu)物袋的主要因素是市場(chǎng)需求、生產(chǎn)成本。國(guó)家應(yīng)加大對(duì)生產(chǎn)環(huán)保塑料購(gòu)物袋企業(yè)的扶持力度，給予一定的補(bǔ)貼和技術(shù)支持，幫助建立和完善環(huán)保購(gòu)物袋市場(chǎng)環(huán)境。

圖8 市民對(duì)于各種“限塑令”方式的選擇

（三）借鑒國(guó)外有效做法，促進(jìn)“限塑令”落到實(shí)處

目前，國(guó)外許多國(guó)家在采取限塑措施，并取得了一定的成效：德國(guó)——各種材質(zhì)購(gòu)物袋都收費(fèi)；美國(guó)——自己帶購(gòu)物袋可抵稅；英國(guó)——有獎(jiǎng)積分鼓勵(lì)顧客不用塑料袋；愛爾蘭——征收“塑料袋稅”；日本——自備購(gòu)物袋購(gòu)物享受打折。除了超市購(gòu)物袋收費(fèi)的這種限塑措施外，我們可以借鑒有效的限塑做法，推進(jìn)“限塑令”的實(shí)施，提高市民限塑方面的行動(dòng)力。

市民對(duì)于采用哪種限塑方式的看法比較多樣。“自備購(gòu)物袋打折或積分”的支持率相對(duì)較高，26.46%的市民認(rèn)為該限塑方式效果更好；其次是“征收塑料袋稅”，14.28%的市民支持該限塑方式；然后是“民眾加強(qiáng)自律，增強(qiáng)環(huán)保意識(shí)”、“政府相關(guān)部門加強(qiáng)監(jiān)管，對(duì)違規(guī)商家或塑料生產(chǎn)廠進(jìn)行處理”，分別有13.98%和12.18%的市民表示支持（見圖8）。