基于耕地價(jià)值視角的大中型水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償機(jī)制研究
——以芙蓉江浩口水電站為例

(重慶渝浩水電開發(fā)有限公司，重慶 武隆，408500)

1 引言

隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，水電工程作為清潔能源的代表，具有可再生、無污染、運(yùn)行費(fèi)用低等特點(diǎn)，國家對清潔能源的需求越來越大。十九大報(bào)告指出：“構(gòu)建市場導(dǎo)向的綠色技術(shù)創(chuàng)新體系，發(fā)展綠色金融，壯大節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、清潔生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)、清潔能源產(chǎn)業(yè)。推進(jìn)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命，構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系?！钡笾行退姽こ痰慕ㄔO(shè)對建設(shè)征地區(qū)域造成大量淹沒損失，表現(xiàn)為耕地資源的銳減、人口及房屋的大量搬遷，后靠安置壓力緊張，搬遷安置建設(shè)壓力大。

現(xiàn)行的大中型水電工程征地補(bǔ)償政策主要依據(jù)《土地管理法》和《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(國務(wù)院471號令，國務(wù)院679號令修改)(以下簡稱“條例”)，主要是從土地利用的直接利益出發(fā)，按土地的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出價(jià)值或者經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出價(jià)值加社會保障價(jià)值進(jìn)行征收補(bǔ)償。但耕地除了社會保障功能和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出功能外，還具有保障國家糧食安全、維護(hù)社會穩(wěn)定的功能，調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、保護(hù)土壤和維護(hù)生物多樣性等多種生態(tài)功能。而將耕地進(jìn)行征收過程中，突出的是經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會保障價(jià)值、社會穩(wěn)定價(jià)值，忽略了生態(tài)價(jià)值的體現(xiàn)。

2 基于耕地價(jià)值的大中型水電工程征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)框架構(gòu)建

屬性決定功能，功能決定價(jià)值?；粞徘?、蔡運(yùn)龍[1]根據(jù)英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家皮爾斯(Pierce)的觀點(diǎn)，通過計(jì)算土地的邊際生產(chǎn)成本、土地的邊際使用成本和邊際外部成本，提出耕地價(jià)值由實(shí)際使用價(jià)值、選擇價(jià)值、存在價(jià)值三部分構(gòu)成，且這三部分價(jià)值分別由上述三個(gè)成本計(jì)算得出。謝建豪[2]認(rèn)為，功能決定價(jià)值，耕地資源具備三大生產(chǎn)功能：經(jīng)濟(jì)功能、社會功能、生態(tài)功能，因此，耕地資源總價(jià)值應(yīng)由這三大功能決定的三大價(jià)值構(gòu)成，即經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會價(jià)值、生態(tài)價(jià)值。段躍芳等[3]認(rèn)為現(xiàn)階段水利水電工程建設(shè)征用對土地資源的評估方法不盡合理，目前按土地收益倍數(shù)法計(jì)算淹沒土地的補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，難以反映土地的真實(shí)價(jià)值，應(yīng)該根據(jù)土地的收益價(jià)格和量化的社會保障價(jià)值確定淹沒土地的價(jià)值。因此未得到完全補(bǔ)償?shù)耐恋刭Y源的價(jià)值應(yīng)轉(zhuǎn)化為移民對工程的投入。

現(xiàn)行的大中型水電工程征地補(bǔ)償主體包括農(nóng)戶、農(nóng)村集體和國家。主要包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、耕地占用稅、耕地開墾費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)。土地補(bǔ)償費(fèi)的對象是農(nóng)村集體和農(nóng)戶，安置補(bǔ)助費(fèi)的對象是被征地農(nóng)戶，耕地占用稅、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)和耕地開墾費(fèi)則是以稅費(fèi)形式上繳給國家。耕地生態(tài)價(jià)值則在現(xiàn)行的征地補(bǔ)償價(jià)格體系中被忽略。考慮耕地生態(tài)功能的延續(xù)是依靠農(nóng)村集體和農(nóng)戶的維持、保護(hù)，再加上水庫淹沒后耕地生態(tài)功能的損失對農(nóng)戶生存的生態(tài)環(huán)境影響，農(nóng)村集體和農(nóng)戶還應(yīng)當(dāng)分享部分耕地生態(tài)價(jià)值。

結(jié)合可持續(xù)發(fā)展的理念，認(rèn)為耕地價(jià)值包含經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會價(jià)值(社會保障價(jià)值和社會穩(wěn)定價(jià)值)和生態(tài)價(jià)值，并以此內(nèi)容構(gòu)建大中型水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

耕地補(bǔ)償價(jià)格=耕地經(jīng)濟(jì)價(jià)值+耕地社會價(jià)值(社會保障價(jià)值+社會穩(wěn)定價(jià)值)+耕地生態(tài)價(jià)值

3 耕地價(jià)值測算

3.1 耕地經(jīng)濟(jì)價(jià)值測算

耕地屬于農(nóng)用地，毫無疑問，在進(jìn)行耕地經(jīng)濟(jì)價(jià)值研究時(shí)，主要采用農(nóng)地價(jià)格評估方法。收益還原法是土地價(jià)格評估中最常用的方法。根據(jù)收益還原法的思路，耕地資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值應(yīng)等于耕地年凈收益除以貼現(xiàn)率，基本公式為：

(1)

式中：V1——耕地經(jīng)濟(jì)價(jià)值；

a——耕地年凈收益；

r——貼現(xiàn)率。

還原利率的選擇是估價(jià)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和步驟，還原利率選擇的準(zhǔn)確度對耕地價(jià)值的估算結(jié)果影響十分明顯。本研究參照林英彥的實(shí)質(zhì)利率基本公式確定[4]，修正后公式為：

(2)

式中：b——1年期銀行存款利率，采用2014年中國人民銀行公布的一年期定期存款年利率2.75%；

c——同期物價(jià)指數(shù)，采用2014年12月國家CPI為1.04；

d——農(nóng)業(yè)稅率為0，由此可得r為2.37%。

3.2 耕地社會穩(wěn)定價(jià)值測算

糧食是一種兼具私人物品和公共物品屬性的特殊商品，耕地具有公共品的某些特征，具有較強(qiáng)的正外部性。糧食安全效益，也稱社會穩(wěn)定效益，指耕地由于提供糧食安全帶來的社會穩(wěn)定效應(yīng)所具有的價(jià)值，主要表現(xiàn)為耕地產(chǎn)出的物質(zhì)產(chǎn)品對一定區(qū)域的保證程度[5]。

目前，我國大部分學(xué)者計(jì)算耕地的社會穩(wěn)定價(jià)值主要采用替代法、影子價(jià)格法進(jìn)行研究。依據(jù)替代原則，耕地的社會穩(wěn)定價(jià)值可以用耕地開墾費(fèi)、耕地占用稅和新增建設(shè)用地使用費(fèi)來替代。其中耕地開墾費(fèi)不僅包括為開墾耕地向非農(nóng)業(yè)建設(shè)單位或者個(gè)人收取的相關(guān)投資直接費(fèi)用，還包括有形的農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施和無形的土壤經(jīng)濟(jì)肥力。計(jì)算公式為：

V2=k1+k2+k3+k4+k5

(3)

式中：V2——耕地社會穩(wěn)定功能價(jià)值(元)；

k1——耕地固定資產(chǎn)量(元)，可以依據(jù)重置成本法確定單位耕地資源中固定資產(chǎn)價(jià)值量，具體根據(jù)研究區(qū)域不同類型土地開發(fā)整理復(fù)墾項(xiàng)目的資金投入量(主要用于平田整地、水利設(shè)施建設(shè))，以及新增耕地后備資源類型(包括土地開發(fā)、農(nóng)村居民點(diǎn)整理、耕地整理和土地復(fù)墾)比例進(jìn)行確定；

k2——耕地培肥投入折現(xiàn)值(元)，根據(jù)土壤經(jīng)濟(jì)肥力形成周期內(nèi)各年資金投入的現(xiàn)值和確定；

k3——耕地收益損失折現(xiàn)值(元)，可通過對土地開發(fā)整理后土壤熟化期內(nèi)各年收益損失折現(xiàn)確定；

k4——耕地占用稅；

k5——新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)。

3.3 耕地社會保障價(jià)值測算

長期以來，城鎮(zhèn)居民享受了社會為其提供的醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)保險(xiǎn)等各種社會保障制度，而廣大農(nóng)村地區(qū)農(nóng)村就業(yè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、合作醫(yī)療等社會保障體系尚未建立健全，耕地就天然地代替著城鎮(zhèn)居民享受的各種保險(xiǎn)的角色，為農(nóng)民提供基本保障功能。即是說，耕地社會保障價(jià)值產(chǎn)生的條件是“政府僅為城鎮(zhèn)居民提供大部分社會保險(xiǎn)而不為農(nóng)村人口提供社會保險(xiǎn)的情況”，如果政府在城鄉(xiāng)居民之間所提供的社會保障金額相等，則不存在耕地的社會保障價(jià)值。為此，部分學(xué)者提出耕地社會保障價(jià)值量應(yīng)由政府所提供的社會保障資金在城鄉(xiāng)居民之間支出的差額來確定[6]?；诖?，確定耕地社會保障價(jià)值計(jì)算公式為：

(4)

式中：V3——庫區(qū)耕地單位面積承載的社會保障價(jià)值(元/hm2)；

d——政府所提供的社會保障資金在城鄉(xiāng)居民之間的差額[元/(人·a)]；

a——庫區(qū)人均耕地面積(hm2/人)；

r——還原利率。

3.4 耕地生態(tài)價(jià)值的測算

農(nóng)戶和集體是耕地生態(tài)功能的保持者、維護(hù)者和使用者，但在征地補(bǔ)償中完全被忽略。本文依據(jù)謝高地等學(xué)者[7]研究得出的“我國不同陸地生態(tài)系統(tǒng)單位面積生態(tài)服務(wù)價(jià)值表”提供的全國平均水平的生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)服務(wù)價(jià)值的單價(jià)，不同年份根據(jù)物價(jià)指數(shù)來修正，不同地區(qū)的耕地生態(tài)價(jià)值再通過王萬茂、黃賢金[8]的研究中耕地生態(tài)系統(tǒng)潛在經(jīng)濟(jì)含量進(jìn)行修正。

Pij=k×Pi=(bj/B)Pi

(5)

式中：Pij——修正后的單位面積生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)服務(wù)效益，i=1、2，分別代表廢物處理功能、生物多樣性保護(hù)功能；

Pi——農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值基準(zhǔn)單價(jià)，廢物處理功能和生物多樣性保護(hù)功能分別取1451.2元/hm2、628.2元/hm2；

bj——庫區(qū)耕地生態(tài)系統(tǒng)單位面積潛在經(jīng)濟(jì)產(chǎn)量(t/hm2)；

B——我國一級耕地生態(tài)系統(tǒng)單位面積平均潛在經(jīng)濟(jì)產(chǎn)量，根據(jù)王萬茂等[8]的研究測算，其值為10.69t/hm2；

k——耕地生態(tài)服務(wù)價(jià)值修正系數(shù)。

表1 我國不同陸地生態(tài)系統(tǒng)單位面積生態(tài)服務(wù)價(jià)值 (元/hm2)

4 實(shí)證分析

本文以浩口水電站為例，該電站水庫正常高水位352.00m，總庫容8962萬m3；碾壓混凝土重力壩最大壩高91.5m，根據(jù)重慶市發(fā)展和改革委員會、貴州省發(fā)展和改革委員會《關(guān)于調(diào)整芙蓉江浩口水電站裝機(jī)規(guī)模的批復(fù)》增容后總裝機(jī)規(guī)模135MW(2×62.5MW，1×10MW)，多年平均發(fā)電量38196萬kW·h，多年平均發(fā)電量45489萬kW·h。該項(xiàng)目工程2012年核準(zhǔn)投資161972.63萬元，永久征收耕地98hm2，征地涉及兩省三縣，包括重慶武隆區(qū)、彭水縣和貴州道真縣。

4.1 經(jīng)濟(jì)價(jià)值測算

通過表2和表3，求出單位面積(hm2)耕地的年經(jīng)濟(jì)價(jià)值為21298元，運(yùn)用上述公式(1)，可求出浩口庫區(qū)單位耕地面積經(jīng)濟(jì)價(jià)值為739527元/hm2，耕地經(jīng)濟(jì)價(jià)值總值則為水電工程建設(shè)直接淹沒和建設(shè)占用耕地面積之和與庫區(qū)單位耕地面積經(jīng)濟(jì)價(jià)值之乘積，公式如下：

Vs=v×ms

(6)

式中：Vs——耕地經(jīng)濟(jì)價(jià)值總值(元)；

v——庫區(qū)耕地單位面積經(jīng)濟(jì)價(jià)值(元/hm2)；

ms——水電工程建設(shè)直接淹沒和建設(shè)占用耕地面積之和(hm2)。

經(jīng)計(jì)算，浩口水電站工程淹沒耕地經(jīng)濟(jì)價(jià)值總和為7247萬元。

表2 2012年主要農(nóng)作物成本與收益

表3 主要農(nóng)作物權(quán)重及收益

4.2 社會保障價(jià)值測算

耕地社會保障價(jià)值計(jì)算采用上述公式(4)計(jì)算。2012年參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為32218萬人，國家社會基本養(yǎng)老保險(xiǎn)支出費(fèi)用為18470億元，國家為個(gè)人支出城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)金為5732元/人。國家為農(nóng)村居民支出的新型農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)額為1720元/人，政府所提供的社會保障資金在城鄉(xiāng)居民之間的差額4012元/人·a；2012年浩口庫區(qū)人均耕地面積為0.09hm2，還原利率確定為2.088%，則應(yīng)補(bǔ)償?shù)膯挝桓孛娣e耕地保障價(jià)值為154.80萬元/hm2，浩口水電站工程淹沒耕地社會保障價(jià)值總和為15170萬元。

4.3 社會穩(wěn)定價(jià)值測算

根據(jù)武隆縣土地開發(fā)整理規(guī)劃，確定各類開發(fā)整理項(xiàng)目(土地開發(fā)、農(nóng)村居民點(diǎn)整理、耕地整理、土地復(fù)墾)的新增耕地所占比例，依據(jù)重慶市丘陵區(qū)各類型開發(fā)整理項(xiàng)目的資金投入成本，測算出2012年武隆縣新增耕地單位面積投入成本為154947元/hm2。耕地培肥投入折現(xiàn)值參照吳兆娟等[9]研究成果，確定為37355元/hm2，耕地收益損失值按23200元/hm2；耕地占用稅依據(jù)中華人民共和國耕地占用稅暫行條例，稅額按20元/m2計(jì)，即200000元/hm2。新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)武隆縣屬十四等，繳費(fèi)額為14元/m2，即140000元/hm2。

耕地社會穩(wěn)定價(jià)值按上述公式(3)計(jì)算為55.55萬元/hm2，浩口水電站工程淹沒耕地社會穩(wěn)定價(jià)值總和為5443萬元。

4.4 生態(tài)價(jià)值測算

根據(jù)公式(5)和表2，2012年為基準(zhǔn)年的浩口水電站庫區(qū)耕地單位面積生態(tài)價(jià)值為510404.99元/hm2，庫區(qū)淹沒耕地生態(tài)價(jià)值總和為4998萬元。

表4 單位耕地價(jià)值和庫區(qū)耕地價(jià)值

按表4的計(jì)算結(jié)果，基于耕地價(jià)值角度的綜合價(jià)值為335.34萬元/hm2，項(xiàng)目建設(shè)后，庫區(qū)耕地價(jià)值損失總和為32858萬元，與現(xiàn)行價(jià)值補(bǔ)償?shù)闹饕町愔凳乾F(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)忽略耕地生態(tài)價(jià)值的補(bǔ)償及社會保障價(jià)值補(bǔ)償?shù)娜笨趩栴}。

5 結(jié)語

(1)本文通過對耕地資源價(jià)值的重建，構(gòu)建了包含耕地的經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)價(jià)值為一體的資源價(jià)值體系，以提供一條水電工程淹沒耕地造成的耕地價(jià)值損失的計(jì)算途徑，便于國家更加全面地核算水電工程淹沒耕地價(jià)值損失；

(2)根據(jù)測算結(jié)果，耕地經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會保障價(jià)值和社會穩(wěn)定價(jià)值基本達(dá)到平衡，當(dāng)前征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較理論計(jì)算值尚有一定差異，這也與十九大報(bào)告提出的建立市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方向一致。因此，以耕地價(jià)值重構(gòu)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系具有現(xiàn)實(shí)合理性和必要性，符合國家大政方針；

(3)耕地社會穩(wěn)定價(jià)值則主要通過耕地占用稅、委托造地費(fèi)等形式上繳給國家和地方，由地方承擔(dān)新開墾耕地的職能，但價(jià)值測算中忽略了耕地培肥投入和培肥期的耕地價(jià)值損失。