由海事管理機構(gòu)指令開展的清污行動的法律性質(zhì)分析及建議

廖兵兵 張晶

【摘 要】 海事管理機構(gòu)指令清污單位開展清污行動的性質(zhì)，關(guān)系到海事管理機構(gòu)能否正常履行職責(zé)和維護清污單位的正當(dāng)權(quán)益。通過案例分析海事管理機構(gòu)、清污單位和污染責(zé)任方三方關(guān)系，得出結(jié)論：海事管理機構(gòu)指令開展清污行為是行政代履行行為，追償費用適格的訴訟主體是海事管理機構(gòu)而非清污單位。對海事管理機構(gòu)對清污單位的監(jiān)管和履行程序提出建議，以期更好地完成清污工作，維護各方利益。

【關(guān)鍵詞】 海事管理機構(gòu)；油污事故；清污費用；行政代履行

0 引 言

船舶油污事故發(fā)生后，在責(zé)任方不能及時開展清污或不具備清污能力或情況緊急需要立即清除油污的，海事管理機構(gòu)將依法指令第三方開展清污工作，而由此產(chǎn)生的清污費用的支付方式會產(chǎn)生分歧，各海事法院由于掌握的尺度不一，審理結(jié)果不盡相同。審判結(jié)果的不同將導(dǎo)致清污單位無所適從，也將給海事管理機構(gòu)開展清污工作帶來困惑。本文介紹相關(guān)案例，對海事管理機構(gòu)指令開展清污的情形下各方關(guān)系進行分析，并提出解決問題的建議。

1 相關(guān)案例

案例1 廣州海事法院（2002）廣海法初字第106號

2002年3月，深圳市海隆實業(yè)有限公司訴溢油船責(zé)任主體案中，原告應(yīng)深圳海事局要求參與沉船海上清污工作。廣州海事法院審理認為原告清污防控的行為構(gòu)成無因管理，判決支持其合理訴求。

案例2 廈門海事法院（2013）廈海法事初字第55號

2010年11月27日，“廈港拖3”輪與“千和12”輪在廈門市東渡海天碼頭發(fā)生碰撞，“千和12”輪約5 m3污油泄漏，造成海滄街道鰲冠村附近海域污染。廈門市海滄區(qū)人民政府依法責(zé)令廈門海滄城建集團有限公司開展岸灘油污清理工作，因此產(chǎn)生77.73萬元清污費用。廈門海滄城建集團有限公司就清污費用提起民事訴訟后被廈門海事法院以主體不適格的理由駁回。后廈門市海滄區(qū)人民政府以行政委托人身份向責(zé)任方提起了訴訟，廈門海事法院判決支持了廈門市海滄區(qū)人民政府44萬余元的訴訟請求。

案例3 寧波海事法院（2015）甬海法商初字第449號

2013年3月19日凌晨，“佛羅里達”輪與“舟山”輪在長江口燈船東北約124 n mile處發(fā)生碰撞，“佛羅里達”輪燃油泄漏。受舟山海事局指派，舟山海安溢油應(yīng)急處理有限公司開展了相關(guān)清污應(yīng)急處置工作。該公司向?qū)幉êＪ路ㄔ禾崞鹈袷略V訟，主張清污應(yīng)急處置費80余萬元。被告提出代履行的實施主體是行政機關(guān)的抗辯，但并未明確提出原告訴訟主體不適格。寧波海事法院在判決書中確認了原被告之間未就清污事宜簽訂合同，最后僅部分支持原告的訴訟請求。

案例4 湖北省高級人民法院（2018）鄂民終第664號

2016年7月23日，“中恒9”輪與“長榮門”輪在長江下游13號通航浮標(biāo)附近發(fā)生碰撞后沉沒溢油。事故發(fā)生后，寶山海事局指令上海晟敏立速服海上應(yīng)急服務(wù)有限公司（原告）開展清污工作。湖北省高級人民法院終審認定：寶山海事局指令原告開展清污工作的行為符合行政強制行為中委托第三人代履行的情形；原告自始自終未與“中恒9”輪所屬恒鼎公司簽訂合同，雙方也不構(gòu)成侵權(quán)法律關(guān)系或法律規(guī)定的其他情形，原告起訴恒鼎公司缺乏法律依據(jù)。

上述幾個案例案情基本相同，都是污染事故發(fā)生后，因海事管理機構(gòu)等行政機關(guān)指派第三方清污公司開展清污工作產(chǎn)生費用所引起的訴訟，但各海事法院審判結(jié)果不盡相同，歸納起來，有以下3種情形：（1）行政機關(guān)委托清污單位等第三方來實施行政代履行，法院認定行政機關(guān)是適格的訴訟主體，清污單位不是適格的訴訟主體；（2）行政機關(guān)委托清污單位等第三方來實施行政代履行，法院未對清污單位的訴訟主體身份提出質(zhì)疑，清污單位是適格的訴訟主體；（3）法院認定清污單位與污染責(zé)任方構(gòu)成無因管理。

2 各方關(guān)系辨析

之所以會出現(xiàn)以上不同判決結(jié)果，主要原因是各海事法院的法官對相關(guān)法律的理解不盡相同。因此，要明晰誰是適格的訴訟主體需要對海事管理機構(gòu)、清污單位以及責(zé)任方三者之間的關(guān)系進行分析。

2.1 海事管理機構(gòu)與責(zé)任方的關(guān)系

海事管理機構(gòu)對污染損害處置負有監(jiān)督管理職責(zé)，海事管理機構(gòu)與污染責(zé)任方的關(guān)系是行政法律關(guān)系?！吨腥A人民共和國海洋環(huán)境保護法》（以下簡稱《海環(huán)法》）第七十一條規(guī)定：“船舶發(fā)生海難事故，造成或者可能造成海洋環(huán)境重大污染損害的，國家海事行政主管部門有權(quán)強制采取避免或者減少污染損害的措施?！钡诰攀畻l更是明確了責(zé)任方的污染賠償責(zé)任，其第一款規(guī)定：“造成海洋環(huán)境污染損害的責(zé)任者，應(yīng)當(dāng)排除危害，并賠償損失；完全由于第三者的故意或者過失，造成海洋環(huán)境污染損害的，由第三者排除危害，并承擔(dān)賠償責(zé)任。”其第二款還明確了提出損害賠償請求的主體：“對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求?！?/p>

《海環(huán)法》作為行政法律，賦予海事管理機構(gòu)實施海洋環(huán)境保護的行政權(quán)力。在船舶油污事故發(fā)生后，海事管理機構(gòu)指派清污單位開展強制清污工作屬于典型的行政行為，清污費用也是在強制清污行為的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。

根據(jù)《中華人民共和國行政強制法》（以下簡稱《行政強制法》）第五十條的規(guī)定：“行政機關(guān)依法作出要求當(dāng)事人履行排除、恢復(fù)原狀等義務(wù)的行政決定，當(dāng)事人逾期不履行，經(jīng)催告仍不履行，其后果已經(jīng)或者將危害交通安全、造成環(huán)境污染或者破壞自然資源的，行政機關(guān)可以代履行，或者委托沒有利害關(guān)系的第三人代履行”以及第五十二條的規(guī)定：“需要立即清除道路、河道、航道或者公共場所的遺灑物、障礙物或者污染物，當(dāng)事人不能清除的，行政機關(guān)可以決定立即實施代履行；當(dāng)事人不在場的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)在事后立即通知當(dāng)事人，并依法作出處理”，海事管理機構(gòu)指派清污單位開展清除油污工作，符合上述規(guī)定中的行政機關(guān)委托第三人代履行的情形，因此海事管理機構(gòu)與責(zé)任方之間是行政代履行的關(guān)系。

根據(jù)行政代履行的相關(guān)原理，行政代履行是義務(wù)人逾期不履行行政法義務(wù)，由他人代為履行可以達到相同目的，行政機關(guān)可以自己代為履行或者委托第三人代為履行，向義務(wù)人征收代履行費用的強制執(zhí)行制度。行政代履行實施的前提是相對人不履行法定義務(wù)，主體是行政機關(guān)，具體實施一般委托第三方，這也是行政機關(guān)完成其所承擔(dān)任務(wù)的一種有效途徑。如在案例2中，廈門海事法院認為廈門市海滄區(qū)人民政府負有組織本行政轄區(qū)海灘和陸岸污染的預(yù)防和清除工作的職責(zé)，在實施行政代履行的過程中委托廈門城建集團具體實施清污工作，據(jù)此認定廈門市海滄區(qū)人民政府訴訟主體適格。

2.2 海事管理機構(gòu)與清污單位之間的關(guān)系

海事管理機構(gòu)與清污單位之間的關(guān)系是基于行政合同產(chǎn)生的委托關(guān)系。這里的委托并非行政法理論上的行政委托。行政委托是行政機關(guān)在其職權(quán)職責(zé)范圍內(nèi)依法將其行政職權(quán)或行政事項委托給有關(guān)行政機關(guān)、社會組織或者個人，受委托者以委托機關(guān)的名義實施管理行為和行使職權(quán)，并由委托機關(guān)承擔(dān)法律責(zé)任。清污單位作為企業(yè)并不在受委托組織的范圍之列。行政委托要求行政機關(guān)將行政權(quán)力委托受托人行使，清污單位并非在行使海事管理機構(gòu)的行政權(quán)力，而只是在完成海事管理機構(gòu)的所委托的事項。

行政合同是指行政機關(guān)為達到維護與增進公共利益，實現(xiàn)行政管理目標(biāo)之目的，與相對人經(jīng)協(xié)商一致達成的協(xié)議。對于行政機關(guān)違反行政合同的行為，相對人可以通過行政訴訟的方式尋求救濟。因此，清污費用只涉及清污單位與海事管理機構(gòu)雙方，與污染責(zé)任方并無直接聯(lián)系。

2.3 清污單位與責(zé)任方的關(guān)系

受指令開展清污工作的清污單位與責(zé)任方并無債權(quán)、債務(wù)直接關(guān)系。債務(wù)、債權(quán)關(guān)系的產(chǎn)生主要有以下原因：合同關(guān)系、侵權(quán)損害、不當(dāng)?shù)美蜔o因管理等。以案例4為例：原告在開展清污過程中并未與“中恒9”輪取得聯(lián)系，雙方之間未簽訂清污協(xié)議，不存在合同關(guān)系；根據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》的規(guī)定，雙方之間也不存在侵權(quán)關(guān)系；根據(jù)無因管理的構(gòu)成要件，無因管理需要行為人主動實施，顯然根據(jù)海事管理機構(gòu)的指令開展的管理行為并不構(gòu)成無因管理。因此，清污單位與責(zé)任方之間不存在債權(quán)、債務(wù)關(guān)系。

3 清污行為的法律性質(zhì)及清污 費用解決方式

海事管理機構(gòu)指令第三方開展清污的行為完全符合行政代履行的構(gòu)成要件。綜合前文對三者關(guān)系的論述，第三方清污單位與污染責(zé)任者并無直接的關(guān)系，而只與海事管理機構(gòu)發(fā)生關(guān)系。因此，清污單位有權(quán)根據(jù)行政合同，要求海事管理機構(gòu)支付清污費用。因清污費用糾紛而提起訴訟的，應(yīng)由海事管理機構(gòu)作為原告，而非第三方作為原告提起訴訟。因此，筆者完全贊同案例4中湖北省高院的觀點。有人認為，在《行政強制法》頒布實施后，由海事管理機構(gòu)作為原告提起民事訴訟已經(jīng)不合適。但近年來由海事管理機構(gòu)作為原告提起的民事訴訟尚不在少數(shù)，如2013年發(fā)生在上海的“達飛”輪碰撞造成污染事故一案中，洋山港海事局就以自己的名義向?qū)幉êＪ路ㄔ禾崞鹈袷略V訟，其主張也得到了法院的部分支持。寧波海事法院認為“并不能因原告的行政機關(guān)身份而否定其訴訟主體資格”，二審法院終審維持原判。事實上，我國的《海環(huán)法》第九十條已經(jīng)確認了行政機關(guān)的民事訴訟主體資格。

除了以海事管理機構(gòu)自己的名義提起民事訴訟外，對清污費用其他解決方式建議如下：

（1）代履行費用的事前征收或事后追繳?！缎姓娭品ā返谖迨粭l規(guī)定：“代履行的費用按照成本合理確定，由當(dāng)事人承擔(dān)。但是，法律另有規(guī)定的除外”，本條確定了代履行的費用由責(zé)任人承擔(dān)的原則。我國法律并沒有對代履行費用征收時間作出規(guī)定，從實際操作來看，一般存在事前征收和事后追繳兩種方式。

事前征收，指在作出代履行決定前，對將要產(chǎn)生的代履行費用進行預(yù)估，并要求責(zé)任方繳納。當(dāng)預(yù)估數(shù)值與實際支出不一致時，則“多退少補”。這種方式可以順利地完成行政代履行。若是委托第三方代履行，則可以提高第三方開展清污的積極性。

事后追繳，指在代履行實施完畢后再由行政機關(guān)向責(zé)任方追繳。事后追繳的優(yōu)點是可以按實際支出向責(zé)任方追繳，不會產(chǎn)生多退少補的麻煩，但在責(zé)任方破產(chǎn)或不具備履行能力時將難以實現(xiàn)。如不能實現(xiàn)順利追繳，將給清污單位帶來巨大損失。在這種情形下，海事管理機構(gòu)需要主動協(xié)調(diào)責(zé)任方支付費用。如仍不能順利實現(xiàn)追繳的，則由海事管理機構(gòu)根據(jù)《行政強制法》申請法院強制執(zhí)行。因為若行政相對人拒絕支付，海事管理機構(gòu)自身并不具備強制執(zhí)行的資格，只能依法申請法院強制執(zhí)行。

（2）海事管理機構(gòu)在污染事故發(fā)生后應(yīng)第一時間要求責(zé)任方與清污單位簽訂清污合同。如由于時間緊迫不能立刻簽訂的，可以要求責(zé)任方出具書面委托書，委托清污單位先行開展清污工作，詳細的清污合同可以在事后補簽。這種方式既可以避免海事管理機構(gòu)在指令清污過程中的尷尬處境，又可以在責(zé)任方不愿支付相關(guān)費用的情況下，使清污單位可依據(jù)清污合同直接起訴。

（3）清污單位無法向船舶油污損害賠償基金（簡稱基金）索賠。根據(jù)《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》，基金理賠的四種適用情形并不包括因法院認定清污單位訴訟主體不適格導(dǎo)致索賠不能的情形。即使基金理賠中心考慮到清污單位的利益適用了這種情形，所擁有的代位求償權(quán)也無法正常行使，因為法院認定清污單位不具備訴訟主體資格后，即使基金理賠中心取得代位權(quán)后也同樣不具備訴訟主體資格，這將損害基金的利益。因此，清污單位在法院認定不具備訴訟主體資格后向基金索賠并不可行。

4 對海事管理機構(gòu)的建議

4.1 海事管理機構(gòu)對清污單位的監(jiān)督

《行政強制法》未對代履行費用的核算進行規(guī)定。代履行的費用主要為清污工作所產(chǎn)生的費用，而目前國內(nèi)并無清污費用核算的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致清污費用的索賠存在標(biāo)準(zhǔn)虛高的情形，這也為法院的審理帶來了困擾。根據(jù)《中華人民共和國海事行政強制實施程序規(guī)定》（以下簡稱《行政強制程序》）的要求，海事管理機構(gòu)應(yīng)在《海事行政強制代履行決定書》中注明海事行政代履行的預(yù)算費用。由于目前國內(nèi)并無統(tǒng)一的清污費用標(biāo)準(zhǔn)，這筆費用往往是一個預(yù)估值，因此行政代履行的預(yù)算費用很難準(zhǔn)確估算，實際操作中會填成“據(jù)實核算”。出現(xiàn)這種情況的原因，主要還是《行政強制法》的制定更多考慮陸上因素，而對于海上發(fā)生的行政代履行行為“水土不服”。

清污單位為了追求經(jīng)濟利益往往過分夸大實際使用的人力、物力和財力，這就要求海事管理機構(gòu)在指派清污單位開展清污時，應(yīng)對清污單位清污力量的出動情況進行監(jiān)督，如要求清污單位每日反饋確認清污行動報表，對每日清污力量的出動情況進行抽查核實等等，通過這種方式，在保證清污效果的同時維護當(dāng)事人的利益。

4.2 行政強制代履行的程序問題

根據(jù)《行政強制程序》，海事管理機構(gòu)決定實施海事行政強制代履行的，應(yīng)制作《海事行政強制代履行決定書》并送達當(dāng)事人。由于海事管理機構(gòu)與污染責(zé)任方的關(guān)系是行政法律關(guān)系，如果行政相對人即污染責(zé)任方對于海事管理機構(gòu)委托清污單位的強制代履行決定存在異議，可以提起行政訴訟。如果海事管理機構(gòu)未按照要求制作并送達《海事行政強制代履行決定書》，海事管理機構(gòu)可能面臨敗訴風(fēng)險，海事行政強制代履行決定可能被認為無效，在申請法院強制執(zhí)行時也難以得到法院的支持。在海事行政強制代履行被認為無效的情況下，代履行所產(chǎn)生的費用將不會被行政相對方認可，也得不到法院支持，一方面將損害海事管理機構(gòu)的權(quán)威及執(zhí)法為民的形象，另一方面將使代履行第三方遭受巨大的經(jīng)濟損失。

在當(dāng)前依法治國的大背景下，政府機關(guān)應(yīng)依法行政。因此，建議海事管理機構(gòu)嚴格按照《行政強制程序》的要求，在相應(yīng)的時間節(jié)點制作并送達相關(guān)文書，避免出現(xiàn)程序瑕疵。

5 結(jié) 語

海事管理機構(gòu)指令開展清污行為是一種實施行政強制代履行的行為。在發(fā)生重大污染事故后，根據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定，海事管理機構(gòu)有采取相應(yīng)措施的權(quán)力；清污單位在接到海事管理機構(gòu)的指令后必須開展清污工作。海事管理機構(gòu)應(yīng)主動作為，協(xié)調(diào)油污責(zé)任方履行自身義務(wù)，在協(xié)調(diào)無果的情況下，應(yīng)以自己名義提起訴訟，以維護清污單位的正當(dāng)利益。

參考文獻：

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