王偉娜+徐祥臨
摘要:農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題,黨的十九大報告指出要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系,加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。土地整治作為推動農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的主要手段,不僅是助力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的最佳切入點,而且是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要保證。隨著我國經(jīng)濟增速逐漸放緩,當(dāng)前用于土地整治的財政投資規(guī)模呈現(xiàn)出不斷縮小的態(tài)勢。針對新形勢下土地整治面臨的資金問題,要科學(xué)地認(rèn)識到農(nóng)村土地整治并不缺乏資金,解決問題的關(guān)鍵是找準(zhǔn)土地整治資金籌措機制創(chuàng)新的方向,在優(yōu)化政府資金投入的同時,注重發(fā)揮農(nóng)民主體性作用,多渠道籌措資金開展土地整治。
關(guān)鍵詞:土地整治;資金;新機制
黨的十九大報告指出要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展,按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求,建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系,加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化,實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。以土地整治為平臺開展山水林田湖生態(tài)保護和修復(fù)工程是新時代落實習(xí)總書記“綠水青山就是金山銀山”綠色發(fā)展理念的一項基礎(chǔ)性工作,是推進美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重要引擎,是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要保證。
中國特色社會主義進入新時代,經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段,正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期。在新時代下,迫切需要完善土地整治資金投入模式,探索建立土地整治資金籌措新機制。
一、 土地整治資金籌措機制歷史沿革
我國現(xiàn)代意義上的土地整治起步較晚,從發(fā)展歷程來看,土地整治工作成效的取得與土地整治資金的籌措機制有密不可分的聯(lián)系。中華人民共和國成立初期,土地整治主要涉及土地權(quán)屬關(guān)系的調(diào)整,資金需求量較??;農(nóng)業(yè)學(xué)大寨時期,全國范圍內(nèi)開展了大規(guī)模的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),這一時期的土地整治資金主要通過勞動積累完成;改革開放后,雖然部分地區(qū)進行了一定規(guī)模的土地整理實踐探索,但土地整治整體進程放緩;1998年后,政府開征新增建設(shè)用地土地有償使用費和土地出讓金,土地整治資金逐漸有了穩(wěn)定來源保障;2008年以來,隨著土地整治工作被正式提高到國家戰(zhàn)略層面,用于土地整治的資金投資總量大幅提高,土地整治資金籌措機制為我國土地整治事業(yè)的不斷推進提供了重要保障。
然而,新形勢下土地整治資金供需矛盾日益突出,現(xiàn)有資金籌措機制已不能滿足土地整治需求,如何科學(xué)認(rèn)識新時代下土地整治資金的困境,以及如何完善現(xiàn)有土地整治資金籌措機制,探索土地整治資金籌措創(chuàng)新方向,是更好地開展土地整治工作、助力實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的關(guān)鍵。
二、 新時代背景下土地整治資金困境
1. 土地整治資金來源。目前,我國土地整治資金的來源主要為國家和地方政府財政投入,國家和地方政府財政投入可分為兩部分:一部分來源于土地整治專項資金,另一部分來源于相關(guān)涉農(nóng)項目部門資金。其中,土地整治專項資金占比較大,作為我國土地整治工作的主要資金來源,主要包括四部分:新增建設(shè)用地土地有償使用費(新增費)、土地出讓收入中用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)部分、耕地開墾費、土地復(fù)墾費。在涉及土地整治的四項專項資金來源中,耕地開墾費和土地復(fù)墾費所占比例較小,耕地開墾費按照“占一補一”的要求由占用單位繳納,用于耕地占補平衡和耕地保護支出,??顚S?;土地復(fù)墾費由土地復(fù)墾義務(wù)人出資或者按照“誰投資、誰受益”的原則用于對生產(chǎn)建設(shè)活動損毀土地的復(fù)墾,這部分資金數(shù)量較??;新增建設(shè)用地土地有償使用費(新增費)和土地出讓收入中用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)部分是土地整治的主要資金來源,在土地整治資金總投入中所占比重較高。新增建設(shè)用地土地有償使用費來源于轉(zhuǎn)用、征用農(nóng)用地時,國務(wù)院或省級人民政府向新增建設(shè)用地的縣、市人民政府所收取的平均土地純收益。土地出讓收入中用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)部分來源于土地出讓收入,是指土地出讓金中專項用于土地整理復(fù)墾、宜農(nóng)未利用地開發(fā)、基本農(nóng)田建設(shè)以及改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的部分。這也就決定了我國土地整治資金易受宏觀經(jīng)濟形勢影響,具有較強波動性的特點。
2. 土地整治資金現(xiàn)狀。隨著我國經(jīng)濟下行壓力不斷增大,財政投資用于土地整治的資金規(guī)模呈縮小趨勢。根據(jù)統(tǒng)計資料顯示,作為土地整治主要資金來源的新增建設(shè)用地土地有償使用費(新增費)和土地出讓收入中用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)部分等資金趨緊,2012年~2014年,新增費年均降幅在8%~10%,出讓國有建設(shè)用地出讓合同價款也從2013年的4.20萬億元下降到2016年的3.56萬億元。從實際投入上來看,2016年土地整治總投資為618.75億元,雖較2014年與2015年總投資額有所回升,但仍低于2013年總投資額。自2013年開始,中央累計下達土地整治資金及土地整治項目驗收數(shù)量整體都呈下降趨勢。其中,中央累計下達土地整治資金從2013年的442.64億元下降到2015年的212.8億元,降幅近一半;當(dāng)年驗收土地整治項目從2013年的2.05萬個下降到2016年的1.34萬個,2015年低至9 535個。
3. 土地整治資金困境。“十三五”期間,城鎮(zhèn)化建設(shè)用地不斷增長與土地供給剛性約束的壓力逐漸加大,生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)艱巨。如何在現(xiàn)有基礎(chǔ)上通過大力開展土地整治來補充耕地數(shù)量、提高耕地質(zhì)量、加快生態(tài)國土建設(shè)成為關(guān)鍵。然而,受經(jīng)濟下行影響土地整治實際財政投入正在逐年減少,與此同時,畝均土地整治的工程成本越來越高,土地確權(quán)工作的不斷推進使農(nóng)民土地權(quán)屬意識增強,這無疑又加大了土地整治過程中的協(xié)調(diào)成本。而且,已完成土地整治的項目能否長期有效地發(fā)揮作用在很大程度上依賴于后期管護資金的充足與否。隨著畝均土地整治綜合成本和后期管護任務(wù)的不斷增加,土地整治資金需求量與資金供給量之間的矛盾更為突出,在現(xiàn)有體制機制下通過土地整治來補充耕地數(shù)量和提高耕地質(zhì)量的難度進一步加大,資金問題已成為制約土地整治的主要瓶頸。
三、 科學(xué)認(rèn)識土地整治資金困境
1. 土地整治資金投入主體單一。從土地整治資金供給主體上來看,國外的土地整治資金來源較為豐富,且土地所有者和受益者承擔(dān)了部分資金用于支持土地整治。在德國,土地整理資金的承擔(dān)主體主要有聯(lián)邦政府、州政府、土地所有者及其他團體,雖然各主體具體承擔(dān)方式和比例要具體根據(jù)建設(shè)項目內(nèi)容來確定,即不同的建設(shè)項目內(nèi)容,承擔(dān)方式和政府資助比例有所不同,但是一般情況下土地所有者的承擔(dān)比例達到20%,聯(lián)邦政府承擔(dān)48%,州政府承擔(dān)32%;在日本,農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運行和維護資金的分擔(dān)主體主要由國家、都道府縣、市町村及受益農(nóng)戶四方構(gòu)成,各方的具體分擔(dān)比例根據(jù)工程的性質(zhì)和規(guī)模不同而有所區(qū)別,從總體來看,都道府縣、市町村及受益農(nóng)戶分擔(dān)了45%~55%的資金支持。與國外土地整治資金籌措機制相比,我國土地整治資金的來源主要為國家和地方政府財政投入,土地整治資金供給主體較為單一。
2. 土地整治資金投入分散。目前,各級財政在支農(nóng)方面的投入并不少,但投入較為分散,相關(guān)涉農(nóng)項目部門資金涉及發(fā)改、財政、國土、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、交通、住建等部門,這部分涉及土地整治范圍內(nèi)的涉農(nóng)項目部門資金能否有效發(fā)揮合力作用,關(guān)鍵在于如何推進這部分項目資金的整合工作。然而,關(guān)于此部分項目資金的整合,面臨著諸多困難。一方面,這部分項目資金涉及多部門多渠道,各部門之間由于條塊分割、多頭管理,規(guī)劃和重點建設(shè)任務(wù)并不統(tǒng)一,一旦項目資金被整合到其他部門,很難保證本部門重點建設(shè)任務(wù)和目標(biāo)的完成。因此,各部門并不愿意把本部門的項目資金整合到其他部門,協(xié)調(diào)成本較高,實施整合難度較大。另一方面,即使各部門愿意推進部分項目資金進行整合,由于各部門對分管的項目管理程序和資金投入方式并不統(tǒng)一,還將面臨項目申報、資金投放和監(jiān)督管理等資金整合方式和管理機制方面的困難,從項目審批通過到下達至具體項目單位再到實際支出需要經(jīng)過一系列環(huán)節(jié),受傳統(tǒng)項目管理模式的制約,資金的下達到位存在一定的滯后性,加之各部門資金撥付時間和重點建設(shè)區(qū)域并不一致,在具體操作中,難免會出現(xiàn)資金整合后不能集中下達、仍然分散分批投入的現(xiàn)象,更難根據(jù)項目建設(shè)的實際需要或當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的真實需求進行調(diào)整,影響資金規(guī)模效益的發(fā)揮,使資金整體整合效果大打折扣。
3. 土地整治不應(yīng)受到資金問題制約。在當(dāng)前階段,面對所謂"土地整治缺資金、維護無資金"的困境,并不應(yīng)該縮減土地整治項目規(guī)模,相反,應(yīng)該從頂層設(shè)計高度認(rèn)識到土地整治本身就是一個創(chuàng)造稅收、提高GDP、安排就業(yè)的有利途徑。從國外歷史經(jīng)驗和做法上看,在整治理念和整治標(biāo)準(zhǔn)上,發(fā)達國家并非財力充足時才開展土地整治,也并非根據(jù)財力的充足與否而提高或降低土地整治的標(biāo)準(zhǔn)。在日本,土地整治堅持高標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計和建設(shè)理念,一般工程的設(shè)計壽命為40年,工程安全運行周期為60年,而實際中的運行周期則會更長,農(nóng)田灌溉和田間排水工程管道化比例較高,并采用了管道的智能化管理。在整治綜合成效上,土地整治可以拉動投資和消費需求,帶動國民經(jīng)濟可持續(xù)健康發(fā)展,已經(jīng)被國內(nèi)外大量實踐所證實。根據(jù)德國巴伐利亞州經(jīng)濟研究所的研究成果,在德國,每投入1歐元用于土地整治,就可以帶動7歐元的企業(yè)和社會投資,每補貼100萬歐元用于土地整治,就可以創(chuàng)造130個就業(yè)崗位。從我國實際情況來看,據(jù)測算,每投入1億元用于農(nóng)村土地整治,就可以創(chuàng)造150多萬個勞動力用工需求,整治后耕地的生產(chǎn)成本也平均降低5%~15%。根據(jù)示范省建設(shè)成效評估結(jié)果顯示,土地整治后的項目區(qū)農(nóng)民人均收入年均增加650多元,土地整治可以直接帶動70多個行業(yè)的發(fā)展,間接帶動近200個行業(yè)的發(fā)展。
因此,要科學(xué)認(rèn)識土地整治資金困境。針對土地整治國家和地方財政資金投入趨緊,已有涉農(nóng)資金整合難度較大的現(xiàn)狀,不僅要認(rèn)識到土地整治本質(zhì)并不是消耗資金的過程,而是創(chuàng)造財富、積累資金、為發(fā)展提供后勁的過程,而且要認(rèn)識到當(dāng)前資金并不缺乏,關(guān)鍵是要創(chuàng)新土地整治資金籌措機制。
四、 土地整治資金籌措機制創(chuàng)新方向
在新形勢下,土地整治資金籌措機制的創(chuàng)新方向是,積極探索優(yōu)化政府財政資金投入方式、發(fā)揮政府財政資金的引導(dǎo)作用;充分調(diào)動農(nóng)民積極性,鼓勵以農(nóng)民為主體投入土地整治,利用好農(nóng)村閑散資金,多渠道籌措土地整治資金,提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和資金整體使用效率,從而拉動內(nèi)需,促進經(jīng)濟發(fā)展。
1. 優(yōu)化政府資金投入。土地整治要不斷優(yōu)化政府資金投入,發(fā)揮政府財政資金的支撐和引導(dǎo)作用。
對于政府資金投入部分,一方面,在整合現(xiàn)有資金的基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)變資金投入方式。對政府財政資金的整合要以土地整治項目為平臺,按照頂層設(shè)計整合、由內(nèi)部向外部整合的方式,建立資金整合保障機制,通過對現(xiàn)有涉農(nóng)資金(美麗鄉(xiāng)村建設(shè)資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金等)的整合來實現(xiàn)資金集中投入,提高現(xiàn)有資金使用效率。其中,頂層設(shè)計整合是指通過中央政府層面整合各行業(yè)同類或相近專項,將原來的多個專項整合成一到兩個專項,整合批準(zhǔn)后統(tǒng)一下達,中央政府層面重在規(guī)定資金的使用方向和考核監(jiān)督資金的使用情況,逐漸增加一般轉(zhuǎn)移支付,減少專項轉(zhuǎn)移支付,地方政府層面重在進行部門間和地區(qū)間的分配使用,增強地方自主權(quán)和統(tǒng)籌發(fā)展能力。由內(nèi)部向外部整合是指按照先易后難的原則,先進行部門內(nèi)部整合、再進行行業(yè)間整合。由各部門結(jié)合年度重點支持項目,根據(jù)分管的專項資金來源、額度,將性質(zhì)和用途相近的專項資金進行歸并,在此基礎(chǔ)上,再實現(xiàn)各行業(yè)間更大范圍內(nèi)同類相似項目資金整合,發(fā)揮資金的規(guī)模效應(yīng)。同時,要通過制定資金整合規(guī)劃、資金整合工作機制、資金整合使用管理監(jiān)督機制、資金整合績效考評機制等一系列保障機制來保證更好地開展資金整合。另外,要逐漸轉(zhuǎn)變先撥款后建設(shè)的資金投入方式,整合后的資金可按照先建后補、民辦公助、以獎代補等模式投入,提高資金整體運行效率。
另一方面,可通過發(fā)行政府債券或利用政策性金融機構(gòu)貸款的方式籌集資金。過去中央和地方政府發(fā)行的大量債券有效解決了城市建設(shè)資金難題,農(nóng)村的土地整治同樣也可以通過中央政府或地方政府發(fā)行政府債券的方式來籌措資金。這種發(fā)行中長期債券的融資方式不僅比較適合土地整治投資規(guī)模大、周期長的特點,而且能夠在較短的時間內(nèi)整合社會各方面資金,提高土地整治融資效率。另外,也可以充分利用政策性金融機構(gòu)中長期貸款期限長、規(guī)模大、盈利低等特點,為土地整治提供長期低息甚至無息貸款。
2. 鼓勵以農(nóng)民為主體投入。土地整治要充分調(diào)動農(nóng)民主體參與積極性和有效性,鼓勵農(nóng)民集體自籌資金投入土地整治。
目前,我國土地整治工作一般采取“自上而下”的項目制管理方式運行,這種模式雖然基本能夠保證土地整治資金在層層下達時的專款專用,但是它強化了條條部門的權(quán)力,而削弱了真正組織實施所依靠的基層政府塊塊之間的聯(lián)系與合作,弱化了農(nóng)民主體的參與地位。由于土地整治不僅是一項涉及多個程序的復(fù)雜技術(shù)工程,而且還是一個涉及了不同參與主體利益互相博弈的社會治理問題,在這個過程中,不僅涉及到中央和地方政府利益、各部門之間利益的博弈,而且整治前后農(nóng)戶的利益也并不一致。因此,有效開展土地整治的關(guān)鍵是要找準(zhǔn)實施主體、處理好利益分配問題。土地整治與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民切身利益息息相關(guān),不僅涉及到諸如拆房、占地、砍樹等土地補償問題,而且還涉及到地塊合并、重劃等土地權(quán)屬調(diào)整問題,一旦有外部力量介入時,就會使本已復(fù)雜的矛盾尖銳化,增加土地整治協(xié)調(diào)成本,且很難保證土地整治的實施效果。而如果采用農(nóng)民集體經(jīng)濟組織自籌資金進行土地整治、政府驗收后予以補助或獎勵的方式則效果更佳,這種模式不僅能夠撬動農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、工商資本投入和農(nóng)民以工投勞、以物折資等方面的資金先行投入,拓寬了資金的融資渠道,而且提高了農(nóng)民在土地整治項目過程中的自主性和參與程度,政府相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)項目的審查、監(jiān)督和資金撥付工作,也減少了自身工作量和工作難度。作為土地整治項目實施后的直接受益主體自行開展土地整治,不僅能夠保證項目施工質(zhì)量,克服了建用分離的弊端,降低了項目施工成本,而且能夠獲得由施工企業(yè)實施項目建設(shè)獲得的正常利潤,增加農(nóng)民收入,有效解決土地整治長期實施以來重建輕管的問題。
農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有,農(nóng)民集體作為農(nóng)村土地的所有者和使用者,理應(yīng)參與到土地整治的整個過程中去。因此,當(dāng)務(wù)之急是政府將農(nóng)民組織起來,充分發(fā)揮農(nóng)村土地集體所有制度優(yōu)勢,以集體經(jīng)濟組織或農(nóng)民合作社的名義,承擔(dān)土地整治主體責(zé)任,提高農(nóng)民參與土地整治的有效性,同時,政府投入土地整治資金要以農(nóng)民提供配套資金為條件,從根本上調(diào)動農(nóng)民參與土地整治的積極性。農(nóng)民集體作為土地整治項目實施的主體,整治前由農(nóng)民集體先行自籌資金,土地整治后綜合效益的提高由農(nóng)民集體共享。國家和地方財政資金或作為部分先行資金引導(dǎo),或在土地整治驗收合格后以獎勵、補助資金的形式發(fā)放,通過合理的利益分享和激勵機制,撬動更多的社會閑散資金共同投入土地整治,助力推進供給側(cè)改革。
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基金項目:中央黨校2017年創(chuàng)新工程項目“農(nóng)村改革與土地問題”。
作者簡介:徐祥臨(1957-),男,漢族,遼寧省葫蘆島市人,中央黨校經(jīng)濟學(xué)教研部教授、博士生導(dǎo)師,研究方向為三農(nóng)問題;王偉娜(1987-),女,漢族,河南省許昌市人,中央黨校研究生院政治經(jīng)濟學(xué)博士生,研究方向為土地問題。
收稿日期:2017-11-21。