關于行政機關法定代表人出庭應訴的思考

薛麗珍

[摘要]行政機關法定代表人出庭應訴是行政訴訟中行政機關法定代表人作為行政機關負責人出席法庭進行應訴的活動。行政機關法定代表人作為行政機關的主要負責人，應作為第一順序人出庭應訴。實踐中行政機關法定代表人出庭應訴率偏低，出庭應訴不發(fā)聲情況普遍存在，根本原因在于行政機關負責人出庭應訴制度本身。在綜合行政爭議解決、宣示性功能實現(xiàn)和成本效益權衡等因素的基礎上，明確行政機關法定代表人出庭應訴范圍，人民法院建議行政機關法定代表人出庭應訴相配合，注重行政機關法定代表人應訴能力的提高，最終實現(xiàn)行政訴訟立法的預期價值。

[關鍵詞]行政機關；法定代表人；出庭應訴

中圖分類號：D925.3文獻標識碼：A文章編號：1008410X（2018）01006605

行政機關負責人出庭應訴是全面推進依法行政、建設法治政府的重要舉措。新修訂的《行政訴訟法》將地方法治實踐上升為國家法律，確立行政機關負責人出庭應訴制度，彰顯“中國智慧、本土經(jīng)驗”的理論氣質(zhì)[1]，為解決行政糾紛，保護行政相對人的合法權益提供了法律保障。就行政機關負責人的范圍而言，最高人民法院關于適用《行政訴訟法》若干問題解釋（以下簡稱《解釋》）第五條規(guī)定：行政機關負責人包括正職和副職負責人；最高人民法院關于行政訴訟應訴若干問題的通知（以下簡稱《通知》）擴大了行政機關負責人范圍，除正職、副職負責人外，其他參與分管的負責人也屬于行政機關負責人的范疇。在訴訟法意義上，行政機關的正職負責人是行政機關的法定代表人，而《行政訴訟法》及相關規(guī)范性文件對于行政機關法定代表人與其他負責人之間出庭應訴分工及運作規(guī)則缺乏統(tǒng)一的規(guī)定，行政機關法定代表人因主觀上不愿意出庭或因客觀上公務繁忙不能出庭導致出庭應訴制度異化，對行政機關法定代表人出庭應訴制度實施中存在的問題有必要予以關注。

一、行政機關法定代表人出庭應訴存在的問題

在法院倡導、黨委領導及政府主導下，行政機關負責人出庭應訴最終上升為法律制度，確立起被訴行政機關負責人出庭應訴為原則，行政機關相應人員出庭是例外，只委托律師出庭是違法的模式[2]。如今僅委托律師代理行政機關出庭應訴的現(xiàn)象有所改觀，行政機關負責人不出庭應訴問題得到初步解決，但行政機關法定代表人作為出庭應訴的第一順位者出庭應訴還存在諸多問題。

（一）行政機關法定代表人出庭應訴率偏低

在中國裁判文書網(wǎng)以“行政機關負責人出庭”為關鍵詞檢索到裁判文書215份，行政機關負責人未出庭應訴的達到33%，而在出庭應訴的負責人中，副職負責人出庭占絕大多數(shù)，行政機關法定代表人極少出庭[3]。北京市近三年來行政機關負責人出庭的案件有二百余件，行政機關法定代表人出庭應訴的比例僅為30%左右，大多數(shù)案件均為行政機關的副職出庭應訴，而且法定代表人出庭往往是矛盾并不激烈或預期勝訴的案件[4]（P59）。2016年上海市人民法院受理行政案件6695件，但行政首長出庭應訴率僅為11%[5]。筆者通過中國裁判文書網(wǎng)對運城市中級人民法院2017年1月1日至2017年6月1日行政案件檢索發(fā)現(xiàn)，運城市中級人民法院共審理37個行政案件，其中4個撤訴，1份判決沒有說明訴訟參與人到庭情況，法定代表人出庭案件僅有2個，出庭應訴率僅3%。

（二）出庭應訴而不訴的情況普遍存在

出庭應訴是出庭和應訴兩個行為的結合，不是“出庭”和“應訴”的簡單相加，而是一種緊密的有機統(tǒng)一，出庭應訴應當符合實現(xiàn)其目的實質(zhì)性要求，不僅“人要到”而且“事要做”[6]。實踐中行政機關法定代表人出席法庭，卻不發(fā)聲，只履行程序性義務現(xiàn)象普遍存在，難以發(fā)揮有別于訴訟代理人的獨特作用，無法實現(xiàn)設立該制度的預期目標。如2006年至2012年間，寧波奉化市人民法院共受理168件行政案件，行政首長應訴率為100%，但沒有一個行政首長親自答辯[7]。《法制日報》以《行政機關負責人‘出庭不出聲的問題亟待解決》對烏魯木齊市人民法院行政機關負責人出庭應訴情況進行報道[8]。云南省高級人民法院發(fā)布的行政審判白皮書顯示，“2015年，云南省行政機關負責人出庭應訴率為47.97%，同比上升25.34%，但不少負責人‘出庭不出聲出庭效果并不理想。”[9]行政機關負責人出庭應訴要做到“三出”（既出庭、又出聲、還要出效果）才算合格。

（三）行政機關法定代表人出庭政治味濃

《行政訴訟法》確立行政機關負責人出庭制度后，中央全面深化改革領導小組、國務院辦公廳及最高人民法院相繼下發(fā)文件予以落實，各地迅速回應相繼制定具體辦法，不自覺地“運動化”、“形式化”、“庸俗化”[10]。如有的地方規(guī)定行政機關本年度第一起行政案件被訴行政機關負責人應出庭應訴；有的規(guī)定被訴行政機關正職負責人每年度至少應出庭一次；有的規(guī)定行政機關負責人出庭應訴在被訴行政案件中應達到一定的比例。而國務院辦公廳《關于加強和改進行政應訴工作的意見》（以下簡稱《意見》）將行政機關出庭應訴情況納入依法行政考核體系，淡化了出庭應訴的法律屬性，夸大了行政機關負責人出庭應訴在依法行政中的功能[11]。

二、行政機關法定代表人出庭應訴存在問題的原因

（一）行政機關法定代表人的錯誤認知

在行政主導的權力結構模式下，根深蒂固的“官本位”思想以及司法權力的配置與行政級別之間的失衡，直接影響行政機關法定代表人出庭應訴的積極性。行政訴訟制度從建立起一再宣稱其為“民告官”制度，“民告官要見官”說法，不僅使民眾產(chǎn)生錯誤的認識即“我告的就是那個官”，也使行政機關法定代表人受到影響，似乎出庭應訴自己就是被告，坐在被告席上接受法院的審判，消極應訴成為必然。實質(zhì)上在行政訴訟法律關系中，人民法院居中對行政機關和行政相對人行政爭議進行裁決，行政機關和行政相對人是行政法律關系的主體，在訴訟地位上，行政機關是行政案件的當事人，行政機關法定代表人只是代表行政機關進行訴訟活動的一種特殊的主體而非被告。endprint

（二）行政機關法定代表人所處的地位

立案審查制改為立案登記制度后，法院受理的行政案件數(shù)量大幅增加，要求作為出庭應訴的第一順序人的行政機關法定代表人經(jīng)常性地出庭應訴不太現(xiàn)實，況且對于涉訴的行政行為，未必比具體分管的負責人了解更多，即便出庭參與訴訟，也難以協(xié)助法院查明案情，反而會影響訴訟的效果。由分管負責人作為行政機關負責人出庭應訴，行政執(zhí)法人員和律師作為訴訟代理人出庭應訴，能夠更好地為法院查明案情解決行政爭議提供實質(zhì)性協(xié)助。

（三）行政機關法定代表人出庭應訴制度

《行政訴訟法》第三條第三款規(guī)定：被訴行政機關負責人應當出庭應訴?！督忉尅返谖鍡l明確正職和副職負責人是行政機關負責人，《通知》指出行政機關的負責人包括正職負責人、副職負責人和其他參與分管的負責人，顯然是擴大行政機關負責人的范圍，實質(zhì)上體現(xiàn)司法權對行政權的尊重，畢竟選派出庭人員是行政機關內(nèi)部事務，由行政機關安排更為妥當[12]?！兑庖姟芳啊锻ㄖ愤€規(guī)定：涉及重大公共利益、社會高度關注或可能引發(fā)群體性事件等案件以及人民法院書面建議行政機關負責人出庭的案件，被訴行政機關負責人應當出庭?？梢娏⒎▽π姓C關負責人的范圍及應出庭應訴的案件類型做出規(guī)定，但并沒有對行政機關法定代表人與其他負責人應訴范圍進行分工，在地方立法中有的是沿襲了這一做法，如《山西省行政機關行政應訴辦法》、《河北省行政機關應訴辦法》，也有地方明確行政機關法定代表人應當出庭的范圍，如《武漢市行政機關負責人出庭應訴暫行規(guī)定》、南京市政府《關于加強行政機關負責人出庭意見》，但內(nèi)容上存在差異。行政機關負責人出庭應訴分工不明，在實踐中可能造成互相推諉，也不排除法定代表人利用其行政職權一味要求其他負責人出庭應訴，法定代表人出庭應訴率低順理成章。

（四）行政機關法定代表人的應訴能力

行政訴訟活動本身具有極強的專業(yè)性和程序性，行政機關法定代表人是行政方面的專家并不必然在訴訟方面有專長，如果既不熟悉案件基本情況，也不了解案件審理的基本程序，那么即便出庭應訴也難以發(fā)聲，出庭應訴也只能流于形式，自然會出現(xiàn)“出庭不出聲”“出聲不出彩”的結果。而“公權力不得隨意處分”的原則使行政案件調(diào)解存在諸多限制，行政機關法定代表人決斷者的功能在大多數(shù)行政案件中難以起到?jīng)Q定性作用。

三、解決行政機關法定代表人出庭應訴問題的根本出路

行政機關法定代表人在分工上和其他負責人不夠明確是影響該制度發(fā)揮作用的主導性因素，確立行政機關法定代表人出庭應訴范圍遵循三個原則。一是行政爭議解決優(yōu)先。行政機關負責人出庭應訴制度的預期功能包括行政爭議的預防與化解、法治政府建設與依法行政能力的提升和行政司法環(huán)境改善與優(yōu)化三個方面。相較而言，法治政府建設應為次要目標，法治政府主要指國家行政權行使的法治化。行政爭議解決作為立法目的規(guī)定在新修訂的《行政訴訟法》中，行政機關法定代表人出庭制度設計也不能背離這一宗旨。二是宣示性功能實現(xiàn)。行政訴訟被稱為“民告官”制度，“民告官要見官”雖然存在人治之嫌，公眾認知似乎仍停留在這一階段，行政訴訟中的被告行政機關并不等同于行政機關負責人的認識似乎也被“告官要見官”這一并非正當?shù)暮袈曀螞]。被訴行政機關負責人出庭應訴與普適性法理不符，但對于解決中國的特殊問題可能還是有用的。《行政訴訟法》修訂時不惜背離基本的訴訟代理人制度，確立這一獨特行政機關負責人出庭應訴的制度可以說是對現(xiàn)實的回應，尤其是行政機關法定代表人出庭，很大程度上是給了行政相對人化解怨氣的機會，有時案件審理結果顯得都沒有那么重要。三是成本與效益權衡。社會效益最大化是任何一項法律制度設計時都必須考慮的因素。行政機關負責人出庭制度是結合我國現(xiàn)階段經(jīng)濟社會發(fā)展的狀況對行政機關依法行政提出的要求，行政機關法定代表人總攬全局工作，出庭應訴不應成為其“主業(yè)”，確定行政機關法定代表人出庭應訴范圍時，應進行利益衡量。

（一）行政機關法定代表人出庭應訴范圍的明確

應當出庭的案件。一是本轄區(qū)內(nèi)有重大影響的案件。該類案件行政機關法定代表人出庭，其宣示性功能得到充分體現(xiàn)，包括：集團訴訟、環(huán)境污染案件、土地、礦藏等自然資源確權案件、食品安全、重大安全事故、涉及行政相對人生存權利案件、涉外行政案件等社會關注度較高案件。二是起訴率高并且行政機關敗訴率高案件。通過庭審活動，使行政機關法定代表人直觀了解工作中存在的問題，便于今后有針對性地進行改進，為其行政決策提供依據(jù)。三是行政賠償、補償及行政機關行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權涉及數(shù)額較大案件（數(shù)額較大標準可根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平有差異）。這類案件法院審理時可以適用調(diào)解，法定代表人出庭應訴，能夠及時做出決策，化解行政爭議，提高訴訟效率。

可以不出庭的案件。一是適用簡易程序?qū)徖淼男姓讣?。簡易程序適用條件是事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大，行政機關法定代表人出庭應訴不符合成本效益原則。二是法院進行程序性審查的案件。如復議機關維持原行政行為案件。根據(jù)《解釋》規(guī)定，此類案件人民法院針對原行政行為的合法性進行審查，對行政復議機關的審查僅限于程序性，行政機關法定代表人出庭應訴宣示性及解決實體問題的功能難以發(fā)揮作用，更何況復議決定由行政復議機構做出，行政機關法定代表人對該類案件一般知之不多，實踐中此類案件數(shù)量龐大，行政機關法定代表人出庭應訴缺乏必要性和可行性。

（二）人民法院建議行政機關法定代表人出庭應訴適當克制

人民法院應保持司法具有的被動、中立、不告不理的謙抑本性，審慎行使建議權。盡管行政機關負責人出庭應訴作為一項法定義務規(guī)定在《行政訴訟法》中，然而就出庭應訴的性質(zhì)而言，對于被訴行政機關應是一種程序性的權利，行政機關法定代表人是否出庭應訴或選派誰應訴屬于行政機關內(nèi)部事務，法院沒有強制的權力。行政機關負責人出庭應訴制度的建立只不過是在我國特殊的歷史背景下，從全面推進依法行政，建設法治政府實際需要出發(fā)，將地方立法實踐上升為法律的權宜之計，因此人民法院建議行政機關法定代表人出庭應訴應保持足夠的克制，優(yōu)先考慮行政糾紛的實質(zhì)性解決。endprint

（三）行政機關法定代表人應積極應訴并發(fā)好聲

行政機關法定代表人要轉變觀念，增強法律意識，用法治方法和法治思維解決糾紛，要摒棄“官本位”思想，認識到在行政訴訟法律關系中，被告是被訴的行政機關而非行政機關的法定代表人，行政機關法定代表人行政級別也不具有訴訟法上的意義。同時充分認識行政機關法定代表人出庭應訴顯示行政機關依法行政的決心和勇氣，對于樹立有責任有擔當?shù)恼蜗?，化解官民糾紛，進一步提高依法行政的水平有著重要意義。因為行政訴訟活動的專業(yè)性，不苛求行政機關法定代表人如同律師精準把握訴訟程序和技巧，但也不能把出庭應訴限于只出庭而不發(fā)聲，走走過場做做樣子，只為完成考核指標獲得政績。行政機關法定代表人出庭應認真準備，了解行政訴訟基本程序，熟悉案件情況，在人民法院積極引導或由委托代理人就程序性問題予以協(xié)助的基礎上，對與案件相關問題發(fā)表意見，適用調(diào)解的案件要依法及時做出決策，促進行政爭議的實質(zhì)化解。

參考文獻：

[1]章志遠.行政機關負責人出庭應訴制度的法治意義解讀[J].中國法學評論，2014，（4）.

[2]劉文靜.行政機關負責人出庭應訴推動行政機關法治建設[J].人民之聲，2016，（10）.

[3]李淮.行政機關負責人出庭應訴：現(xiàn)狀與展望——兼對新《行政訴訟法》第3條第3款之檢討[J].甘肅行政學院學報，2016，（4）.

[4]江必新，梁風云.最高人民法院新行政訴訟法司法解釋理解與適用[M].北京：中國法制出版社，2015.

[5]余東明，黃浩棟.告官要見官，出庭要出聲[N].法制日報，20170721.

[6]陳秀萍，朱孔杰.行政機關負責人出庭應訴制度淺析[J].行政與法，2016，（9）.

[7]高春燕.行政首長出庭應訴：價值重估與技術改良——以浙江66個規(guī)范文本為基點的分析[J].行政法學研究，2015，（2）.

[8]潘從武.行政機關負責人“出庭不出聲”的問題亟待解決[N].法制日報， 20150527.

[9]劉百軍，石飛.部分出庭首長依然熱衷“不出聲”[N].法制日報， 20160630.

[10]章志遠.行政訴訟中的行政首長出庭應訴制度研究[J].法學雜志，2013，（3）.

[11]劉羽梅，張祺煒.行政機關負責人出庭應訴制度之完善——兼議對行政訴訟法第三條第三款的理解與適用[J].人民司法，2016，（28）.

[12]田勇軍：《行政訴訟法》中“被訴行政機關負責人應當出庭應訴”之理論分析[J].西部法學評論，2015，（6）.責任編輯：楊俊

Abstract：Appearing in court for the legal representative on behalf of the administrative organs is a litigious activity. As the chief executive of the administrative organ， the legal representative should appear in court as the first order person. However， in practice， the legal representatives rarely appear in court. On the basis of comprehensive consideration of the factors， such as the resolution of administrative disputes， the implementation of declarative functions and the costeffectiveness balance， we should specify the range of appearing in court for the legal representatives of administrative organs. Moreover， the people's court should suggest the legal representatives of administrative organs to appear in court if necessary. The legal representatives should also improve their responsive ability when appearing in court. Then the expecting values of administrative litigation legislation could be ultimately achieved.

Key words：Administrative Organs， Legal Representative， Appearing in Courtendprint