我國(guó)節(jié)能工作回顧與展望

張曉剛 陳仲偉 楊碧玉

能源是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最重要的物質(zhì)基礎(chǔ)，對(duì)國(guó)家的能源安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要影響。改革開(kāi)放40年來(lái)，我國(guó)節(jié)能工作取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生了積極的影響。2018年是貫徹黨的十九大精神的開(kāi)局之年，是實(shí)施“十三五”規(guī)劃承上啟下的關(guān)鍵一年，我國(guó)社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，節(jié)能工作也面臨著新機(jī)遇新挑戰(zhàn)。在這個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上總結(jié)研究我國(guó)節(jié)能工作情況，具有十分重要的意義。

一、我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總結(jié)回顧

以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心是我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段的基本路線，我國(guó)當(dāng)前社會(huì)主義建設(shè)工作緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心來(lái)開(kāi)展，節(jié)能工作也不例外，節(jié)能是為經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供服務(wù)和支撐的，節(jié)能工作深受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展日趨成熟，逐步由起初的粗放型發(fā)展轉(zhuǎn)變到科學(xué)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展。改革開(kāi)放初期，由于我國(guó)所處的發(fā)展階段和國(guó)際環(huán)境，經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于粗放型發(fā)展階段。隨著經(jīng)濟(jì)規(guī)模的不斷擴(kuò)大和國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的日趨激烈，黨和國(guó)家日益意識(shí)到轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要性。2003年7月，時(shí)任中共中央總書(shū)記胡錦濤就提出了“堅(jiān)持以人為本，樹(shù)立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展”。2017年10月召開(kāi)的黨的十九大上，習(xí)近平總書(shū)記明確提出“推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級(jí)，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展走上高質(zhì)量、可持續(xù)的新路子”。根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，最近10年，中國(guó)在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的同時(shí)，節(jié)約能源消費(fèi)十多億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，減少二氧化碳排放約40億噸。中國(guó)綠色可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)成效初顯。

二、我國(guó)節(jié)能政策的發(fā)展變遷

改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)節(jié)能政策的演變，按照政策實(shí)施特點(diǎn)可以劃分為以下三個(gè)階段。

一是命令控制型政策為主，財(cái)政激勵(lì)政策為輔的階段。改革開(kāi)放之初恰逢第二次能源危機(jī)，對(duì)我國(guó)產(chǎn)生了一定影響，同時(shí)我國(guó)能源需求已經(jīng)進(jìn)入“起飛”階段，能源消費(fèi)總量近6億噸標(biāo)煤，其中石油約占20%多，作為戰(zhàn)略資源，能源安全已經(jīng)引起國(guó)家重視。1980年第五屆全國(guó)人大三次會(huì)議正式將節(jié)能工作納入國(guó)家宏觀管理，明確其戰(zhàn)略地位，節(jié)能目標(biāo)開(kāi)始確立。國(guó)務(wù)院相繼印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)節(jié)約能源工作的報(bào)告》和《關(guān)于逐步建立綜合能耗考核制度的通知》，將節(jié)能減排提高到“不僅影響著國(guó)民經(jīng)濟(jì)，更是代表了社會(huì)發(fā)展的程度”，確立了“節(jié)約與開(kāi)發(fā)并重，充分發(fā)揮資源的可利用率”的政策方針。這個(gè)階段，因?yàn)槟茉垂┎粦?yīng)求，只能通過(guò)一些強(qiáng)制性的行政手段對(duì)高耗能行業(yè)進(jìn)行一定程度的限制，比如針對(duì)工礦企業(yè)和城市節(jié)約能源的要求，按省、市、自治區(qū)實(shí)行計(jì)劃用電包干等。這一階段比較典型的現(xiàn)象就是拉閘限電，“停三開(kāi)四”成為專(zhuān)用名詞。隨后有關(guān)財(cái)稅政策的出臺(tái)，激勵(lì)作用也開(kāi)始顯現(xiàn)，如節(jié)能獎(jiǎng)勵(lì)辦法、稅收優(yōu)惠和補(bǔ)貼等，初步取得成效。

二是節(jié)能市場(chǎng)化政策發(fā)展并上升為基本國(guó)策的階段。黨的十四大以后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新階段，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步建立，非公有制經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展。這一階段，企業(yè)開(kāi)始逐漸意識(shí)到，節(jié)能降耗、提高效益，是企業(yè)內(nèi)部管理的需要，是提升企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的需要。政府層面，節(jié)能政策也加快了市場(chǎng)化步伐，能源價(jià)格與國(guó)際接軌，財(cái)稅政策更加廣泛靈活，節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)快速推進(jìn)，法律法規(guī)開(kāi)始逐漸豐富和完善。其中最具代表性的就是1997年《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》的頒布，為依法節(jié)能打下基礎(chǔ)，成為節(jié)能工作的基礎(chǔ)，更是將節(jié)能確立為我國(guó)的基本國(guó)策；1998年起推行節(jié)能產(chǎn)品認(rèn)證制度，1999年頒布《重點(diǎn)用能單位節(jié)能管理辦法》等，對(duì)我國(guó)節(jié)能工作發(fā)展起到了重要的推動(dòng)作用。

三是政策融合和體系構(gòu)建階段。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，粗放式發(fā)展帶來(lái)的各種問(wèn)題日益凸顯，宏觀經(jīng)濟(jì)體制大幅改革，轉(zhuǎn)型升級(jí)迫在眉睫。這一時(shí)期，我國(guó)富煤貧油少氣的能源結(jié)構(gòu)矛盾加劇、資源環(huán)境約束趨緊、氣候變化國(guó)際談判形勢(shì)嚴(yán)峻，節(jié)能同生態(tài)文明建設(shè)、防止氣候變化關(guān)系日趨緊密和融合，新能源、可再生能源發(fā)展加速，節(jié)約型社會(huì)建設(shè)快馬加鞭。從2000年《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》開(kāi)始，節(jié)能與循環(huán)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)文明越發(fā)受到重視，國(guó)家提出經(jīng)濟(jì)發(fā)展要與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)。2004年能效標(biāo)識(shí)制度建立，2007年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《節(jié)能減排統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)及考核實(shí)施方案和辦法的通知》，建立了系統(tǒng)的節(jié)能減排統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)和考核體系，節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制得到落實(shí)，節(jié)能成為國(guó)家對(duì)地方政府和部分企業(yè)進(jìn)行考核的的約束性指標(biāo)。2012年黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局，將生態(tài)文明建設(shè)提到了前所未有的高度，對(duì)節(jié)能工作發(fā)展具有里程碑的意義。節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，為國(guó)家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整做出巨大貢獻(xiàn)。黨的十九大對(duì)生態(tài)文明建設(shè)做出了新的全面部署，開(kāi)啟了生態(tài)文明建設(shè)新時(shí)代。生態(tài)文明建設(shè)制度體系的“四梁八柱”基本形成。面對(duì)生態(tài)文明建設(shè)和國(guó)家能源安全的更高要求，節(jié)能政策繼續(xù)深入發(fā)展，朝著構(gòu)建節(jié)能政策體系、加強(qiáng)政策系統(tǒng)性和協(xié)同性方向發(fā)展。

三、我國(guó)政府節(jié)能主管部門(mén)和職能的變化

建國(guó)初期，我國(guó)統(tǒng)一的能源管理部門(mén)——燃料工業(yè)部成立，后來(lái)為順應(yīng)國(guó)內(nèi)能源需求形勢(shì)，該部被分拆。1980年旨在綜合管理的國(guó)家能源委員會(huì)成立，后因國(guó)家能源委和國(guó)家計(jì)委職能交叉，投資權(quán)、定價(jià)權(quán)真正屬于國(guó)家計(jì)委等原因，兩年之后，國(guó)家能源委被撤銷(xiāo)。同期的國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)也具有節(jié)能管理的職能。為統(tǒng)籌國(guó)家能源工作，1988年國(guó)家能源部成立，撤銷(xiāo)煤炭工業(yè)部、石油工業(yè)部、核工業(yè)部，同時(shí)成立了正部級(jí)的中國(guó)統(tǒng)配煤炭總公司、中國(guó)石油天然氣總公司和中國(guó)核工業(yè)總公司。

1993年，國(guó)家能源部因在級(jí)別上與幾大國(guó)有能源企業(yè)平級(jí)，而能源項(xiàng)目的審批權(quán)在國(guó)家計(jì)委等因素被撤銷(xiāo)。國(guó)家恢復(fù)電力部、煤炭部。國(guó)家能源部解散之后，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)日新月異，歷經(jīng)國(guó)家計(jì)委、國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委、國(guó)家經(jīng)委的調(diào)整變化，我國(guó)能源和節(jié)能宏觀管理工作也歷經(jīng)了一個(gè)轉(zhuǎn)折探索階段。

2003年國(guó)家發(fā)展改革委應(yīng)運(yùn)而生，成為全社會(huì)節(jié)能工作主管部門(mén)，并會(huì)同工信部、交通部、住建部、國(guó)管局等部門(mén)具體開(kāi)展重點(diǎn)領(lǐng)域和有關(guān)行業(yè)節(jié)能工作，其中發(fā)改委資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)司承擔(dān)具體工作。2003年調(diào)整組建的國(guó)家能源局整合了原國(guó)家發(fā)展改革委能源局、國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、國(guó)防科工委的能源管理職能，在能源價(jià)格管理上有建議權(quán)。

同時(shí)經(jīng)過(guò)2003年國(guó)家發(fā)展改革委能源局的鋪墊，和2005年由溫家寶總理親自任組長(zhǎng)的國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組的努力，我國(guó)能源界上下已經(jīng)意識(shí)到，將能源作為一個(gè)工業(yè)行業(yè)部門(mén)的管理思路難以成功。能源不應(yīng)看作某一行業(yè)，能源種類(lèi)多樣，涉及多個(gè)行業(yè)，更是各個(gè)行業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，因此能源管理機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)必須“爬到墻頭看問(wèn)題”，而不是將自己置于行業(yè)壁壘中。

從上述變化調(diào)整可以看出，國(guó)家機(jī)構(gòu)應(yīng)國(guó)家能源管理需求而設(shè)，隨國(guó)家能源管理需求和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段而變化。

四、我國(guó)節(jié)能工作發(fā)展規(guī)律分析

結(jié)合改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，我國(guó)節(jié)能工作也發(fā)生了巨大變化，節(jié)能政策逐漸由單一走向多元、從約束轉(zhuǎn)向引導(dǎo)、從分散走向整體，總體來(lái)說(shuō)呈現(xiàn)如下規(guī)律。

一是政策類(lèi)型從指令型到市場(chǎng)型、信息型的整合。政策是政府進(jìn)行社會(huì)治理的重要工具和手段，節(jié)能工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，離不開(kāi)政府有關(guān)政策的支持。在我國(guó)節(jié)能工作發(fā)展初期，政府主要采用了指令型、限制性的政策來(lái)實(shí)現(xiàn)政府管理目標(biāo)，如1981年制定的《對(duì)工礦企業(yè)和城市節(jié)約能源的若干具體要求》和《超定額耗用燃料加價(jià)收費(fèi)實(shí)施辦法》。隨后節(jié)能政策機(jī)制不斷發(fā)展，政府逐步采用市場(chǎng)型的政策來(lái)引導(dǎo)、激勵(lì)企業(yè)和社會(huì)開(kāi)展節(jié)能工作，如價(jià)格政策、財(cái)稅政策等。同時(shí)借助信息網(wǎng)絡(luò)快速發(fā)展，開(kāi)始實(shí)施信息公開(kāi)、節(jié)能認(rèn)證、能效標(biāo)識(shí)等，對(duì)全社會(huì)節(jié)能工作起到了極大的推動(dòng)作用。

二是政策內(nèi)容從宏觀到具體，有關(guān)措施和指標(biāo)不斷細(xì)化。改革開(kāi)放初期，我國(guó)的節(jié)能政策主要體現(xiàn)在憲法、《中國(guó)節(jié)能技術(shù)政策大綱》等宏觀性的文件中，部分具體政策文件也是因事而發(fā)，如《關(guān)于按省市自治區(qū)實(shí)行計(jì)劃用電包干的暫行管理辦法》。而隨著節(jié)能工作發(fā)展，國(guó)家對(duì)節(jié)能工作的認(rèn)識(shí)不斷深化提高，政策也逐步趨于細(xì)致和嚴(yán)謹(jǐn)，如2006年印發(fā)的《建筑門(mén)窗節(jié)能性能標(biāo)識(shí)試點(diǎn)工作管理辦法》就具體提出了建筑門(mén)窗的節(jié)能要求，對(duì)門(mén)窗的傳熱系數(shù)、遮陽(yáng)系數(shù)、空氣滲透率、可見(jiàn)光透射比等提出了具體性能指標(biāo)；相應(yīng)對(duì)地方政府提出要求，制定更加具體的政策文件，如《京津冀及周邊地區(qū)重點(diǎn)行業(yè)大氣污染限期治理方案》。

三是政策結(jié)構(gòu)從分散到整合，不斷系統(tǒng)化。上世紀(jì)80年代，我國(guó)能源短缺問(wèn)題比較突出，并且主要集中在電力和化石能源方面，能效意識(shí)不強(qiáng)，主要從減少使用方面提出政策需求，節(jié)能政策往往針對(duì)具體工作，沒(méi)有形成系統(tǒng)性、前瞻性的政策導(dǎo)向。隨著節(jié)能工作逐漸深入，能源短缺問(wèn)題一定程度上得到解決，但依然是制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要因素，同時(shí)環(huán)境問(wèn)題日益突出，節(jié)能工作開(kāi)始延伸到工業(yè)、建筑、交通、公共機(jī)構(gòu)等重點(diǎn)領(lǐng)域和有關(guān)行業(yè)，并逐步同生態(tài)文明建設(shè)結(jié)合，有了高度的發(fā)展目標(biāo)，形成了較為完整的政策體系。

四是政策效力不斷加強(qiáng)。隨著近年來(lái)能源危機(jī)意識(shí)提升、節(jié)能環(huán)保壓力增大，節(jié)能工作地位不斷提高，黨中央國(guó)務(wù)院高度重視，提升到了政治、法律的高度上，對(duì)政府實(shí)行問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)企業(yè)主體等實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁、建立失信懲戒、法律約束等，法律法規(guī)不斷完善、強(qiáng)化和嚴(yán)格，極大提高了節(jié)能政策和法律效力。

五、新時(shí)代節(jié)能工作的發(fā)展方向

經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)影響能源供需形勢(shì)，能源供需形勢(shì)影響節(jié)能政策需求。當(dāng)前，我國(guó)進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，面對(duì)新階段、新形勢(shì)、新任務(wù)，節(jié)能政策將因此產(chǎn)生新的變化。

隨著我國(guó)結(jié)構(gòu)調(diào)整不斷深入，經(jīng)濟(jì)不斷向綠色循環(huán)低碳發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，能源結(jié)構(gòu)、能源消費(fèi)等必然持續(xù)受到影響。新時(shí)代我國(guó)能源消費(fèi)總量將持續(xù)放緩，能源供需形勢(shì)受?chē)?guó)際影響日益加深，能源結(jié)構(gòu)清潔化、低碳化趨勢(shì)不可阻擋，能效提升從技術(shù)、產(chǎn)品不斷向管理和精細(xì)化方向延伸，生態(tài)文明和美麗中國(guó)建設(shè)日趨深入，新一輪技術(shù)革命日新月異，節(jié)能政策將在這些需求下發(fā)生新的變化調(diào)整。

一是技術(shù)創(chuàng)新將成為節(jié)能政策新的引領(lǐng)方向?？萍际堑谝簧a(chǎn)力，技術(shù)變革引領(lǐng)人類(lèi)文明發(fā)展。新時(shí)期節(jié)能工作要走在前列、有所作為，必須將技術(shù)創(chuàng)新放在首位，只有掌握足夠的核心技術(shù)，節(jié)能工作才能走在前列，進(jìn)而為我國(guó)的能源發(fā)展和能源安全提供保障。

二是節(jié)能市場(chǎng)化機(jī)制將成為主導(dǎo)。中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)形成，伴隨著政府治理能力提升、改革進(jìn)一步深化、簡(jiǎn)政放權(quán)進(jìn)一步落實(shí)，市場(chǎng)也將在節(jié)能工作中發(fā)揮主導(dǎo)作用，并最終同其他領(lǐng)域一樣，形成市場(chǎng)主導(dǎo)、政府引導(dǎo)、社會(huì)參與的合理布局。

三是由重點(diǎn)領(lǐng)域節(jié)能向全社會(huì)節(jié)能融合擴(kuò)展。我國(guó)在工業(yè)、建筑、交通、公共機(jī)構(gòu)等重點(diǎn)領(lǐng)域的節(jié)能工作已開(kāi)展多年，取得了顯著成效，但同時(shí)也進(jìn)入瓶頸期，同時(shí)其他領(lǐng)域的節(jié)能工作日益受到重視。新時(shí)期節(jié)能工作在繼續(xù)做好重點(diǎn)領(lǐng)域的同時(shí)，必然向其他領(lǐng)域拓展，逐漸覆蓋“全過(guò)程和各領(lǐng)域”，實(shí)現(xiàn)融合發(fā)展、相互促進(jìn)。

總之，新時(shí)期節(jié)能工作必將圍繞著創(chuàng)新、協(xié)同、開(kāi)放、多元不斷發(fā)展，為我國(guó)能源安全和生態(tài)文明建設(shè)提供更大的保障。

（作者單位：國(guó)家節(jié)能中心）