“三權(quán)分置”下的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押問題研究

孔令婷

摘要“三權(quán)分置”的實質(zhì)應(yīng)當(dāng)是：集體土地所有權(quán)、社員權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)。在此基礎(chǔ)上構(gòu)建的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度應(yīng)分為兩部分：一是具體設(shè)計土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的規(guī)則，主要是確立土地承包經(jīng)營權(quán)抵押當(dāng)事人的資格，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的設(shè)定及其實現(xiàn)規(guī)則；二是構(gòu)建土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的配套制度，主要是建立土地承包經(jīng)營權(quán)屆滿之后的收回制度與再發(fā)包制度和建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場與價值評估體制。

關(guān)鍵詞三權(quán)分置 土地承包經(jīng)營權(quán) 抵押

一、“三權(quán)分置”政策的法理反思

2014年中央一號文件指出，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。之后一系列的文件都在強(qiáng)調(diào)如何完善和健全“三權(quán)分置”制度。然而，政策雖然把農(nóng)地制度改革吵得很熱，但學(xué)界的爭論卻是異常激烈。

“三權(quán)分置”存在的法理矛盾：

一般認(rèn)為，“三權(quán)分置”是將土地承包經(jīng)營權(quán)分解為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，從而構(gòu)建符合政策導(dǎo)向的農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利體系。然而這一經(jīng)學(xué)界提出的農(nóng)地制度設(shè)計，在法理上卻無法得以表達(dá)。顯然，承包權(quán)是獨立于土地承包經(jīng)營權(quán)之外的權(quán)利，兩種權(quán)利屬于不同種類型。因此，土地承包權(quán)從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來不符合權(quán)利生成邏輯。其次，分離之后的土地經(jīng)營權(quán)究竟是物權(quán)還是債權(quán)？一般認(rèn)為，土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)定性為物權(quán)。筆者以為，直接將土地承包經(jīng)營權(quán)分置為：集體所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)三種權(quán)利。倘若土地承包權(quán)為一項實體性權(quán)利，即對承包地享有占有、使用、收益和處分的權(quán)能，那么其權(quán)利內(nèi)涵與我們設(shè)想的土地經(jīng)營權(quán)一致，這會導(dǎo)致兩者共生于一物之上，有違物權(quán)法“—物一權(quán)”的法定原則。對于土地經(jīng)營權(quán)是否可定位為債權(quán)？筆者以為，土地經(jīng)營權(quán)作為一項債權(quán)無法釋放更多的制度紅利，而且現(xiàn)有的土地承包經(jīng)營權(quán)要遠(yuǎn)比作為債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)更具有制度優(yōu)勢。

因此，“三權(quán)分置”制度不僅在法理上面臨諸多障礙，而且“三權(quán)分置”所要追求的制度價值完全可以通過完善土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能而實現(xiàn)。

二、現(xiàn)有權(quán)利體系下的農(nóng)地“三權(quán)分置”構(gòu)建

“三權(quán)分置”所要追求的價值主要有兩點：第一，促進(jìn)土地有序流轉(zhuǎn)以適應(yīng)土地規(guī)模化經(jīng)營的需要；第二，讓農(nóng)村土地具有更多的財產(chǎn)性利益，如承包地可以抵押、入股等等。

（一）建立農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體制度

農(nóng)村土地的集體所有是農(nóng)民社會保障的重要前提和基礎(chǔ)，但集體所有權(quán)的主體制度構(gòu)建相對落后，因此，在堅持集體土地所有權(quán)的前提下，應(yīng)當(dāng)重點探討集體土地所有權(quán)的主體，只有明確集體土地所有權(quán)主體才能更好的維護(hù)農(nóng)民集體利益?，F(xiàn)階段，應(yīng)當(dāng)明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)民集體土地所有權(quán)的主體。具體到權(quán)利上，農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體應(yīng)為法律明確規(guī)定的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。只有具體到組織體，集合起來的農(nóng)民集體才能具體的行使集體土地所有權(quán)，也才能具體的構(gòu)建作以集體成員為主體的社員權(quán)制度。因此，明確農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，繼而建立社員權(quán)制度，為農(nóng)村土地“三權(quán)分置”奠基。

（二）健全土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能

《農(nóng)村土地承包法》第32條規(guī)定，以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。但《擔(dān)保法》第37條和《物權(quán)法》第184條卻明令禁止土地承包經(jīng)營權(quán)抵押。正因如此，有學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)有法律制度下的土地承包經(jīng)營權(quán)妨礙了承包土地的流轉(zhuǎn)。所以，有人認(rèn)為將經(jīng)驗權(quán)從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來，賦予經(jīng)營權(quán)以抵押權(quán)能可以促進(jìn)承包土地的流轉(zhuǎn)。

筆者認(rèn)為，法律禁止土地承包經(jīng)營權(quán)抵押不但不合理而且有違基本的法律原理。不合理之處在于，作為用益物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)具有抵押權(quán)能才能更好的維護(hù)農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益，緩解農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營融資難的問題。違背基本法理之處在于，土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓和抵押都是其流轉(zhuǎn)的方式之一，法律允許土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，卻禁止其抵押，有違法理。根據(jù)“舉重明輕”規(guī)則，允許了土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，對于限制條件較低的抵押也應(yīng)當(dāng)允許。至于有學(xué)者擔(dān)心，抵押是處分的一種，若允抵押，一旦抵押權(quán)實現(xiàn)，農(nóng)戶就會面臨失。筆者認(rèn)為，即使到期農(nóng)民無法償還債務(wù)，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn)，但土地承包經(jīng)營權(quán)是一種有期限的用益物權(quán)，其到期之后自然應(yīng)復(fù)歸集體經(jīng)濟(jì)組織，此時農(nóng)戶基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)下的承包權(quán)可再次承包集體所有的土地。

因此，未來應(yīng)通過修改法律，允許土地承包經(jīng)營權(quán)具有抵押權(quán)能，這不僅合乎農(nóng)村發(fā)展的實際，而且理順了法律內(nèi)在邏輯。

三、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的具體規(guī)則設(shè)計

土地承包經(jīng)營權(quán)抵押在實踐中雖然已有開展，但法律仍然沒有對抵押的各個環(huán)節(jié)作出規(guī)范，為了促使土地承包經(jīng)營權(quán)抵押實踐在全國范圍內(nèi)廣泛開展，我們必須盡快構(gòu)建土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的具體規(guī)則。

（一）土地承包經(jīng)營權(quán)抵押當(dāng)事人的資格

1.抵押人。法律明確規(guī)定，農(nóng)戶為集體土地的承包方，而非家庭內(nèi)部成員。因此，筆者以為，以土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立抵押時，抵押人也應(yīng)是農(nóng)戶，戶內(nèi)成員可以為抵押合同的簽訂代表?！俺r(nóng)戶外，通過土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)而取得土地承包經(jīng)營權(quán)的專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等，也可以作為土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的抵押人?！?/p>

關(guān)于抵押人的資格應(yīng)不應(yīng)該受到一定制約的問題，筆者以為，抵押人不應(yīng)有任何資格制約。農(nóng)戶設(shè)立抵押時不需要具有穩(wěn)定的收入來源，也不需要經(jīng)發(fā)包方同意，只需要通知發(fā)包方即可。農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款，只需要符合以下四個條件：一是具有完全民事行為能力，無不良信用記錄；二是獲得相關(guān)主管部門頒發(fā)的承包經(jīng)營權(quán)證；三是承包方已將承包土地的抵押事宜據(jù)實傳達(dá)給了發(fā)包方；四是用于抵押的承包土地所有權(quán)明確，無爭議。

2.抵押權(quán)人。土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)人資格是否應(yīng)有所限制的問題，學(xué)界的看法也是大相徑庭。有學(xué)者的觀點是，如果抵押行為是為一些迫不得已、十萬火急的事情，如救人、醫(yī)療、上學(xué)等，那么抵押權(quán)人可以是自然人或組織；如果是為生產(chǎn)或者個人從事其他經(jīng)營籌措資金，抵押權(quán)人應(yīng)限定為金融組織。也有人覺得金融機(jī)構(gòu)才是唯一的抵押權(quán)人，因為金融機(jī)構(gòu)作為抵押權(quán)人不會出現(xiàn)高利貸行為和土地私下買賣。然而筆者認(rèn)為，承包經(jīng)營抵押權(quán)人資格不應(yīng)有所約束，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)享有以自己的意愿進(jìn)行抵押行為的權(quán)利，讓農(nóng)民享有更完全的自主選擇權(quán)，能夠更有效地切實維護(hù)農(nóng)民的利益。

（二）土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的設(shè)定

土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的設(shè)定主要探討抵押合同采登記生效主義還是登記對抗主義。

根據(jù)《物權(quán)法》第129條之規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓采登記對抗主義。承包經(jīng)營權(quán)抵押實現(xiàn)與其產(chǎn)生的法律效果基本一致，因此存在是否可以推出承包經(jīng)營權(quán)抵押也應(yīng)采登記對抗主義的問題。根據(jù)《物權(quán)法》，將“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)作為抵押標(biāo)的設(shè)立抵押時采取登記生效主義，而“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)的成立采取的是登記對抗主義。所以，用于抵押的標(biāo)的物在設(shè)立抵押時采取何種主義與其成立時采取的主義沒有決定性的影響。所以，筆者的觀點是，由于承包經(jīng)營權(quán)是用益物權(quán)性質(zhì)，并依比附援引規(guī)則，應(yīng)采登記生效主義。

（三）土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的實現(xiàn)規(guī)則

《物權(quán)法》第195條是關(guān)于抵押權(quán)實現(xiàn)的條件、方式和程序的規(guī)定，具體到抵押權(quán)成就時，可以通過折價、拍賣和變賣三種方式來實現(xiàn)抵押權(quán)。問題的關(guān)鍵在于三種抵押權(quán)成就途徑是否都適用于土地承包經(jīng)營權(quán)抵押。筆者認(rèn)為，在土地承包經(jīng)營權(quán)抵押實現(xiàn)過程中三種方式都可以適用，但要補(bǔ)充一點，即受讓一方造成土地閑置的，發(fā)包方或者國家土地管理部門應(yīng)該做出一定的處罰，以促使受讓方積極讓土地利用起來。

四、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的配套保障制度

土地承包經(jīng)營權(quán)抵押得以實施并不是簡單的法律放開或者授權(quán)問題，其實施是個復(fù)雜的過程，不僅要有具體制度的設(shè)計，而且要有配套制度予以支持，否則其抵押將無法得以實施。申言之，配套制度的完善將有助于土地承包經(jīng)營權(quán)抵押適應(yīng)農(nóng)村實際，也為具體制度設(shè)計的實行奠定基礎(chǔ)。

（一）建立土地承包經(jīng)營權(quán)屆滿之后的收回制度與再發(fā)包制度

雖然《土地承包法》第20條規(guī)定了耕地、林地等的承包期限，將該項規(guī)定上升到了法律的高度，通過法律對期限進(jìn)行了明確規(guī)定，使各種土地的承包期限規(guī)范化、制度化，土地承包不再是一勞永逸的，有效預(yù)防了土地資源的浪費、空置。但是法律仍然沒有就承包期限屆至后土地承包經(jīng)營權(quán)的效力作出相應(yīng)規(guī)范。筆者以為，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格受承包期限的約束，待期限屆至，農(nóng)村集體經(jīng)組織應(yīng)當(dāng)收回并重新發(fā)包。所以，因抵押行為導(dǎo)致的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，失地農(nóng)民只要在承包期限屆滿之后依然具有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的社員資格，他就可以基于社員權(quán)下的承包權(quán)重新獲得土地，失地農(nóng)民的生存可依靠轉(zhuǎn)讓、抵押收益或者其他收入維持生計。

建立土地承包經(jīng)營權(quán)屆滿之后的收回制度與再發(fā)包制度，既可以使失地農(nóng)民獲得基本的生存、生活保障，而且排除了因轉(zhuǎn)讓、抵押等原因使集體土地?zé)o限期在非集體經(jīng)濟(jì)組織成員之手的憂慮，進(jìn)而為農(nóng)地抵押及其適度規(guī)模經(jīng)營提供制度條件。

（二）建立衣地流轉(zhuǎn)市場與價值評估體制

十八屆三中全會明確提出：“建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場。”筆者認(rèn)為，建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場：首先，應(yīng)當(dāng)明確主管部門，主管部門確立才能進(jìn)一步推進(jìn)相關(guān)工作的開展，現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)以政府主導(dǎo)建立為主，待條件、制度成熟后可逐步向市場放開；其次，應(yīng)該建立市場組織、明確市場參與主體，完善不同市場層級之間的信息共享機(jī)制，“多級聯(lián)網(wǎng)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺”是重要的金融基礎(chǔ)設(shè)施。其構(gòu)建和運行有利于形成公平合理的交易市場價格，使承包經(jīng)營權(quán)的價值評估得以參考，為交易雙方提供必要的信息。從而降低了交易雙方惡意磋商的可能性，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，并合理處置土地承包經(jīng)營權(quán)，便于抵押權(quán)成就。最后，應(yīng)當(dāng)確立交易規(guī)則與違法處罰規(guī)則，指引和警戒市場參與主體有序進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

對于農(nóng)地價值評估體制，筆者以為，科學(xué)的農(nóng)地價值評估體制應(yīng)當(dāng)重點確立三個方面的內(nèi)容，即建立評估標(biāo)準(zhǔn)、明確評估機(jī)構(gòu)和配備評估人員。完善的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場和科學(xué)的農(nóng)地價值評估體制有助于承包經(jīng)營權(quán)抵押依法、依規(guī)進(jìn)行，各環(huán)節(jié)都在法律的框架內(nèi)開展，有助于建立健康有序的農(nóng)地抵押交易市場，規(guī)避抵押融資潛在風(fēng)險。