農業(yè)文化遺產旅游利用與保護補償機制研究

王維艷

[摘要]地役權作為協(xié)調相鄰兩宗土地供需關系的一項重要物權制度，因其對他人不動產的間接利用之購買/補償機制，而成為高度契合農業(yè)文化遺產旅游利用與保護分析的法理工具。文章基于地役權合同之“利用目的和方法”要件以及地役權內在構造的客觀規(guī)定性，采用多方法案例法，結合世博元陽哈尼梯田景區(qū)案例，建構了哈尼稻作梯田旅游地役權購買/補償機制概念體系。研究表明：地役權制度對于厘清旅游企業(yè)的地役權與補償義務、社區(qū)居民的債權與保護義務，具有一般債權、其他用益物權和相鄰關系無可比擬的法理解釋力，是現(xiàn)行法律制度框架下“資源有償使用”“誰受益、誰補償”制度落地以及農業(yè)文化遺產旅游利用與保護管理的一項有效制度機制。

[關鍵詞]農業(yè)文化遺產；旅游利用與保護；補償機制；地役權；世博元陽哈尼梯田景區(qū)

引言

我國作為農業(yè)大國，在現(xiàn)代農業(yè)面臨諸多問題和挑戰(zhàn)的當下，農業(yè)文化遺產保護有其緊迫性和必要性。早在2002年，聯(lián)合國糧農組織就發(fā)起了一個大型的全球重要農業(yè)文化遺產（Globally ImportantAgricultural Heritage Systems，GIAHS）保護試點項目；2010年，中國云南紅河哈尼梯田成為繼菲律賓伊富高梯田之后第二批獲此殊榮的稻作梯田系統(tǒng)保護試點。然而，由于梯田稻作農業(yè)本身的高成本低收益性，以及稻作梯田突出的旅游增值溢出效應，面對城市化、旅游化的沖擊以及迫于生計的壓力，哈尼梯田似乎也在重蹈伊富高梯田曾經的離田務工、棄農從旅、旱作、拋荒等梯田農業(yè)生態(tài)系統(tǒng)退化以及傳統(tǒng)稻作農業(yè)后繼無人等瀕危之路。但伊富高梯田憑借聯(lián)合國、國際社會、本國政府及其他地區(qū)國民的援助，以及在國內法中對農業(yè)文化遺產的保護給予地區(qū)和土著社區(qū)自治權等多項措施，已于2012年成功實現(xiàn)“逆轉”；而哈尼梯田遺產保護管理問題的癥結——社區(qū)居民參與旅游收益分配機制的構建尚待破題。

目前國內關于農業(yè)文化遺產保護的相關研究多集中于保護對象、保護措施及其問題與原因分析等方面，卻少見多方參與保護機制的研究，缺乏各利益主體之間的博弈與合作分析、旅游利益共享機制研究等成果。在眾多保護理念和措施中，閔慶文等提出的生態(tài)補償、有機農業(yè)生產和可持續(xù)旅游發(fā)展等動態(tài)保護思路比較具有代表性。其中，生態(tài)補償和有機農業(yè)生產的相關成果已涉及補償?shù)牧炕瘶藴始捌浣洕鷮W理論闡釋等內容。相比之下，稻作梯田農業(yè)文化遺產的旅游研究不僅較為薄弱，而且主張以梯田入股的股權分享機制和社區(qū)參與旅游收益分成的債權補償機制也尚存深入探討的空間。其中，筆者對前者的股權分享機制表示質疑，因為以梯田資源（或者社區(qū)聚落、民居等）入股分紅，既未見實踐先例，也缺乏學理支撐（關鍵是資源利用不具備排他性），故已無需進一步討論，但地役權制度所內蘊的（物權化）債權補償機制卻兼具實踐基礎與法理依據(jù)。隨著現(xiàn)代物權從所有向利用的轉變，加之農地確權工作的推進，在鄉(xiāng)村旅游地啟用地役權制度已勢在必行，一方面可在一定程度上限制土地公有權的權能，另一方面也是對土地用益物權的彰顯，使之有可能成為“保護小型農戶或本土社區(qū)權益”的有效制度安排。

鑒于農業(yè)文化遺產旅游對資源的間接利用（指非征/租用）特性與地役權對他人不動產的問接利用之購買/補償機制的高度契合性，本文基于地役權合同之“利用目的和方法”要件以及地役權內在構造的客觀規(guī)定性，以世博元陽哈尼梯田景區(qū)為例，通過建構哈尼稻作梯田旅游地役權購買/補償機制概念體系，進而厘清旅游企業(yè)與社區(qū)居民各自的權利義務，以期從地役權視角破解農業(yè)文化遺產旅游利用與保護管理之困局，依法保障當?shù)剞r民的資源性資產權益并內化為持久保護的動力，具有法理上的拋磚引玉作用及一定的政策或實踐意義。

1相關研究綜述

1.1地役權概念闡釋

根據(jù)我國《物權法》對地役權的相關規(guī)定：地役權人有權按照合同約定，利用他人的不動產，以提高自己的不動產的效益。前款所稱他人的不動產為供役地，自己的不動產為需役地……地役權自地役權合同生效時設立（《物權法》第156、第157條）。可見，地役權作為協(xié)調相鄰兩宗土地供需關系的一項重要物權制度，是以甲不動產（供役地）供乙不動產（需役地）便宜之用的權利，且不僅僅是指提高自己不動產的有效利用而獲得經濟利益，更包含使用人獲得精神上的享受和心理上的滿足。就其本質而言，是以使供役地承受一定負擔來擴增或提高需役地的利用價值，換言之，地役權就是在能達到有利于需役地之目的的同時，不構成對供役地之使用的實質妨礙。以此而言，地役權實際上是以對甲不動產之使用造成小損失之前提下，發(fā)揮乙不動產的效用。因此，地役權的設定其實考慮了需役地和供役地的整體利用效用，貫徹了“效益更大化原則”。但需經由地役權合同中的“費用及其支付方式”要件（《物權法》第157條第5款）實施對需役地權利人的規(guī)制，即通過對地役權的“購買”，履行對供役地的損失及貢獻之“補償”義務，以確保供役地不作為。

就地役權人對供役地的“利用”、需役地的“效益”范圍而言，法律確無必要規(guī)定該內容，可以依據(jù)需役地的特性進行事實判斷而表現(xiàn)為一個個具體的權利。具體可分為三大類別：一是需役地權利人可持續(xù)或非持續(xù)地對供役地進行有形的使用，如通行、引/排水地役權等；或直接從供役地獲得收益，如汲水地役權等；二是抑制供役地的使用，從而間接地增益于需役地的效用，如眺望地役權等；三是限制供役地上的某種營業(yè)，如禁止販賣他人生產的啤酒等。因而，地役權之占有、使用或收益既非表現(xiàn)為對供役地事實上的獨占或獨享，又絕非表現(xiàn)為對供役地的持續(xù)獨占或獨享。供役地權利人提供役地的同時，并不喪失對其不動產的占有或利用（即非排他性），而只是承受了某種負擔或不便利。

地役權制度的獨到之處還在于：（1）地役權中的債權已被賦予了物權的效力，屬于“物權化”了的債權。因為“物權的設定，法律上通采的是法定主義和公示主義，而債權的設定則實行任意主義。至于公示的方法，動產物權一般為占有及占有的移轉（交付），不動產物權通制為登記及登記的變更。債權的設立，本無須公示，但為維護債權人的利益，當事人可通過一定的方式明示其權利的存在并取得對抗第三人的效力”。即通過地役權登記使需役地對供役地的利用關系，不至于因供役地或需役地所有權或使用權主體的更迭而時常變動，擺脫了債權之相對性的局限，擁有長期的穩(wěn)定性。同時，強調地役權只能有利于需役地的利益，而非地役權人的利益，還可以從根本上抹殺掉地役權人和供役地權利人之間可能存在的一種長期債務關系。（2）與相鄰關系的“公共秩序與利益”的制度價值相較而言，地役權賦予了當事人更為寬松的自主領域，通過雙方意思自治而締約的權利義務內容，更加充分地實現(xiàn)了不動產的利用價值，即地役權的制度價值在于“權利自主與意思自治”。（3）就地役權設立的主體而言，因受我國土地公有制制度的制約，土地的開發(fā)利用主要發(fā)生于土地使用人之間，雖然我國《物權法》并未做出明確規(guī)定，但除了土地所有權人外，應可擴及用益物權人。而且，“土地上已設立土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權等權利的，未經用益物權人同意，土地所有權人不得設立地役權”（《物權法》第163條），可視為對其他用益物權人權利的保護，以及對土地公有權權能的限制?？梢?，在協(xié)調相鄰兩宗土地/不動產供需關系問題上，地役權制度具有一般債權、其他用益物權和相鄰關系無可比擬的法理解釋力。

1.2國內外地役權相關研究進展

地役權概念濫觴于羅馬法，并為近現(xiàn)代法國、德國、瑞士、日本等國的民法學說、立法和判例所繼受。在現(xiàn)代社會的法制實踐中，歐陸各國地役權的外延不斷得以擴展，甚至已突破了地役權的傳統(tǒng)構造，變成一種對土地所有權的法律限制。如即便沒有需役地的存在，為滿足公共利益的需要也可設定法定地役權或公共地役權，以及意大利的強制地役權等。此外，預設地役權和競業(yè)禁止地役權等新型地役權類型也顯示了一定的應用價值。

在美國，使用保護地役權和土地信托來保護未開發(fā)的土地已成為一種非常流行的機制。其中，環(huán)境保護地役權是權利人對于不動產施加限制或積極性義務的一種非占有性利益；遺產保護領域的地役權制度，也在20世紀70年代后期得到廣泛的應用，并催生出一系列相關政策（如稅費政策），通過采用直接比較捐出地役權前后的市場差價對文化遺產保護地役權價值進行評估，既推動了自然和文化資源的保護，又妥善地延續(xù)了私人的所有權，激勵人們投入歷史保護；而農業(yè)保護地役權購買計劃，早在21世紀初就已得到美國大部分地區(qū)的承認，成為保護私人農地免遭城市化蠶食的最受歡迎的方法。該計劃通過給予土地所有者補償，實現(xiàn)對土地利用方式的限制，實質是把“土地保護”同“土地”捆綁在一起，不僅約束土地的現(xiàn)在所有者的行為，也約束今后所有者的行為，除非根據(jù)確立地役權的文件規(guī)定可以因為某種原因終止或在一定時期后終止。綜上，美國的保護地役權類型其實并沒有需役地的存在，嚴格來說，不符合地役權的傳統(tǒng)構造，屬于一種對所有權的公法限制，是一種以經濟手段為主的保護措施，代價較為昂貴，但其所體現(xiàn)的購買思想，對我國自然文化遺產、耕地保護制度的完善和創(chuàng)新具有一定的啟示意義。

與歐美各國對地役權制度采取的因時制宜、不斷創(chuàng)設新型地役權相比，東亞地區(qū)對地役權的應用可謂是“大材小用”，甚至固步自封而呈衰落態(tài)勢。2007年，我國《物權法》對地役權內容采取總括性規(guī)定的立法模式而備受學界重視。不同于歐美等國的立法，我國的地役權制度在立法上深受土地公有制和房地分離制度以及多元化不動產物權變化模式的深刻影響，在地役權的客體、設立主體、從屬性等方面自有特色；同時，地役權只是一個高度概括的屬概念，其由土地役權和建筑物役權兩個種概念抽象而來，它們之下則包含形形色色的像通行權、汲水權、眺望權、建筑支撐權之類的內容，需同時并用具象分析、抽象分析兩種方法。盡管我國《物權法》在確立地役權制度時更多考慮了農村的情形，但迄今地役權在廣大農村未能發(fā)揮其應有的積極作用，城市應用地役權的情形也不多，各級法院受理的“地役權糾紛”也較為罕見，全國各地國土資源行政部門的地役權登記數(shù)量也屈指可數(shù)。近年來，這種法律資源的閑置已開始引起法學界與旅游學界的廣泛關注，并立足于我國實際，對公有制下地役權的應用、環(huán)境地役權、我國地役權現(xiàn)代發(fā)展體系、旅游觀賞地役權等進行了有益探討，但仍存較大研究空間。

2研究方法和數(shù)據(jù)來源

本文的研究主要采用了案例研究法、問卷調查法、深度訪談法、直接觀察法、二手數(shù)據(jù)法等多種方法，以期通過對具體情況的分析提煉出普適性的科學問題，即地役權視閾下，旅游企業(yè)的權利義務及其對社區(qū)旅游資源環(huán)境的保護激勵機制。

由于稻作梯田農業(yè)文化遺產突出的旅游增值溢出效應以及政府對遺產保護的強制性，使世博元陽哈尼梯田的案例價值凸顯。課題組曾于2014年7月5-16日對當?shù)鼐用駥嵤┝寺糜斡绊懜兄c態(tài)度問卷調查，從面上獲取了一些重要的背景數(shù)據(jù)；對于地方政府及其職能部門、景區(qū)公司管理層等核心利益主體，多圍繞其各自的利益訴求進行了深入訪談。2016年5月5-8日，筆者就稻作梯田的投入產出、耕種補償意愿、梯田流轉等問題，再次深入基層村組，對多依樹村、勝村、勐品村委會及黃草嶺、普高老寨、全福莊村、阿者科村民小組及部分村民、客棧老板等，進行了補充性深入訪談；個別問題也通過電話咨詢。另外，利用在多依樹景區(qū)觀日出的機會，以游客身份在觀景臺附近直接觀察了當?shù)卮迕瘢ㄒ话闶悄棠梯厧ьI盛裝的學齡前孫女）凌晨兜售煮雞蛋的情景。

3案例地概況

哈尼梯田，因集中分布于云南紅河南岸哀牢山區(qū)元陽、紅河、綠春及金平4縣境內的哈尼族聚居區(qū)而得名。繼2010年成功進入全球重要農業(yè)文化遺產（GIAHS）保護試點之后，2013年又順利申報世界文化遺產，但區(qū)域范圍僅涉及元陽縣。早在2008年，元陽縣政府即通過招商引資，由云南世博旅游集團和元陽國有資產經營公司共同出資，組建世博元陽哈尼梯田旅游開發(fā)有限責任公司，作為世博元陽哈尼梯田景區(qū)開發(fā)、經營及管理主體，實行股份制經營，門票收益權也由景區(qū)公司完全掌控。景區(qū)范圍包括箐口民俗村、壩達、多依樹、老虎嘴梯田4處精品景區(qū)（點），共有5000多戶村民，訪談中得知景區(qū)公司管轄下的梯田共計3萬多畝。鑒于景區(qū)鮮明的社區(qū)屬性，在云南世博旅游集團有限公司與元陽縣人民政府簽訂的《關于元陽縣“元陽哈尼梯田”項目合作開發(fā)框架協(xié)議書》（下文中簡稱《協(xié)議書》）中明確規(guī)定，公司每年將景區(qū)門票（稅前）收入的10%用于反哺當?shù)馗N梯田的老百姓；而當?shù)鼐用駪{本地（縣）身份證實行免票制度。此外，景區(qū)公司與當?shù)卣畧猿植⒎龀稚鐓^(qū)居民參與旅游業(yè)經營，無論本地居民還是外來人員投資均未設置任何進入門檻。據(jù)統(tǒng)計，現(xiàn)有農家樂、民宿客棧111戶，占景區(qū)農戶總數(shù)2.2%。據(jù)筆者調查，民宿客棧多集中分布在多依樹觀景臺附近的普高老寨村（30余家）和黃草嶺村（10余家），老虎嘴梯田區(qū)作為最佳日落觀賞點，幾乎沒有客棧；規(guī)模又以全福莊村的福海農家酒店最大，共計70間客房。

“種田不如打工”，是當下城市化、旅游化對哈尼梯田農耕社會經濟系統(tǒng)的嚴峻挑戰(zhàn)。一方面，它暴露了長期以來種田不計收益以及收不抵支的隱性問題。例如，勝村一位村委副主任現(xiàn)身說法給我們算了一筆賬，去年他家種了2畝梯田，收獲了17袋紅稻谷，按70%的出米率折算成紅米595千克，再按當?shù)厥袌鰞r6元/千克出售，收益為1785元/畝，但種田的投入成本大約3300元/畝（自家人出工不算人工費，且為節(jié)省支出，已出現(xiàn)從“三犁三耙”到“兩犁兩耙”的做法）；而在勐品村，由于種植的是白稻米，按市價3.6元/千克換算，梯田收益才890元/畝，投入成本還更高。菲律賓伊富高梯田也不例外，據(jù)伊富高省農業(yè)部門的主管雷蒙多·巴哈坦介紹，他家在巴納韋也有一塊祖上留下來的稻田，一塊面積約9平方米的稻田一年產稻收益不足2美元（大約相當于148美元/畝）。另一方面，梯田的“地租收益悖論”也使梯田流轉難浮出了水面。由于“棄耕拋荒或者損毀梯田”行為受到地方政府的明令禁止，加之梯田撂荒等于自毀梯田的經驗教訓，使得村民們即便在“離田”之后，也不會輕易讓梯田荒蕪。目前民間普遍的做法是，通過支付200-1000元/畝·年的梯田托管費（視梯田管護的難易程度而定），讓親朋代為經營管理梯田，田間產出也歸其所有，致使稻作梯田已從過去自給自足、精耕細作的“哈尼小伙的面子”，悄然變成了今天哈尼人沉重的“擔子”。另外，為了保障民宿客棧的生活用水，部分客棧已在山頂水源林區(qū)私自圈地建造蓄水池，粗細不一的黑色引水膠管突兀地順著溝渠或小徑向山林深處延伸。近年來，連年天旱已使老虎嘴景區(qū)的“馬頭、馬肚和馬尾”出現(xiàn)了持續(xù)旱田問題。如果說老虎嘴梯田的缺水主要源自天災，那么民宿客棧云集的多依樹景區(qū)，村民們反映已出現(xiàn)“水渠被破壞，梯田水不夠”的問題。據(jù)筆者調查，普高老寨已在山林水源地自建蓄水池10多個，其他村寨的客棧也存在類似情況。

總的來說，元陽哈尼梯田遺產的保護與景區(qū)的持續(xù)發(fā)展主要面臨三大挑戰(zhàn)：（1）梯田耕作從傳統(tǒng)的“三犁三耙”削減為“兩犁兩耙”，使梯田處于“折壽”狀態(tài)；（2）民宿客棧的爭水問題使梯田水生態(tài)系統(tǒng)面臨“人禍”之患；（3）民宿客棧經營者與當?shù)丶冏∶竦氖杖氩罹鄳沂?，且建筑往往存在?guī)模過度擴張、形制變形過大等問題。上述問題的產生直接歸因于社區(qū)參與的失敗，而其核心癥結在于制度缺陷導致的權利失敗。為此，保繼剛、左冰等提出了為旅游吸引物權立法制度增權主張。但鑒于創(chuàng)設中的“旅游吸引物權”已超出我國現(xiàn)行《物權法》范疇，而地役權制度卻幾乎處于閑置狀態(tài)，故啟用地役權實屬依法增權的可行之舉。

4哈尼稻作梯田旅游地役權之購買席/補償機制分析

4.1哈尼稻作梯田旅游地役權的構造

從國外羅馬法到近現(xiàn)代一些重要的民法典，地役權概念始終保持了明確的內在構造的客觀規(guī)定性，即其不僅以需役地和供役地的并存為構造基礎，而且直接以需役地而非需役地權利人的利益為構造目的。需役地之存在從而成為地役權概念的構造核心；沒有需役地的利益需要，即無地役權之存在必要；需役地的所有權或使用權發(fā)生移轉，地役權隨之而發(fā)生轉移。

據(jù)此，筆者基于地役權合同之“利用目的和方法”要件，將哈尼稻作梯田旅游地役權建構為：對稻作梯田景觀的觀賞以及對村社水源地的汲水、溝渠引/排水、村道通行目的等兩層級多類別的旅游地役權概念體系。

4.1.1基于觀賞目的層級的旅游地役權

（1）需役地與供役地關系的界定

旅游地（景區(qū)）內的各類旅游經營性不動產，或稱旅游上層設施，即構成了需役地，具體包括諸如觀景臺、客運游路、民宿客棧、餐館等；供役地則為當?shù)厣鐓^(qū)居民擁有用益物權的稻作梯田系統(tǒng)，其中又以景觀價值最突出的梯田、蘑菇房等有形實體為主。

至于需役地的利益，主要是通過限制供役地的利用方式（即對稻作梯田系統(tǒng)的不作為，如禁止梯田旱作、拋荒、非傳統(tǒng)蘑菇房的建造以及不得在妨礙觀景的地方建房等）而間接地增益于需役地在旅游審美觀賞方面的效益。

（2）地役權人與供役地權利人的界定

依上文可知，觀賞目的類旅游地役權人應為所有旅游經營性不動產的投資經營業(yè)主，他們既是地役權的受益人，也是其權益購買的債務人；而梯田耕種者、蘑菇房使用者（包括梯田、蘑菇房流轉終極經營或使用權人），他們是地役權補償?shù)氖芤嫒?，即債權人；其購買席/補償義務由合同中的“費用及其支付方式”要件載明。

（3）費用標準與支付方式

地役權價值大小主要取決于供役地的“供役”負擔及其增值潛力，費用標準一般為一動態(tài)區(qū)間：即下限為社區(qū)“供役”負擔，上限為“供役”負擔與增值潛力之和，并結合社區(qū)居民的最小受償意愿，最終由當事雙方談判意定；支付方式以債權現(xiàn)金為主，物質補償為輔。

1）補償下限的含義及其測算

作為補償下限的社區(qū)“供役”負擔，測算的基本依據(jù)，首先要考慮其直接負擔的額外成本。以世博元陽哈尼梯田景區(qū)為例，主要有兩項，一是前文所述的梯田代管費（200-1000元/畝·年）；二是傳統(tǒng)蘑菇房的外立面及草頂裝飾費用（目前主要由地方政府統(tǒng)一安排或補貼，身為供役地的民宿客棧/餐館同等享受）。其次是機會成本，如梯田稻作可替代種植經濟作物的收益，或外出打工的機會及收益等。據(jù)筆者的實地調查，景區(qū)內除了老虎嘴片區(qū)較低海拔的梯田可以種植收入較高的香蕉外，其他大部分梯田因海拔較高，氣溫較低，不適于種植經濟作物；而對于后者，則可以通過請工代管方式解決，由此可以認為當下的機會成本很小，主要由直接額外成本決定。

成本補償可視為地役權人與供役地權利人雙方合作博弈的成本分割，其含義相當于景區(qū)固定資產的折舊，因而應從旅游經營項目（景區(qū)）對外正式營業(yè)時起付，并將其納入運營成本進行核算。

2）補償上限的含義及其測算

就供役地的增值潛力而言，本質上屬于供、需役地旅游合作的收益分配范疇，即旅游項目（景區(qū)）運營度過生存期進入凈盈利階段后的利潤部分。雖然企業(yè)經營重在追逐利潤最大化目標，但隨著政府職能的日趨完善、旅游吸引資源稀缺性的日益凸顯、供役地權利人討價還價能力的增強，由供役地增值潛力決定的補償上限將會呈現(xiàn)上移趨勢，如部分旅游社區(qū)參與景區(qū)門票分成比例的上調實踐。

3）社區(qū)居民最小受償意愿的測算

一般可通過對居民實施問卷調查獲得社區(qū)居民最小受償意愿，但對于世博元陽哈尼梯田景區(qū)而言，來自訪談和觀察到的三個事實，基本可以奠定筆者對這一意愿的判斷。一是當我們問及對梯田耕種的補償標準有何想法時，勐品村一位副主任說：“多少都不說了，那些每畝給了100-200元種植獎勵的農戶，都會積極主動地把田修種好”；二是民間為“離田”而支付的“梯田代管費”；三是學齡前女孩早起兜售煮雞蛋的事例。由此可以推測，如果按照《協(xié)議書》履約，將景區(qū)公司每年門票收入的10%?？顚Ｓ茫苯臃颠€給當?shù)胤N田農民（而事實上世博公司每年把這筆錢打給縣政府，目前政府主要用于修公路等景區(qū)基礎設施的改善），又以2012年門票收入首破500萬元，2014年再破1000萬元測算，景區(qū)內5000戶村民平均每戶分別應得100元和200元。那么，僅憑10%門票分成的反哺，農民基本就能夠留在田里了。如果再加上其他地役權人的補償部分，以及可以預見到的景區(qū)門票收入的逐年增長，哈尼梯田“讓農民留下來種”就一定不是夢。

至于民宿客棧、餐館等地役權的價值補償標準，首先應該參照旅游規(guī)劃的容量指標，實行總量控制，并對其單體規(guī)模、結構風格嚴格規(guī)范；在此基礎上，借鑒麗江、大理古城維護費相關征收標準，在征詢當事人意見基礎上，按其營業(yè)額的一定比例征收，統(tǒng)一納入“資源有償使用費”專項基金管理，還需進行后續(xù)的跟蹤評估與調整。

4.1.2基于汲水、引/排水、通行目的層級的旅游地役權

（1）需役地與供役地關系的界定

經由“住改商”催生的民宿客棧、餐館等旅游小企業(yè)在一些鄉(xiāng)村中的現(xiàn)身，不可避免地會引發(fā)與當?shù)鼐用裨谒Y源、空間資源等方面的爭奪，因此有必要引起對民宿客棧、餐館等在汲水、引/排水、通行目的及其補償義務的重視。其中的民宿客棧、餐館等即為需役地，而社區(qū)集體權屬的水源地、引/排水渠、人/車行道等屬于供役地；需役地的利益多表現(xiàn)為通過對供役地的部分占有或非持續(xù)性使用，以滿足需役地對汲水、引/排水、通行目的等方面的需要。

（2）地役權人與供役地權利人的確認

由上文可知，民宿客棧、餐館等旅游經營業(yè)主當為地役權人，他們兼具地役權的受益人及補償債務人；而本村組集體經濟組織及純住居民則為地役權補償受益人，即債權人；而相應的購買/補償義務由合同中的“費用及其支付方式”要件載明。

（3）費用標準與支付方式

據(jù)筆者調查，地方政府對旅游小微企業(yè)的經營許可一直持寬松態(tài)度，相關政策十分優(yōu)惠。例如在世博元陽哈尼梯田景區(qū)，對于客棧經營既沒有設置“住改商”門檻，也沒有收取其他任何費用（除了按電表收取電費外）。從地役權角度看，村集體權屬的水源地、引/排水渠、人/車行道等公共資源，客棧等經營者存在“無償”“過牧”之嫌；從村社旅游經營的“有限利益”看，相當程度的旅游經營性收益機會已被先期進入的客棧業(yè)主及其房東共同分享了。

就其補償標準與方式，建議在縣水務局主管部門的指導下，由當事雙方談判意定，按其營業(yè)額的一定比例或者定額征收其汲水、引/排水補償費，納入該村組集體經濟組織的公共賬目管理，用于集體性梯田水利系統(tǒng)的維/修護。其中，汲水的滿足不僅應該有償，而且要嚴格核定取水量及時間上的分配，以不與梯田灌溉、人畜用水沖突為原則；與之密切相關的引/排水便利及方式也值得認真商議。至于通行權則可將旅游之于社區(qū)居民（指純住民）的負面外部性補償考慮進去。

4.2哈尼稻作梯田旅游地役權之購買/補償機制

4.2.1地役權合同規(guī)制機制

依據(jù)地役權合同訂立的六個要件（《物權法》第157條），結合對哈尼稻作梯田的觀賞目的與汲水、引/排水、通行目的等兩個層級，其地役權合同規(guī)制的具體內容見表1和表2。

特別需要指出的是，隨著旅游業(yè)的蓬勃發(fā)展，社區(qū)“住改商”戶會不斷涌現(xiàn)出來，其結果，民宿客棧、餐館等的投資經營業(yè)主不僅承繼了原來作為供役地的權利和義務，同時又被賦予了需役地權利人身份，承擔相應的購買席/補償義務。然而，各地民宿客棧規(guī)模與風格形制的“越軌”行為，很大程度上是對其供役地角色缺乏認識、規(guī)制不力的結果；作為需役地也存在重權益，輕履責的問題。因此，有必要通過地役權合同中的③、⑤要件進行具體規(guī)制（表1），例如要求“住改商”戶也要保持傳統(tǒng)蘑菇房型制，并享受相應補償，以此來遏制其規(guī)模的過度擴張、形制的過度變形；而對于違規(guī)者實行加倍征收補償費的懲罰，以關照社區(qū)居民“有限利益”的公平參與機會。

4.2.2地役權登記機制

我國采取的地役權登記對抗主義，促使合同雙方當事人唯有通過登記才能強化地役權的絕對性和排他性，以避免地役權的糾紛和損害。也就是說，地役權未經登記，就不能以雙方簽訂的合同約定對抗善意第三人，地役權人的補償義務將因需役地的流轉而無法得到持續(xù)兌現(xiàn)，同理，供役地的保護責任也會因其流轉第三方而難以有效實施約束。

總之，通過地役權購買/補償，一定程度上保障了供役地權利人（即社區(qū)居民）的參與權、收益權，并可通過設定5～10年中短期的動態(tài)可調控期間及其過程調控，有效防范代價高昂的社區(qū)群體性事件的發(fā)生。

4.3保障體系

4.3.1觀念變革

首先，稻作梯田的傳統(tǒng)利用是目的，其實質就是保護；旅游利用是手段，作為對供役地受限或者正溢出效應的補償，旅游企業(yè)的購買促成了供役地的不作為（即保護），直接針對的是經營受益者而非終極消費者（游客）。其次，稻作梯田除了自身的生產功能外，其遺產價值惠及全人類，可謂功在當代、當?shù)?，利在千秋、全球。因此，倡導國際組織、本國政府、社會各界的購買責任，包括國際組織捐助、中央財政補貼、政策扶持、社會眾籌、技術支持等，而不應把超越時空界限的保護責任僅僅壓在地方身上，尤其是貧困地區(qū)。

4.3.2法制健全

一是，要依據(jù)上位法優(yōu)于下位法的原則，遠期將包含旅游地役權內容的“旅游開發(fā)合同”或獨立的旅游地役權合同納入國家《旅游法》，中期可將其納入省區(qū)級《地方旅游條例》，近期則可考慮將其以州、縣級地方政府文件形式，獲得政策性保障。二是，要協(xié)調《物權法》與《文物法》關于文物產權的相關規(guī)定，只有確保《物權法》載明的用益物權的優(yōu)先效力，才能使“資源有償使用費”真正落地。三是，要借鑒《風景名勝區(qū)管理條例》（2006）中“利用與管理”的相關條款，將“資源有償使用費”納入保護級別更高的《世界文化遺產保護管理辦法》及《中國全球重要農業(yè)文化遺產管理辦法》，使其與地役權合同要件中的“費用”有機銜接。四是，要出臺相關司法解釋，進一步明確我國《物權法》第156條第1款規(guī)定中的“利用”與“效益”的具體意義。例如，將“利用”細化為前述的觀賞與汲水、引/排水、通行等類別，而將“效益”界定為“旅游效益”，并通過地役權登記，明確公示其具體內容，逐步實現(xiàn)某些相鄰關系（如用水、排水、通行等）向地役權的回歸，引導民眾設定相應內容的地役權。

4.3.3組織建設

第一，地方政府要積極有效作為。在農地確權登記基礎上，以政策文件形式鼓勵試點試行農業(yè)文化遺產旅游地役權制度，并建立相應的財務管理制度。第二，校企研社多方協(xié)作，對各類旅游企業(yè)、各級政府等利益主體的購買/補償責任進行科學合理的分割。第三，社區(qū)組織能力提升。鑒于梯田稻作農業(yè)的高成本低收益性，對于不愿耕種或者無力耕種的土地承包責任人，村集體發(fā)包人可以將其梯田暫時收回，并可組織第三方承租力量。為此，有必要組織發(fā)展一支訓練有素的梯田職業(yè)農民隊伍，最好由當?shù)厣鐓^(qū)的種田能手牽頭，也可組建本縣境內的農民志愿者（以景區(qū)門票作為激勵性報償，而不是單純免門票），確保梯田農業(yè)后繼有人。另一方面，地方政府及其職能部門（如旅游委/局與遺產管理機構等）應協(xié)同努力，嘗試通過啟動地役權購買計劃，促進梯田資源的有償使用及旅游收益的二次分配，對外來投資經營者進行一定程度的限制（如對客棧規(guī)模數(shù)量的限高），以及對本地居民投資經營機會的保護，為當?shù)剞r業(yè)剩余勞動力就地轉移，以及在時間上形成旅游旺季與農閑季參與的互補從業(yè)機會，實現(xiàn)旅游業(yè)與農業(yè)的協(xié)同發(fā)展。為此，政府理應承擔相關服務的購買責任，包括前述梯田代管費、傳統(tǒng)技術的培訓服務等。

5結論與討論

5.1地役權多重獨到的制度價值

首先，地役權彌補了物權法定原則之不足。中國《物權法》對地役權及其合同要件內容表述的高度概括性，給當事人雙方靈活協(xié)議利用土地/不動產預備了空間，通過雙方意思自治而締約的權利義務內容，有利于充分實現(xiàn)不動產的利用價值，緩和物權法定之僵硬，是順應社會經濟快速發(fā)展需要的一種前瞻性考量。其次，地役權登記制度賦予債權“物權化”效力。即地役權債權的設立，可通過地役權登記的方式明示其權利的存在并取得對抗第三人的效力，而不至于因供役地或需役地所有權或使用權主體的更迭而時常變動，進而擺脫債權之相對性的局限。第三，地役權制度實為一種對土地所有權的法律限制。如果說西方地役權是對私人所有權的一種公法限制（尤法定/強制地役權），那么中國《物權法》（第163條）一定程度上可視為對土地公有權權能的私法限制，以及對其他用益物權人權利的保護。第四，旅游地役權人對他人不動產間接利用的購買席/補償機制，高度契合了社區(qū)參與下旅游發(fā)展對其資源性資產間接利用（指非征/租用）的利益分配訴求；且無論是否設置門票，只要存在旅游經營性不動產，就可通過對需役地和供役地的界定，構建相應的保護利用補償機制，并從門票景區(qū)推及至全域旅游地。

5.2前景討論

其一，對于不存在需役地但卻具有關系國計民生之戰(zhàn)略意義的農業(yè)文化遺產、國家18億畝耕地紅線等的保護，可借鑒美國保護領域的地役權購買計劃，將目前由政府提供的相關惠農支農補貼轉向對其具有保護激勵的地役權購買計劃。另外，全域旅游背景下，隨著旅游地“門票經濟”向產業(yè)經濟的演進，地役權制度也有必要與時俱進、功能創(chuàng)新，如發(fā)揮競業(yè)禁止地役權在旅游地行業(yè)、旅游城鎮(zhèn)門市經營配置中的調控作用，以及預設地役權在旅游地開發(fā)規(guī)劃中的前瞻性作用等。

其二，至于旅游地役權與旅游吸引物權，雖然同屬物權范疇，但因前者為他物權，后者為自物權，二者必然存在本質差異，理應各有其制度價值和應用空間。總體而論，地役權具有現(xiàn)實可操作性，且適用范圍更廣泛。例如面對原生型旅游地的土地/不動產利用情形（如通行、汲水、引/排水等）的高度可拓性，旅游吸引物權就無法完全統(tǒng)攝其利用情形及其負面外部性的內化問題。如果僅就經濟價值補償而論，地役權已能夠統(tǒng)攝吸引物權，因為地役權價值包括了吸引物溢出的價值增值部分，以及旅游負效應內化的損失補償部分；反之則不然。然而，地役權終究不具備作為自物權的吸引物權之絕對性（特指其處分權能）。

未來，隨著物權制度的不斷創(chuàng)新與完善，二者也許可以并行不悖。