異地審查：有效降低各種不當(dāng)干擾

汪文濤

建立刑事申訴案件異地審查制度，目的在于有效降低依法辦理刑事申訴案件遇到的各種不當(dāng)干擾，確保司法機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案中每一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都能及時(shí)發(fā)現(xiàn)、糾正、問責(zé)，最大限度地防止和減少冤假錯(cuò)案，切實(shí)讓正義不再姍姍來遲

近年來，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)依法履行刑事申訴檢察職責(zé)，監(jiān)督糾正了一批冤錯(cuò)案件，取得了良好的政治、法律和社會(huì)效果。但同時(shí)，司法實(shí)踐中也暴露出一些地方在監(jiān)督糾正重大冤錯(cuò)案件的觀念及工作力度等方面尚存在一些亟待解決的問題，一些影響檢察監(jiān)督工作發(fā)展的制約性因素不同程度地存在。

在2015年和2016年，最高人民檢察院檢察長(zhǎng)曹建明先后在全國(guó)檢察長(zhǎng)會(huì)議和第十四次檢察工作會(huì)議上指出，要健全刑事申訴案件異地審查制度，對(duì)一些當(dāng)?shù)丶m正難、阻力大的案件可交由其他地方辦理。2017年12月7日，最高檢印發(fā)了《人民檢察院刑事申訴案件異地審查規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）的通知。

據(jù)悉，該《規(guī)定》出臺(tái)后，受到了社會(huì)各界的一致好評(píng)，有評(píng)論指出——糾正冤假錯(cuò)案，最高檢放出“大招”。為便于準(zhǔn)確理解適用《規(guī)定》，日前，最高檢刑事申訴檢察廳負(fù)責(zé)人（以下簡(jiǎn)稱“負(fù)責(zé)人”）接受記者采訪時(shí)，對(duì)該《規(guī)定》的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了解讀。

進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)督糾正冤錯(cuò)案件工作

《方圓》：請(qǐng)介紹一下最高檢制定該《規(guī)定》的背景和目的？

負(fù)責(zé)人：審查辦理刑事申訴案件是檢察機(jī)關(guān)的重要職責(zé)，也是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的重要組成部分。長(zhǎng)期以來，檢察機(jī)關(guān)辦理刑事申訴案件實(shí)行屬地管轄、分級(jí)負(fù)責(zé)的原則。出臺(tái)這一《規(guī)定》，將刑事申訴案件異地審查作為屬地管轄的例外情形，既是對(duì)近年來檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督糾正冤錯(cuò)案件工作經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)提升，對(duì)于個(gè)別社會(huì)輿論高度關(guān)注、當(dāng)?shù)剞k理有阻力的重大冤錯(cuò)案件，交由案件管轄地以外的其他檢察院辦理，也是對(duì)社會(huì)各界關(guān)切的積極回應(yīng)。

《方圓》：刑事申訴屬地管轄是常態(tài)，異地管轄是例外，從常態(tài)到例外，有何意義？

負(fù)責(zé)人：異地審查是為了進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督糾正刑事冤假錯(cuò)案工作。實(shí)踐中，一些刑事冤錯(cuò)案件由于存在地方上的各種阻力，給監(jiān)督糾正工作帶來不當(dāng)干擾，導(dǎo)致有的冤錯(cuò)案件遲遲得不到糾正，社會(huì)輿論反響強(qiáng)烈。建立刑事申訴案件異地審查制度，目的在于有效降低依法辦理刑事申訴案件遇到的各種不當(dāng)干擾，確保司法機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案中每一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都能及時(shí)發(fā)現(xiàn)、糾正、問責(zé)，最大限度地防止和減少冤假錯(cuò)案，切實(shí)讓正義不再姍姍來遲。

在《規(guī)定》出臺(tái)前，根據(jù)中央和最高檢關(guān)于建立刑事申訴異地審查機(jī)制的精神，一些地方檢察機(jī)關(guān)對(duì)這一工作機(jī)制進(jìn)行了有益探索，還有一些地方檢察機(jī)關(guān)制定了異地審查的規(guī)范性文件。但是，由于缺乏統(tǒng)一部署，各地對(duì)該項(xiàng)機(jī)制適用范圍、辦案程序、處理方式等方面認(rèn)識(shí)、做法不一。比如，有的地方將異地審查機(jī)制適用于省級(jí)院將本院管轄的刑事申訴案件交原管轄地以外的下級(jí)檢察院辦理；有的地方適用于省級(jí)院管轄的刑事申訴案件交原案管轄地以外的下級(jí)院（基層院）審查提出意見，再由省院檢察官審查并以其名義辦理案件；有的地方將異地審查機(jī)制理解為抽調(diào)原案管轄地以外的下級(jí)院檢察官與本院檢察官共同組成辦案組審查辦理案件等等。這些亟待由最高檢作出統(tǒng)一規(guī)定，以便進(jìn)一步規(guī)范刑事申訴案件異地審查工作，更好地推進(jìn)這項(xiàng)工作機(jī)制健康發(fā)展。

《方圓》：相比過去，異地審查這項(xiàng)機(jī)制有何優(yōu)勢(shì)？

負(fù)責(zé)人：這項(xiàng)機(jī)制有利于強(qiáng)化刑事申訴檢察法律監(jiān)督職能，刑事申訴檢察部門是行使檢察權(quán)的具體職能部門，承擔(dān)著矯正司法權(quán)、糾防冤錯(cuò)案件等重要的法律監(jiān)督職能，是終極意義上的監(jiān)督。近年來，檢察機(jī)關(guān)刑事申訴檢察部門大力強(qiáng)化法律監(jiān)督職能，先后監(jiān)督糾正了浙江張氏叔侄強(qiáng)奸案、安徽于英生故意殺人案等一系列冤錯(cuò)案件，有力提升了檢察機(jī)關(guān)的司法公信力。而異地審查制度，便于充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制優(yōu)勢(shì)，整合檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督資源，增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督合力，進(jìn)一步強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)刑事申訴部門監(jiān)督糾正冤錯(cuò)案件工作。

這項(xiàng)機(jī)制也有利于進(jìn)一步保障刑事申訴人的合法權(quán)益。建立刑事申訴案件異地審查制度，切實(shí)加大對(duì)冤錯(cuò)案件的監(jiān)督糾正力度，是對(duì)“堅(jiān)持以人民為中心”精神的切實(shí)貫徹，《規(guī)定》注重依法保障刑事申訴案件當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，賦予申訴人刑事申訴案件異地審查申請(qǐng)權(quán)，強(qiáng)化異地審查辦理中權(quán)利告知，切實(shí)保障當(dāng)事人的參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

實(shí)現(xiàn)對(duì)刑事申訴案件的全覆蓋

《方圓》：根據(jù)《規(guī)定》，哪些案件可以適用異地審查？

負(fù)責(zé)人：《規(guī)定》第二條明文規(guī)定最高檢對(duì)省級(jí)檢察院管轄的具有一定情形的刑事申訴案件，可以指令其他省級(jí)檢察院審查辦理。因此，從級(jí)別管轄看，《規(guī)定》的案件范圍僅適用于省級(jí)院管轄的刑事申訴案件，實(shí)踐中分為兩類，即對(duì)地市級(jí)檢察院刑事申訴處理決定的申訴；對(duì)省級(jí)檢察院、省高級(jí)法院作出的刑事決定、判決、裁定的申訴。

在《規(guī)定》起草過程中，有觀點(diǎn)建議地市級(jí)以上檢察院均可對(duì)下級(jí)檢察院辦理的刑事申訴案件指令異地審查；也有觀點(diǎn)認(rèn)為跨省異地審查，意義和力度更大。經(jīng)最高檢研究，《規(guī)定》目前僅對(duì)省級(jí)人民檢察院異地審查作出規(guī)范。實(shí)踐中，省內(nèi)異地審查是否可以適用這一機(jī)制，省級(jí)檢察院可在確保效果的前提下，根據(jù)具體情況，參照《規(guī)定》精神靈活掌握。

《方圓》：從案件類型上看，哪些案件適用《規(guī)定》？

負(fù)責(zé)人：《規(guī)定》明確適用異地審查機(jī)制的案件，既包括不服人民法院已經(jīng)生效的刑事判決、裁定的申訴案件，也包括不服檢察機(jī)關(guān)訴訟終結(jié)的刑事處理決定的申訴案件。

近年來，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督糾正的重大冤錯(cuò)案件主要是人民法院審判的嚴(yán)重刑事犯罪案件，在《規(guī)定》起草征求意見過程中，曾規(guī)定僅適用于不服人民法院生效刑事裁判中的案件，法律政策研究部門認(rèn)為，如果將適用異地審查的刑事申訴案件限定于“不服人民法院已經(jīng)發(fā)生效力的刑事判決、裁定申訴案件”，排除“不服人民檢察院訴訟終結(jié)的刑事處理決定的申訴案件”，則無法實(shí)現(xiàn)刑事申訴案件的全覆蓋，將大大降低這項(xiàng)制度的實(shí)踐價(jià)值，建議將適用范圍覆蓋所有刑事申訴案件；在征求各地意見過程中，天津、江蘇、福建、四川等一些地方也建議將不服檢察機(jī)關(guān)訴訟終結(jié)刑事處理決定的申訴一并納入。根據(jù)上述意見，《規(guī)定》將適用范圍擴(kuò)展至刑事申訴檢察部門辦理的兩類申訴案件，實(shí)現(xiàn)了對(duì)刑事申訴案件的全覆蓋。endprint

《方圓》：《規(guī)定》明確了啟動(dòng)異地審查有五種情形，在司法實(shí)踐中該如何理解和把握？

負(fù)責(zé)人：依照《規(guī)定》，適用異地審查有前提條件和具體條件?！兑?guī)定》第二條明確刑事申訴案件適用異地審查的前提條件是：“原處理決定、判決、裁定有錯(cuò)誤可能”。這是刑事申訴案件能否適用異地審查機(jī)制的前提條件。如果經(jīng)初步審查認(rèn)為原處理決定、判決、裁定正確，則不能適用《規(guī)定》。原處理決定、判決、裁定有錯(cuò)誤可能，既包括認(rèn)定事實(shí)方面有錯(cuò)誤可能，也包括適用法律方面有錯(cuò)誤可能，還包括原辦案人員司法執(zhí)法程序規(guī)范等方面有錯(cuò)誤可能。

關(guān)于適用異地審查的五種具體條件，要區(qū)分理解把握：（1）“應(yīng)當(dāng)受理不予受理或者受理后經(jīng)督促仍拖延辦理的”，主要指省級(jí)院基于各種原因拒不受理、拖延辦理或辦理不力的；（2）“辦案中遇到較大阻力，可能影響案件公正處理的”，主要指辦案中受到黨政機(jī)關(guān)個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)、企事業(yè)單位等不當(dāng)干擾，難以繼續(xù)辦理和公正處理的；（3）“因存在回避等法定事由，當(dāng)事人認(rèn)為管轄地省級(jí)人民檢察院不能依法公正辦理的”，主要指管轄地省級(jí)檢察院領(lǐng)導(dǎo)與案件存在法定回避關(guān)系，或者原案承辦人因職位變動(dòng)，當(dāng)事人認(rèn)為可能對(duì)案件依法公正處理產(chǎn)生影響的；（4）“申訴人長(zhǎng)期申訴上訪，可能影響案件公正處理的”，主要指由于當(dāng)事人長(zhǎng)期申訴上訪，有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)曾作出批示，或者申訴人對(duì)辦案人施加特殊影響，對(duì)案件依法公正處理產(chǎn)生不利影響的；（5）“其他不宜由管轄地省級(jí)人民檢察院辦理的情形”，此項(xiàng)是兜底條款，以便適應(yīng)實(shí)踐中遇到的新情況、新問題。

此外，《規(guī)定》第十四條規(guī)定“被害人不服地市級(jí)人民檢察院作出的不起訴決定，在收到不起訴決定書后七日以內(nèi)提出的申訴，依據(jù)刑事訴訟法及相關(guān)規(guī)定辦理，不適用本規(guī)定。”之所以將此類案件排除適用異地審查機(jī)制，主要是考慮到《刑事訴訟法》第一百七十六條和《刑事訴訟規(guī)則》第四百一十七條對(duì)此已明確規(guī)定“由作出不起訴決定的人民檢察院的上一級(jí)人民檢察院刑事申訴檢察部門立案復(fù)查”?！兑?guī)定》不宜再作出與之不同的規(guī)定。

異地審查由最高檢檢察長(zhǎng)或檢委會(huì)行使決定權(quán)

《方圓》：司法實(shí)踐中如何啟動(dòng)異地審查這一機(jī)制？

負(fù)責(zé)人：異地審查的啟動(dòng)程序分為依職權(quán)啟動(dòng)和應(yīng)申請(qǐng)啟動(dòng)。依職權(quán)啟動(dòng)包括最高檢自行決定和省級(jí)檢察院主動(dòng)報(bào)請(qǐng)，主要指省級(jí)院和最高檢在辦理刑事申訴案件過程中，發(fā)現(xiàn)案件符合《規(guī)定》中異地審查的條件，主動(dòng)報(bào)請(qǐng)或決定將刑事申訴案件異地審查的情形。

根據(jù)《規(guī)定》第五條，檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)啟動(dòng)異地審查的，應(yīng)當(dāng)征得申訴人同意。征求意見過程中，一些地方和專家曾對(duì)“申訴人同意”作為檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)啟動(dòng)異地審查的條件提出異議。經(jīng)最高檢研究，考慮到適用異地審查的目的是為了更好地保障申訴人的權(quán)利，提升檢察機(jī)關(guān)的司法公信力，如果違背申訴人意愿，適用異地審查可能很難實(shí)現(xiàn)上述目的，并且辦案實(shí)踐中也需要申訴人予以配合。因此最終稿保留了這一適用條件。

第二種是應(yīng)申請(qǐng)啟動(dòng)?！兑?guī)定》第四條明確了申訴人關(guān)于刑事申訴案件異地審查的申請(qǐng)權(quán)。申訴人認(rèn)為刑事申訴案件符合《規(guī)定》中異地審查條件的，可以向管轄地省級(jí)檢察院或最高檢提出異地審查的申請(qǐng)，由省級(jí)檢察院或最高檢進(jìn)行審查以確定是否提請(qǐng)或決定適用異地審查。

《方圓》：省級(jí)檢察院報(bào)請(qǐng)最高檢異地審查或者申訴人申請(qǐng)最高檢異地審查，最高檢一般如何決策？

負(fù)責(zé)人：根據(jù)《規(guī)定》第二條，決定刑事申訴案件異地審查的權(quán)限，由最高檢檢察長(zhǎng)或檢察委員會(huì)行使?！兑?guī)定》沒有明確省級(jí)院提請(qǐng)最高檢刑事申訴案件異地審查的權(quán)限，根據(jù)以往慣例和決策程序要求，省級(jí)檢察院對(duì)擬提請(qǐng)最高檢異地審查的，也應(yīng)當(dāng)由檢察長(zhǎng)或檢察委員會(huì)決定。

最高檢經(jīng)審查決定刑事申訴案件異地審查的，十五日內(nèi)將案件指令其他省級(jí)檢察院辦理，同時(shí)通知管轄地省級(jí)檢察院；最高檢如果決定不予異地審查的，十日內(nèi)通知管轄地省級(jí)檢察院繼續(xù)辦理。

對(duì)于申訴人提出申請(qǐng)，經(jīng)審查擬不予異地審查的，可以由刑事申訴檢察部門的檢察官或部門負(fù)責(zé)人、分管檢察長(zhǎng)在本院司法責(zé)任制權(quán)力清單確定的權(quán)限內(nèi)作出決定。

《方圓》：《規(guī)定》如何保障申訴人的申請(qǐng)權(quán)和申訴權(quán)？

負(fù)責(zé)人：相比過去，《規(guī)定》強(qiáng)化了對(duì)申訴人權(quán)利的保障。一是明確了申訴人可以向省級(jí)檢察院和最高檢申請(qǐng)刑事申訴案件異地審查的權(quán)利。在征求意見過程中，有關(guān)部門曾建議賦予申訴人對(duì)省級(jí)院作出的不予異地審查決定可以向最高檢申訴的權(quán)利，但考慮到《規(guī)定》已明確申訴人可以向最高檢直接申請(qǐng)的權(quán)利，因此沒有必要再規(guī)定申訴人對(duì)省級(jí)院不予異地審查決定的申訴權(quán)。

二是《規(guī)定》第六條、第十一條明確了檢察機(jī)關(guān)對(duì)申訴人的通知義務(wù)。對(duì)于申訴人就刑事申訴案件提出的異地審查申請(qǐng)，檢察機(jī)關(guān)無論是否作出異地審查決定，都應(yīng)當(dāng)將處理結(jié)果通知提出異地審查申請(qǐng)的申訴人。決定予以異地審查的，由異地審查的人民檢察院負(fù)責(zé)通知申訴人；決定不予異地審查的，由受理申請(qǐng)的人民檢察院負(fù)責(zé)通知申訴人。《規(guī)定》對(duì)申訴人直接向高檢院提出申請(qǐng)的，明確由高檢院通知申訴人。同時(shí)，根據(jù)具體情況，對(duì)通知時(shí)間做了不同規(guī)定，以便于實(shí)踐操作。

有錯(cuò)誤可能

根據(jù)《人民檢察院復(fù)查刑事申訴案件規(guī)定》第十九條規(guī)定，判斷是否屬于“有錯(cuò)誤可能”，應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行審查：（1）原處理決定、判決、裁定認(rèn)定事實(shí)是否有錯(cuò)誤；（2）申訴人是否提出了可能改變?cè)幚斫Y(jié)論的新的事實(shí)或者證據(jù)；（3）據(jù)以定案的證據(jù)是否確實(shí)、充分；（4）據(jù)以定案的證據(jù)是否存在矛盾或者可能是非法證據(jù)；（5）適用法律是否正確；（6）處理是否適當(dāng)；（7）是否存在嚴(yán)重違反訴訟程序的情形；（8）辦案人員在辦理該案件過程中是否存在貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為；（9）原處理決定、判決、裁定是否存在其他錯(cuò)誤。endprint