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    208家未完成“水十條”要求

    2018-03-08 13:51:01劉瀚斌
    南方周末 2018-03-08
    關(guān)鍵詞:工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理

    工業(yè)園區(qū)已占到如此大的經(jīng)濟(jì)體量,但行政管理機(jī)制仍然模糊——對(duì)上分屬于科技部、商務(wù)部、工信部、環(huán)保部等多個(gè)部門管理,對(duì)下沒有執(zhí)法權(quán),只是機(jī)構(gòu)而非機(jī)關(guān),這是導(dǎo)致環(huán)境管理難的根源。

    已有的工業(yè)園區(qū)相關(guān)制度主要圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展和土地利用展開,涉及這兩類問題的措施具體且系統(tǒng)。而直接針對(duì)環(huán)境管理的政策較少,且呈現(xiàn)出較為顯著的管制型特征,表現(xiàn)為“自上而下”的管制和“結(jié)果導(dǎo)向”的考查。

    南方周末特約撰稿 劉瀚斌

    2018年伊始,一組工業(yè)園區(qū)數(shù)據(jù)引人注目。

    根據(jù)環(huán)保部通報(bào),截至2018年1月底,全國(guó)共有涉及廢水排放的省級(jí)及以上工業(yè)集聚區(qū)2356家,建成污水集中處理設(shè)施和安裝自動(dòng)在線監(jiān)控裝置的完成率分別為94%和91%。

    這是一份《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(簡(jiǎn)稱《水十條》)的成績(jī)單,大限是2017年底。逾期未完成的,將一律暫停審批和核準(zhǔn)其增加水污染物排放的建設(shè)項(xiàng)目,并依照有關(guān)規(guī)定撤銷其園區(qū)資格。

    根據(jù)通報(bào),北京、天津、山西、上海、江蘇、浙江、山東、廣西、四川等9省份已全部完成任務(wù)。其余22省份和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)共計(jì)208家省級(jí)及以上工業(yè)集聚區(qū)未按時(shí)全部完成。

    自1979年第一個(gè)蛇口工業(yè)區(qū)掛牌以來,中國(guó)工業(yè)園區(qū)種類繁多,包括經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、出口加工區(qū)、保稅區(qū)等多種類型。

    “十二五”期間,工業(yè)園區(qū)作為產(chǎn)業(yè)集聚地,貢獻(xiàn)了中國(guó)GDP的近50%。東部沿海地區(qū)的工業(yè)產(chǎn)值超過50%來自園區(qū),西部地區(qū)的新增產(chǎn)值50%來自園區(qū)。

    規(guī)劃環(huán)評(píng)未完成、超標(biāo)排放……快速、粗放的發(fā)展背后,工業(yè)園區(qū)逐漸淪為污染集中區(qū),中央環(huán)保督察中頻被點(diǎn)名。筆者統(tǒng)計(jì)2011-2015年間環(huán)保部公布的環(huán)境案件中,由于工業(yè)園區(qū)內(nèi)企業(yè)造成的環(huán)境污染案件數(shù)量逐年遞增,在所有案件中占比由20%上升至34%。

    工業(yè)園區(qū)已占到如此大的經(jīng)濟(jì)體量,但行政管理機(jī)制仍然模糊——對(duì)上分屬于科技部、商務(wù)部、工信部、環(huán)保部等多個(gè)部門管理,對(duì)下沒有執(zhí)法權(quán),只是機(jī)構(gòu)而非機(jī)關(guān),這是導(dǎo)致環(huán)境管理難的根源。筆者長(zhǎng)期關(guān)注工業(yè)園區(qū)的環(huán)境管理,試圖從工業(yè)園區(qū)的污染特點(diǎn)和外部政策,梳理出難點(diǎn)和建議。

    閉合性的內(nèi)部管理

    工業(yè)園區(qū)是通過行政手段劃出的一塊區(qū)域,聚集各種生產(chǎn)要素,工業(yè)集約化,企業(yè)享有園區(qū)內(nèi)的特殊政策,也具有共同的排污特征。

    ——地理區(qū)域性。企業(yè)地處同一園區(qū),共享公共基礎(chǔ)設(shè)施,例如集中供熱、供電、污水納入公用管網(wǎng),執(zhí)行相同的環(huán)境質(zhì)量和污染排放標(biāo)準(zhǔn)。

    ——同行業(yè)屬性。企業(yè)若處于同一行業(yè)內(nèi),如紡織、汽車行業(yè)等,其原輔料使用、工藝使用、特征污染物等具有相似性。

    ——供應(yīng)鏈的關(guān)聯(lián)性。若企業(yè)產(chǎn)品或工藝存在上下游關(guān)系,污染物會(huì)在企業(yè)之間傳遞,上游企業(yè)的污染易轉(zhuǎn)至下游企業(yè)的管理成本。

    可見,園區(qū)內(nèi)的企業(yè)在治理污染中,“單打獨(dú)斗”較難達(dá)到最佳目標(biāo),需要借助企業(yè)之外的環(huán)境管理,但相對(duì)應(yīng)的園區(qū)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)卻不盡完美。

    目前工業(yè)園區(qū)主要包括管委會(huì)、企業(yè)型和混合型三大類體制,且絕大多數(shù)采取的是管委會(huì)模式。

    在管委會(huì)模式中,園區(qū)管理機(jī)構(gòu)作為當(dāng)?shù)卣沙鰴C(jī)構(gòu),具有較大的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和相應(yīng)行政管理職能,但不具備處罰企業(yè)的職能。大部分園區(qū)沒有專門負(fù)責(zé)環(huán)保工作的獨(dú)立隊(duì)伍,在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn),有的只由三四個(gè)人兼職管理環(huán)保。

    2018年5月,《江蘇省開發(fā)區(qū)條例》將施行,這是中國(guó)第一部省級(jí)“園區(qū)法”。而國(guó)家級(jí)獨(dú)立的開發(fā)區(qū)法律法規(guī)仍然缺乏,這導(dǎo)致管委會(huì)沒有相應(yīng)的監(jiān)督權(quán)和執(zhí)法權(quán),也就沒有相應(yīng)的執(zhí)法隊(duì)伍。

    另一方面,園區(qū)管理者直接對(duì)接各級(jí)政府部門,得到授權(quán)較大,全權(quán)處理區(qū)域事務(wù),從而表現(xiàn)為:閉合性——管理決策內(nèi)部化;集中性——除了主要領(lǐng)導(dǎo)由城市政府或更高一級(jí)機(jī)構(gòu)任命外,一般管理人員由園區(qū)自己決定;矛盾性——園區(qū)市場(chǎng)的盈利性和作為管理者的公共性之間的矛盾。

    理論上,園區(qū)規(guī)劃可以指導(dǎo)工業(yè)園區(qū)選址、定位和發(fā)展趨勢(shì)。但在實(shí)際操作過程中,有的管理機(jī)構(gòu)對(duì)園區(qū)環(huán)境規(guī)劃的準(zhǔn)入條件缺乏認(rèn)識(shí),為了滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展,千方百計(jì)引入各種企業(yè)甚至降低環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),突破了當(dāng)?shù)丨h(huán)境容量。

    不少工業(yè)園區(qū)已經(jīng)逐漸提高環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),但由于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,仍有園區(qū)管理者對(duì)高污染、高耗能的企業(yè)開綠燈。從環(huán)評(píng)的執(zhí)行率看,根據(jù)環(huán)保部2015年對(duì)全國(guó)162個(gè)工業(yè)園區(qū)的督查,規(guī)劃環(huán)評(píng)編制率和項(xiàng)目環(huán)評(píng)“三同時(shí)”執(zhí)行率分別只有50%和61%。

    而且,由于對(duì)中小型廢棄物利用的企業(yè)扶持政策較少,園區(qū)對(duì)于配套的中小廢棄物企業(yè)重視不足,導(dǎo)致園區(qū)內(nèi)未形成有效的循環(huán)經(jīng)濟(jì),一些循環(huán)經(jīng)濟(jì)園區(qū)名不副實(shí)。

    最終,園區(qū)內(nèi)部缺乏專門機(jī)構(gòu)、閉合性和集中性的管理又導(dǎo)致信息公開缺乏,第三方平臺(tái)和公眾難以參與,近年來引發(fā)了眾多環(huán)境群體性事件。

    “自上而下”“結(jié)果導(dǎo)向”的 外部政策

    中國(guó)對(duì)工業(yè)園區(qū)的環(huán)境管理并不算晚,并伴隨環(huán)保問題越發(fā)重視而不斷完善。

    早在1993年,當(dāng)時(shí)的國(guó)家環(huán)保局即對(duì)工業(yè)園區(qū)的區(qū)域環(huán)評(píng)和污染物控制提出了目標(biāo)。2013年,“十八大”將建設(shè)生態(tài)文明作為“五位一體”治國(guó)思路,多個(gè)部門都參與到園區(qū)的綠色化建設(shè)中。查閱環(huán)保部等各部委網(wǎng)站及相關(guān)年鑒,到2015年,筆者選取了64項(xiàng)關(guān)于工業(yè)園區(qū)的代表性環(huán)保政策進(jìn)行分析。

    分析發(fā)現(xiàn),相關(guān)制度主要圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展和土地利用展開,涉及這兩類問題的措施具體且系統(tǒng)。而直接針對(duì)環(huán)境管理的政策較少,且呈現(xiàn)出較為顯著的管制型特征,表現(xiàn)為“自上而下”的管制和“結(jié)果導(dǎo)向”的考查。

    一般來說,環(huán)境政策工具類型分為命令控制型、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型和自愿型,這64份文件中,三者占比分別為64.1%、31.9%和4%。

    這與國(guó)內(nèi)環(huán)保注重管制型思路一致。64份文件中,命令控制型工具中以目標(biāo)規(guī)劃和指標(biāo)體系類最多,比如“法規(guī)”“環(huán)評(píng)”“規(guī)劃”等詞匯的出現(xiàn)頻次達(dá)到30%。

    雖然這有助于管理人員完成既定目標(biāo),但與園區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)環(huán)境管理發(fā)展過程等結(jié)合不夠。

    比如,大部分環(huán)境政策針對(duì)的是末端控制,中間產(chǎn)品或副產(chǎn)品的管理沒有控制。即使提及也大都是定性考察,更沒有重要性的排序。

    同時(shí),過于偏重宏觀性的政策管理,例如規(guī)劃、理念、計(jì)劃等,忽視了園區(qū)作為地區(qū)性經(jīng)濟(jì)聚集區(qū)的特性,對(duì)于“園區(qū)與地方政府的關(guān)系”“園區(qū)政策與上層政策之間的協(xié)調(diào)性和包容性”等問題少有提及,這就造成了在園區(qū)的實(shí)際管理過程中,諸如“產(chǎn)城矛盾”等問題,無法在園區(qū)內(nèi)部解決,也難以與當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境行政主管部門聯(lián)動(dòng)。

    經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策占31.9%,比例不算低,但主要是用于環(huán)境質(zhì)量改善稅收的補(bǔ)貼政策,若把關(guān)不嚴(yán),容易造成部分企業(yè)以“綠色”或“新能源”的招牌進(jìn)園而“騙補(bǔ)”。

    在人、財(cái)投入方面,相關(guān)政策占比僅為5.1%和4.7%,容易導(dǎo)致頂層設(shè)計(jì)上有很好的制度框架,但缺乏配套的人財(cái)實(shí)施計(jì)劃,政策落地難。排污權(quán)交易可以提高企業(yè)的主動(dòng)性,目前工業(yè)園區(qū)內(nèi)替代政府進(jìn)行環(huán)境資源交易市場(chǎng)組織者和中介的機(jī)構(gòu)還較為缺乏,配套的政策也不多。

    像入園前簽訂環(huán)保協(xié)議等自愿型政策更少,僅占比4%。這導(dǎo)致實(shí)現(xiàn)企業(yè)主動(dòng)性不夠,且難以培育環(huán)境監(jiān)測(cè)、“環(huán)境醫(yī)生”第三方環(huán)境服務(wù)市場(chǎng)。

    一園一策,量身定制

    工業(yè)園區(qū)的管理之難,根源在于園區(qū)的管理過程缺乏有效管理,在政策設(shè)計(jì)層面沒有進(jìn)行有效分析。加強(qiáng)工業(yè)園區(qū)的環(huán)境管理,有以下建議。

    首先,要完善園區(qū)環(huán)境管理的統(tǒng)籌性,突出園區(qū)環(huán)境管理的個(gè)性化。為了避免多部門管理造成的責(zé)任主體模糊,建議國(guó)家層面設(shè)立專門統(tǒng)一的園區(qū)協(xié)作平臺(tái),統(tǒng)籌政策的制定主體,環(huán)保部、水利部、工信部等專業(yè)主管部門能信息共享、職能協(xié)作。

    另外,園區(qū)一直沒有專項(xiàng)法律依據(jù),建議逐步從法律法規(guī)、技術(shù)細(xì)則、行業(yè)管理等層面完善整個(gè)政策體系,一園一策,設(shè)立園區(qū)量身定制的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。

    其次,優(yōu)化工業(yè)園區(qū)的政策類型,弱化行政強(qiáng)制,引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策,深化經(jīng)濟(jì)杠桿作用。例如推進(jìn)排污權(quán)交易制度在園區(qū)的運(yùn)用,培育園區(qū)環(huán)境污染的第三方治理市場(chǎng),對(duì)違規(guī)運(yùn)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行信息公開,引進(jìn)第三方環(huán)保服務(wù)商。發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的自主性,變“園區(qū)-企業(yè)”為“園區(qū)-行業(yè)協(xié)會(huì)-企業(yè)”的管理,從而下沉管理重心,賦予企業(yè)更大的自治自由。

    再次,要以數(shù)據(jù)為抓手,強(qiáng)化全過程管理和跟蹤。將企業(yè)基礎(chǔ)信息如經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)資料、環(huán)境信息網(wǎng)絡(luò)資源等數(shù)據(jù)庫,在過程管理中分時(shí)間段、分行業(yè)不斷進(jìn)行歷史數(shù)據(jù)的對(duì)比,作為后續(xù)動(dòng)態(tài)管理的參考。

    最后需要強(qiáng)調(diào)的是,此前的政策文本分析中,從未出現(xiàn)對(duì)園區(qū)環(huán)境管理收益測(cè)評(píng)和工業(yè)園區(qū)管理成本的指標(biāo),這可能造成為達(dá)標(biāo)而成本過大,或是引入了所謂不相干的“綠色企業(yè)”以創(chuàng)建“綠色園區(qū)”。所以,分析“成本”有效性,在園區(qū)環(huán)境管理中非常迫切。

    (作者為復(fù)旦大學(xué)環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心博士)

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