政府法律顧問的價(jià)值定位

張文寶

【摘要】政府法律顧問制度的確立，對(duì)推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府意義深遠(yuǎn)。要真正發(fā)揮該項(xiàng)制度的功效，需要結(jié)合實(shí)踐中出現(xiàn)的政府法律顧問的不同類型，明確各自屬性定位，并實(shí)現(xiàn)政府法律顧問對(duì)依法行政的服務(wù)價(jià)值，保障人民權(quán)利的監(jiān)督價(jià)值，維護(hù)社會(huì)公正的理念價(jià)值。

【關(guān)鍵詞】政府法律顧問 法治 公正 【中國分類號(hào)】D926 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

政府法律顧問制度在深入推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的過程中日益發(fā)揮著不可替代的重要作用。黨的十八大以來，法治政府建設(shè)深入推進(jìn)，黨的十八屆三中和四中全會(huì)提出“普遍建立和積極推行政府法律顧問制度”的戰(zhàn)略部署。2016年6月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》，提出在縣級(jí)以上地方政府普遍設(shè)立法律顧問制度和公職律師制度。此后，國內(nèi)各省市縣政府積極響應(yīng)中央要求，出臺(tái)了一些全面推進(jìn)政府法律顧問制度建設(shè)的意見和管理辦法等。理論界也掀起了研究政府法律顧問制度的熱潮。為此，厘清對(duì)法律顧問的認(rèn)識(shí)，找準(zhǔn)政府法律顧問的價(jià)值定位，對(duì)實(shí)踐中蓬勃發(fā)展的政府法律顧問制度建設(shè)，必將起到事半功倍的推動(dòng)作用。

政府法律顧問類型之厘定

從政府法律顧問產(chǎn)生的直接因素來看，最初是因?yàn)檎ㄖ茩C(jī)構(gòu)人員缺乏，現(xiàn)有人員法治素養(yǎng)和法治能力不強(qiáng)，所以引進(jìn)外腦——法律專家和執(zhí)業(yè)律師，幫助他們處理各項(xiàng)復(fù)雜、疑難的法律事務(wù)。因此，現(xiàn)實(shí)中各級(jí)政府聘任政府法律顧問的新聞報(bào)道，以及學(xué)界論及政府法律顧問，也大多是以社會(huì)律師和專家學(xué)者作為政府法律顧問的主體來認(rèn)識(shí)、理解和把握的。政府法律顧問主體的構(gòu)成主要包括三個(gè)方面：政府法制機(jī)構(gòu)中的人員、政府聘請(qǐng)的法學(xué)專家和政府聘請(qǐng)的律師。這就需要人們改變認(rèn)為政府法律顧問就是政府聘請(qǐng)的律師和其他法律專家的固有思維。

結(jié)合實(shí)踐來看，政府法律顧問主要包含以下幾種類型：第一，體制內(nèi)的法律顧問。這又分為政府法制機(jī)構(gòu)中的部分人員和公職律師兩種情況。前者政府法制機(jī)構(gòu)中的部分人員是指具有一定的法律專業(yè)知識(shí)，在政府中工作的主要職責(zé)是提供法律服務(wù)的人員。但是，一些政府法制機(jī)構(gòu)中的人員，由于不從事具體的法律服務(wù)工作，只是法律輔助人員和行政輔助人員，他們不應(yīng)該納入政府法律顧問的范圍，正如法院中的法官和審判輔助人員的關(guān)系一樣。后者公職律師是指具有律師資格或司法部頒發(fā)的法律職業(yè)資格，占有國家機(jī)關(guān)行政編制，享受國家公職人員待遇，為其所在的政府部門提供法律服務(wù)的政府機(jī)關(guān)公職人員。當(dāng)然，公職律師和政府法制機(jī)構(gòu)人員中擔(dān)任政府法律顧問的人員具有一定的重合性。

第二，聘請(qǐng)的政府法律顧問。這分為政府聘請(qǐng)的專職法律顧問和兼職法律顧問兩種情況。前者是按照聘任合同的規(guī)定，聘請(qǐng)社會(huì)律師擔(dān)任坐班專職法律顧問，其工作人事關(guān)系仍屬于其所在的律師事務(wù)所，受所在律師事務(wù)所和履約政府單位的雙重管理，雙方權(quán)利義務(wù)按照聘任合同的約定履行。后者主要是指聘請(qǐng)的兼職律師和兼職法律專家，他們幫助、配合聘請(qǐng)方更好地履行政府依法行政的職責(zé)。兼職法律顧問也按照聘任合同的約定承擔(dān)政府部門法律事務(wù)工作，但時(shí)間自由、方式靈活、薪酬多樣，都有自己本身的專職工作。

第三，雇員制專職法律顧問。這類政府法律顧問是按照《公務(wù)員法》中聘任制公務(wù)員管理規(guī)定，聘請(qǐng)具有律師職業(yè)資格的人來擔(dān)任的。雇員制專職法律顧問與原所在的律師事務(wù)所或單位脫離職工關(guān)系，工作人事關(guān)系受聘任單位的管理，雙方權(quán)利義務(wù)按照聘任合同的約定履行。

政府法律顧問屬性之勘定

2004年國務(wù)院出臺(tái)了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，強(qiáng)調(diào)要充分發(fā)揮政府法制機(jī)構(gòu)在依法行政方面的參謀、助手和法律顧問的作用。因此，學(xué)界和政府人員對(duì)法律顧問屬性的認(rèn)識(shí)，被定位于政府依法行政方面的參謀和助手。然而隨著實(shí)踐的發(fā)展，現(xiàn)在的政府法律顧問在人員的來源和身份上呈現(xiàn)出多元化的特征，這就表明政府法律顧問的角色發(fā)生了轉(zhuǎn)變，從政府的參謀和助手，到對(duì)政府依法行政行為的合法性進(jìn)行事前審查把關(guān)、監(jiān)督其行為的正當(dāng)性、合理性和可行性。至此，政府法律顧問的事前介入行為不僅具有規(guī)定的必經(jīng)程序意義，還具有較強(qiáng)的規(guī)范約束效力。當(dāng)然，由于政府法律顧問類型不同，功能和作用的發(fā)揮也會(huì)各有優(yōu)勢(shì)，需要我們找準(zhǔn)不同類型政府法律顧問的屬性定位，明確它們的功能和價(jià)值。

其一，針對(duì)體制內(nèi)的法律顧問，無論是政府法制機(jī)構(gòu)中的部分人員還是公職律師，由于他們屬于政府公務(wù)員，其法律顧問職責(zé)的履行也是其崗位職責(zé)所在，對(duì)內(nèi)身份和職責(zé)具有從屬性，對(duì)外行政行為具有一定的公務(wù)性、獨(dú)立性，具有行政法主體資格，因此其法律顧問的屬性應(yīng)具有執(zhí)行性和決策性。

其二，政府聘請(qǐng)的專職法律顧問和兼職法律顧問，他們和政府的關(guān)系是基于合同關(guān)系產(chǎn)生的法律事務(wù)服務(wù)關(guān)系，雙方主體地位平等，但合同約定的服務(wù)對(duì)象具有公共性。雖然實(shí)踐和相關(guān)文件對(duì)政府法律顧問的作用發(fā)揮越來越重視，規(guī)定了他們廣泛的權(quán)利，但基于其身份和合同的約定，他們作為政府法律顧問的屬性定位，雖然可能實(shí)現(xiàn)“從法律咨詢者到法治守護(hù)者”的角色轉(zhuǎn)化，但決不可能成為決策者，其基本職能和屬性是服務(wù)者、參與者、建議者。

其三，依照《公務(wù)員法》聘請(qǐng)的雇員制專職法律顧問，由于其納入政府法制部門管理，在處理行政事務(wù)時(shí)，行政相對(duì)人會(huì)相信其擁有行政職權(quán)，且這類法律顧問往往是具有深厚專業(yè)知識(shí)、執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)豐富的人員，他們作為政府法律顧問，聘用合同應(yīng)該賦予他們完全的行政職權(quán)，其法律顧問屬性的定位應(yīng)視同于體制內(nèi)的法律顧問，享有完全的決策權(quán)。另外，還應(yīng)賦予其廣泛的監(jiān)督權(quán)，因?yàn)樗麄兊姆傻匚幌鄬?duì)特殊和獨(dú)立。

政府法律顧問價(jià)值之辨定

政府法律顧問價(jià)值可以理解為其通過為政府提供客觀、準(zhǔn)確、及時(shí)的法律服務(wù)，所產(chǎn)生的功效和作用。當(dāng)代中國政府法律顧問的價(jià)值定位，一是服務(wù)價(jià)值，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)法治行政。政府機(jī)關(guān)在日常行政過程中，常常會(huì)遇到一些重大、復(fù)雜和疑難的法律問題，雖然工作人員也具有一定的法律知識(shí)和素養(yǎng)，但有時(shí)需要法律顧問的專業(yè)服務(wù)。法律顧問的工作以減少、規(guī)避和防范政府行政行為的侵權(quán)、失當(dāng)和濫用權(quán)力為主要考量，從而在促進(jìn)依法行政，推進(jìn)法治政府建設(shè)的進(jìn)程中走向法治行政。

二是監(jiān)督價(jià)值，保障人民權(quán)利。當(dāng)前，對(duì)行政權(quán)運(yùn)作的控制是全方位、深層次的，國家要求政府行使所有職權(quán)，無論是權(quán)力賦予，還是行政手續(xù)和時(shí)限，以及具體執(zhí)行的主體和方式方法都必須符合法律規(guī)定，讓權(quán)力在陽光下和制度內(nèi)運(yùn)行。政府法律顧問多角度、全方位參與行政權(quán)的行使，一方面，促進(jìn)形成事前防范、事中控制和事后補(bǔ)救的政府法律事務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制；另一方面，政府法律顧問的作用發(fā)揮，是行政機(jī)關(guān)主動(dòng)要求的，是控權(quán)和積極履責(zé)的體現(xiàn)。而政府法律顧問基于自身主體地位的平等和大多是體制外的身份和立場，使其能夠客觀地、獨(dú)立地、中立地給出專業(yè)性的法律意見，且這些法律意見具有約束力，體現(xiàn)了政府法律顧問的監(jiān)督權(quán)，敦促行政權(quán)可為當(dāng)為必為，不亂為，保障了人民的合法權(quán)益。

三是理念價(jià)值，維護(hù)社會(huì)公正。李克強(qiáng)總理多次強(qiáng)調(diào)，要把法律放在神圣的位置，政府理應(yīng)是社會(huì)公正的守護(hù)者。為此，良法善治成為政府行政權(quán)運(yùn)作的基本要求。隨著體制外法學(xué)專家和資深律師組成的法律顧問在政府各項(xiàng)法律事務(wù)中的作用發(fā)揮，其對(duì)政府機(jī)關(guān)和工作人員的影響也會(huì)越來越大，逐步改變政府機(jī)關(guān)和工作人員的法治觀念，提高其運(yùn)用法治思維和法治方式的能力，最終實(shí)現(xiàn)從形式平等的“形式法治”向事實(shí)平等的“實(shí)質(zhì)法治”的過渡，維護(hù)社會(huì)公正。

（作者為中共淮北市委黨校法學(xué)副教授）

【參考文獻(xiàn)】

①江鋸星、向關(guān)玲：《我國政府法律顧問制度問題研究》，《甘肅警察職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》，2016年第2期。

責(zé)編/高驪 谷漩（見習(xí)）