精準扶貧背景下的農(nóng)村脫貧規(guī)劃策略研究
——以簡陽平泉鎮(zhèn)黃嶺村扶貧規(guī)劃為例

溫 柔， 張雨晗

(成都市規(guī)劃設(shè)計研究院， 四川成都 610041)

[定稿日期]2017-10-13

自2014年5月，國務(wù)院扶貧辦印發(fā)了《建立精準扶貧工作機制實施方案》，明確建立精準扶貧機制。2015年中央1號文件再次強調(diào)“推進精準扶貧”。2015年5月習(xí)總書記指出，扶貧開發(fā)“貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準”。為全面貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，認真落實市委關(guān)于高標準推進扶貧開發(fā)的要求，成都市對市域內(nèi)貧困村開展精準扶貧工作。成都市農(nóng)村扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)《成都市精準扶貧工作實施方案》，通過規(guī)劃到村到戶、項目到村到戶、干部到村到戶的創(chuàng)新扶貧模式，加大精準扶貧力度，注重把“輸血”與“造血”結(jié)合起來。

精準扶貧是相對于粗放扶貧的對稱，是指針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞ο髮嵤┚_識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。換言之，精準扶貧一般是針對貧困居民的，要求調(diào)研更詳細深入。而村莊扶貧規(guī)劃所針對的是整個村，涉及面更廣，策略更全面。

本文以簡陽市平泉鎮(zhèn)黃嶺村為例，針對黃嶺村條件對農(nóng)村扶貧規(guī)劃提出實施性較強的策略。

1 規(guī)劃思路與重點

本規(guī)劃將結(jié)合村莊脫貧規(guī)劃與精準扶貧策略，從整個村與貧困戶兩個層面入手，深入分析致貧原因，提出具有針對性的脫貧策略。

(1)契合實際、振興產(chǎn)業(yè)——解決村經(jīng)濟發(fā)展與農(nóng)民收入問題。在村莊現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上，針對全村發(fā)展無序、經(jīng)濟發(fā)展思路不清晰等問題進行深入分析，明確農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展路徑，以立體種養(yǎng)、混合養(yǎng)殖等方式提高單位土地產(chǎn)出效率，并借力周邊旅游基礎(chǔ)，大力發(fā)展農(nóng)村旅游業(yè)，打造休閑旅游后花園，形成獨具特色的鄉(xiāng)村旅游品牌。同時，注重村民素質(zhì)培養(yǎng)，加強生產(chǎn)技術(shù)培訓(xùn)，提供就業(yè)幫扶指導(dǎo)等，從根本上解決農(nóng)民就業(yè)與收入問題。

(2)注重民生、突出特色——解決村莊建設(shè)無序、缺乏特色等問題。針對農(nóng)村建設(shè)無序的問題，進行人口引導(dǎo)，優(yōu)化空間布局，合理引導(dǎo)居民搬遷；保留生態(tài)基礎(chǔ)，結(jié)合土地利用布局，提取地方建筑元素，建設(shè)特色民居，打造特色景觀風(fēng)貌。

(3)保障需求、強化支撐——解決農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱問題。完善公服配套，道路交通、給水排水、電力燃氣等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善村民居住環(huán)境，提升居民生活品質(zhì)。

(4)分類施策、精準發(fā)力——解決貧困戶赤貧問題。因人因地施策、因貧困原因施策、因貧困類型施策，精準到每戶貧困戶，有針對性地提出幫扶措施。

2 黃嶺村概況

黃嶺村位于簡陽市東側(cè)的平泉鎮(zhèn)，是平泉鎮(zhèn)地理位置最西側(cè)的村，緊鄰簡陽市區(qū)。黃嶺村東側(cè)以龍溪河為界，西靠G318國道和沱江，全村幅員面積2.49 km2，轄9個組(圖1)。

圖1 黃嶺村綜合現(xiàn)狀

2.1 地形地貌

平均海拔約450 m，最大高差約90 m，呈西高東低分布，北高南低的地勢，沿龍溪河周邊地勢較低，是典型的淺丘地形。受淺丘山嶺阻隔，平壩區(qū)域較難以連片。村界距離沱江僅200 m，東側(cè)以龍溪河為界，黃嶺村段親水性較好。

2.2 人口情況

全村轄9個組，404戶共1 156人，60歲以上的村民占比約為21 %，老齡化趨勢明顯。全村勞動力占比約為63 %，其中62 %外出務(wù)工，勞動力大量外流。全村貧困戶共35戶，98人，人均收入2 117元，低于簡陽市貧困戶標準2 736元。貧困戶受教育程度較低，小學(xué)及以下文化占66 %，約68 %因病致貧，缺資金、缺技術(shù)、自身發(fā)展動力不足等也是貧困戶致貧原因。

2.3 經(jīng)濟狀況

村內(nèi)以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，無二、三產(chǎn)業(yè)，村民收入來源主要依靠外出打工和務(wù)農(nóng)。主要經(jīng)濟作物為玉米、小麥、水稻、油菜、蔬菜等，無超過3.3 ha以上的規(guī)模種植；養(yǎng)殖家禽主要為生豬約587頭，羊約128頭，農(nóng)業(yè)收入占比較低。全村農(nóng)村人均收入約8 890元，遠低于平泉鎮(zhèn)10 148元和簡陽市11 422元的平均水平。

2.4 基礎(chǔ)設(shè)施

(1)交通：村周邊僅有G318國道一條較高等級道路，且僅有一條4.5 m村道與周邊村鎮(zhèn)和國道聯(lián)系，村內(nèi)無公共交通經(jīng)過。農(nóng)產(chǎn)品對外銷售困難，一般農(nóng)戶大都依靠商販上門收購，農(nóng)產(chǎn)品銷售價格遠低于市場價格。村內(nèi)交通通達性差，路網(wǎng)密度低，通車較困難。

(2)水利：村域內(nèi)西北部為全村地勢最高的區(qū)域，與水源高程差達61.8 m，因提灌站設(shè)施老舊，多處斷開且南北不連通，無法進行有效灌溉。灌溉用水可從龍溪河引水，但龍溪河流量較小，無法滿足灌溉要求；從沱江引水成本較高，現(xiàn)狀農(nóng)田僅靠堰塘與蓄水池積蓄雨水作為灌溉水源。因此缺水也是黃嶺村農(nóng)作物種植受限、村民難以致富的重要制約條件。

(3)公服與市政設(shè)施：村內(nèi)公共服務(wù)設(shè)施缺乏，僅有一處村委會、一處小學(xué)與老舊衛(wèi)生所，其他衛(wèi)生醫(yī)療、教育文化體育設(shè)施缺乏，村民生活不便。村內(nèi)無集中供水設(shè)施、未通天然氣、無專門的垃圾收集池等，市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴重滯后。

3 黃嶺之困境

3.1 傳統(tǒng)守舊的耕作現(xiàn)狀

水利設(shè)施老舊，地勢高差大，導(dǎo)致了黃嶺村近水卻缺水，這是農(nóng)業(yè)發(fā)展制約的重要原因之一，因為缺少資金，只能靠天吃飯。每家每戶的耕作土地，也多根據(jù)土地實際情況耕種，沿河一帶近水為水田則種植水稻，遠離河道區(qū)域為旱地則種植玉米、油菜、蔬菜、辣椒等。種植混雜，當?shù)剌^為貧困的農(nóng)民，有想過整合土地規(guī)模種植，或是大棚種植等，但還是因為資金問題難以實現(xiàn)，如今多數(shù)只能守著自己的“一畝三分地”自給自足。

3.2 難以改變的居住習(xí)慣

村域內(nèi)的部分破損房屋，本次響應(yīng)上級的扶貧要求，縣級政府出資對村內(nèi)危房進行拆除重建，但對于村民意愿調(diào)查的情況則是“不愿集中安置，要本社安置”，這對于農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)、整合土地資源是較為不利的。

3.3 缺失落后的基礎(chǔ)設(shè)施

村內(nèi)對外聯(lián)系的村道現(xiàn)狀路面寬度為4.5 m，大型車輛難以駛?cè)?，小型車輛會車也存在一定的難度。村內(nèi)道路除了主要的村道外，基本還未完成硬化，入戶路多以碎石泥巴路為主。水利設(shè)施情況較為糟糕，6處提灌站如今都無法使用，管道也陳舊破損，農(nóng)田的灌溉僅依靠現(xiàn)有的22口蓄水池。

3.4 缺少有效的脫貧策略

如今簡陽市、平泉鎮(zhèn)、黃嶺村層面都積極配合本次脫貧攻堅任務(wù)，在村上領(lǐng)導(dǎo)班子的訪談過程中了解到，對于黃嶺村以后的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向有一定的暢想，但是對于主要發(fā)展的產(chǎn)業(yè)仍然還是不明確。本次規(guī)劃中，我們將對黃嶺村特點進行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，本著“依商則商”“宜游則游”“宜農(nóng)則農(nóng)”的原則進行規(guī)劃，避免千村一律。

4 黃嶺之愿景

4.1 村莊規(guī)劃定位與目標

溪岸桃林，黃嶺飄香。以增加村民收入、改善人居環(huán)境為目標，通過提升一產(chǎn)、打造三產(chǎn)、一三聯(lián)動，實現(xiàn)村民持續(xù)增收，打造“業(yè)興、民富、村美、人和”的產(chǎn)村融合生態(tài)村，全省一流脫貧攻堅示范村。

4.2 扶貧目標

2016年，人均可支配收入遞增30 %以上，達11 557元；2017年，人均可支配收入遞增30 %以上，達15 024元。達到全市同期水平的70 %以上，貧困戶人均可支配收入達到簡陽市同期水平的70 %以上。

基本建成以公司經(jīng)營為主的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)基地，并產(chǎn)生效益；結(jié)合農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)推動鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，完善公共服務(wù)與市政基礎(chǔ)設(shè)施。

5 黃嶺之應(yīng)對

5.1 引導(dǎo)一片產(chǎn)業(yè)

打造以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)、鄉(xiāng)村旅游為特色，一三產(chǎn)聯(lián)動發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系。以近期脫貧、遠期致富為規(guī)劃目標，近期壯大一產(chǎn)基礎(chǔ)，結(jié)合土地特點，形成集群化、規(guī)模化、景觀化的產(chǎn)業(yè)基地，為遠期培育三產(chǎn)旅游資源，以產(chǎn)業(yè)帶動旅游，形成農(nóng)旅結(jié)合的扶貧新村。形成“南種北養(yǎng)、旅游點布”的產(chǎn)業(yè)格局，規(guī)劃形成“四區(qū)、多點”的產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu)。四區(qū)包括晚白桃生態(tài)種植區(qū)、種養(yǎng)循環(huán)農(nóng)業(yè)區(qū)、淺丘精品有機農(nóng)業(yè)區(qū)、大耳黑山羊林下養(yǎng)殖區(qū)，多點則是與四大規(guī)模種養(yǎng)片區(qū)相關(guān)的三產(chǎn)項目(圖2)。

圖2 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

5.1.1 “立體”種養(yǎng)，提高單位土地產(chǎn)出

提倡“立體”種養(yǎng)，晚白桃林下養(yǎng)殖小家禽，套種花生、紅薯、大豆等糧食作物；自然林下養(yǎng)殖大耳黑山羊，套種牧草；水稻田灌水期混養(yǎng)魚苗。

5.1.2 形成“規(guī)?；献骰狈N養(yǎng)，構(gòu)建“合作社——農(nóng)戶”多元聯(lián)接的利益機制

相關(guān)村組農(nóng)戶形成晚白桃、大耳黑山羊、蔬菜種植扶貧互助合作社，向上級爭取并管理發(fā)放扶貧幫扶資金，統(tǒng)一購買晚白桃苗、大耳黑山羊、優(yōu)質(zhì)蔬菜稻米種進行農(nóng)戶入股認養(yǎng)或者自種自養(yǎng)。合作社負責(zé)對村民進行技術(shù)及管理等培訓(xùn)，并統(tǒng)籌商談解決市場銷售問題。

相關(guān)村組水稻、蔬菜等種植，生豬養(yǎng)殖農(nóng)戶形成家庭農(nóng)場，使集中分散土地可進行連片開發(fā)，并組織相關(guān)的技能培訓(xùn)和交流學(xué)習(xí)，帶動村民脫貧增收(圖3)。

圖3 種養(yǎng)合作模式

5.1.3 組建“旅游發(fā)展合作社”發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)

前期以農(nóng)民為主體，組建旅游發(fā)展合作社。遠期引進旅游公司，統(tǒng)一管理經(jīng)營、品牌打造、宣傳運營，農(nóng)民土地入股和提供勞動力，通過旅游發(fā)展合作社把旅游公司和農(nóng)民聯(lián)系起來，三者共同合作經(jīng)營(圖4)。農(nóng)民通過土地入股分紅和務(wù)工工資獲得經(jīng)濟收益。

圖4 “旅游發(fā)展合作社”發(fā)展模式

5.1.4 新鮮有機，近郊直銷

新鮮農(nóng)產(chǎn)品不經(jīng)中間商販，與銷售單位簽訂“直采直銷”的協(xié)議，直接入駐商店；農(nóng)民按照合作訂單，把農(nóng)產(chǎn)品送到物流配送基地即可(圖5)。運用互聯(lián)網(wǎng)建立網(wǎng)絡(luò)銷售平臺，擴大產(chǎn)品銷售市場。

圖5 農(nóng)產(chǎn)品直銷模式

5.1.5 結(jié)合一產(chǎn)基礎(chǔ)，打造農(nóng)業(yè)觀光節(jié)點

龍溪村桃苗規(guī)模種植初見規(guī)模，有條件一體打造，形成成片的景觀，利于打造以賞花、品果為主題的鄉(xiāng)村旅游片區(qū)。晚白桃區(qū)域位于丘陵區(qū)域，存在一定的高差，而且植被茂盛，利于打造登山等運動休閑項目。

晚白桃種植區(qū)域融入登山、賞花等項目。精品農(nóng)業(yè)區(qū)域引入親自采摘、捕撈小魚、開放廚房等形式。與周邊教育機構(gòu)合作，定期開展農(nóng)事體驗活動。結(jié)合大耳黑山羊養(yǎng)殖區(qū)域，融入開放牧場，養(yǎng)殖體驗等活動。春可賞花、釣魚，夏可采摘、納涼，秋可品果、觀光，冬可喂羊、登山。

規(guī)劃在村莊內(nèi)以生態(tài)形式鋪設(shè)慢行步道，形成生態(tài)化、網(wǎng)絡(luò)化的步道網(wǎng)，串聯(lián)農(nóng)事養(yǎng)殖體驗點。通過慢行游線，游客可以在體驗農(nóng)事之余，鍛煉體魄，強健身軀。

5.2 鼓勵居民聚居

《簡陽市市域新村建設(shè)總體規(guī)劃(2011-2020)》確定2020年城鎮(zhèn)化率58 %，確定平泉鎮(zhèn)2020年農(nóng)村總?cè)丝跒? 000人，其中黃嶺村聚居人口規(guī)模500人。《簡陽市平泉鎮(zhèn)總體規(guī)劃(2012-2030 年)》確定黃嶺村為平泉鎮(zhèn)12個聚居點之一，聚居人口規(guī)模500人，全鎮(zhèn)散居人口500人。

根據(jù)上位規(guī)劃，平泉鎮(zhèn)未來農(nóng)村聚居人口500人，另有部分散居人口。根據(jù)上位規(guī)劃和農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)驗，確定黃嶺村農(nóng)村人口規(guī)模約633人，其中聚居人口400人，聚居度約63 %。根據(jù)村域建設(shè)條件，同時結(jié)合村民意愿，引導(dǎo)村民下山、進鎮(zhèn)，集中安置。

構(gòu)建“聚居點—散居點—產(chǎn)業(yè)項目”一體的“2+3+N”組團型產(chǎn)村體系結(jié)構(gòu)。2個聚居點為本村村民聚居點，承擔(dān)居住、公共服務(wù)與旅游集散的職能。3個散居點為承擔(dān)居住職能。N個產(chǎn)業(yè)項目則是依據(jù)自身條件及旅游項目形成多樣化、特色化的鄉(xiāng)村民宿，承擔(dān)旅游服務(wù)職能(圖6)。

圖6 農(nóng)民聚居點規(guī)劃

5.3 完善配套設(shè)施

5.3.1 公服配套

參照成統(tǒng)籌【2012】33號文件《關(guān)于進一步提升重點鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)、涉農(nóng)社區(qū)及村(農(nóng)村機制能夠居住區(qū))公共服務(wù)和社會管理配置標準和指導(dǎo)意見》進行公共服務(wù)設(shè)施進行配置。并根據(jù)新鮮有機蔬菜網(wǎng)銷需求，增設(shè)電子商務(wù)示范點，配有機房、臨時小倉庫等功能。

5.3.2 交通設(shè)施

打通與東側(cè)龍溪村的貫通性道路，打通環(huán)線，保障道路處處暢通，保障農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)、運輸、旅游要求。建議增加一條村道，增加村內(nèi)與G318國道的聯(lián)系。將原有村道由4.5 m拓寬至6.5 m。原有組道拓寬至4.5 m，拓寬確有難度區(qū)域，應(yīng)間隔設(shè)置錯車道。在聚居點處設(shè)一處小規(guī)模停車場(圖7)。

圖7 道路及交通設(shè)施規(guī)劃

5.3.3 水利設(shè)施

整改現(xiàn)有蓄水池22口，新建29口，儲存雨水資源；將處理后的生活污水用于農(nóng)業(yè)灌溉；修繕現(xiàn)有提灌站與溝渠，修建新增排灌渠，疏通農(nóng)業(yè)灌溉毛細血管，形成“長藤結(jié)瓜”式灌溉系統(tǒng)，連通南北渠道系統(tǒng)，使村域北部有條件以沱江作為水源；村域西北部晚白桃種植區(qū)采用滴灌系統(tǒng)，節(jié)水達50 %以上(圖8)。

圖8 水利設(shè)施規(guī)劃

6 精準扶貧機制

6.1 建立實施性的五大定制幫扶模式，引導(dǎo)農(nóng)民主動生產(chǎn)創(chuàng)收

(1) 入股參與模式——黑山羊養(yǎng)殖：引入公司擔(dān)保，農(nóng)戶合作社代養(yǎng)，貧困戶入股認養(yǎng)也可參與養(yǎng)殖，所得按照入股及勞動所得分配。鎮(zhèn)村幫扶包片干部責(zé)任監(jiān)督，政府在保險和貸款貼息方面給予補貼。

(2) 合作農(nóng)業(yè)模式——晚白桃認養(yǎng)：合作社按照比例進行種植土地劃分，農(nóng)戶入股認養(yǎng)，林下區(qū)域可由農(nóng)戶自行安排種植，或小家禽養(yǎng)殖，林下產(chǎn)物所得規(guī)農(nóng)戶所有。晚白桃每年需按照規(guī)定量交付合作社，并按照認養(yǎng)土地比例進行分紅，剩余產(chǎn)量合作社按照市場價回收。

(3) “先借后還”模式——蔬菜、糧食作物種植：村上組建蔬菜合作社，頭年有合作社提供優(yōu)質(zhì)種子，次年同期農(nóng)戶需還合作社同等比例的蔬菜及糧食作物種子，多余的種植成果歸農(nóng)戶所有。若頭年不能還清，可放寬期限次年繼續(xù)，直至還清為止。

(4) “互聯(lián)網(wǎng)+幫扶”模式——農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)銷售：農(nóng)戶通過生態(tài)模式生產(chǎn)家畜家禽、水稻和蔬菜等生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品，部分通過搭架網(wǎng)絡(luò)平臺按照市場價格統(tǒng)一收購、直銷，所得全部歸農(nóng)戶所有。部分農(nóng)產(chǎn)品由周邊學(xué)校、工廠按照市場價統(tǒng)一收購。同時與周邊學(xué)校合作，定期開展農(nóng)事體驗活動，作為課外實踐基地。

(5) “技術(shù)勞動力”模式——外出務(wù)工、農(nóng)戶技術(shù)培訓(xùn)：村組建勞務(wù)公司，由人社局組織培訓(xùn)相關(guān)技能以及提供相關(guān)就業(yè)信息，外出務(wù)工。留守農(nóng)戶由農(nóng)林局提供技術(shù)培訓(xùn)，強化種養(yǎng)技術(shù)。

6.2 建立完善的五項政策保障機制，保障扶貧工作走穩(wěn)、落實

(1) 建立專門的領(lǐng)導(dǎo)小組：以鎮(zhèn)黨委書記為組長、鎮(zhèn)長為常務(wù)副組長的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，成立以分管黨務(wù)副書記為組長、分管領(lǐng)導(dǎo)為副組長的駐村工作推進組。

(2) 實行差異化考核：探索建立村組干部任職承諾、清單管理機制，出臺《黃嶺村小組長管理暫行辦法》，實行村組干部差異化考核。

(3) 以規(guī)治村以約治民：引導(dǎo)村民共同參與討論、修訂和遵守村規(guī)民約、組規(guī)公約、院壩公約，形成依法立約、依約治村、民主治理良好格局。

(4)集成使用政策：以農(nóng)民投工、投勞、村公資金和“一事一議”財政獎補政策加快道路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

(5) 發(fā)揮主體作用：加大干部群眾宣傳、教育和培訓(xùn)力度，是廣大干部群眾成為扶貧開發(fā)、脫貧致富的參與者、監(jiān)督者和管理者。

6.3 針對貧困戶貧困原因施策和貧困類型，精準提出針對型幫扶措施

摸底調(diào)查貧困戶貧困原因，具體情況具體分析，給出有針對性的幫扶措施(表1)。

表1 精準扶貧—部分貧困戶幫扶措施

7 結(jié)束語

本規(guī)劃經(jīng)過充分調(diào)研、現(xiàn)場踏勘，掌握了一手準確資料，了解村民的真實意圖，將產(chǎn)業(yè)、民生、基礎(chǔ)設(shè)施與精準扶貧政策作為規(guī)劃重點，以期為村莊脫貧提供有效且有針對性的指導(dǎo)意見。

目前，國內(nèi)農(nóng)村經(jīng)濟落后、農(nóng)民收入低等情況依舊存在，但脫貧無法一蹴而就，需要政府、村民與社會各界的共同努力。因此，全面統(tǒng)籌，規(guī)劃先行，制定具有實施性、有效性、精準性的規(guī)劃策略對農(nóng)村脫貧有重要意義，希望以此案例，能夠?qū)χ苓呮?zhèn)村與其他貧困村脫貧發(fā)展具有思路與實踐上的借鑒意義。