環(huán)境容量約束下調(diào)水工程受水區(qū)污染管理研究

駱進(jìn)仁 ，袁 泉

（1.蘭州交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，730070，蘭州；2.蘭州交通大學(xué)寒旱地區(qū)水資源綜合利用教育部工程研究中心，730070，蘭州）

調(diào)水工程有益于改善受水區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件，但同時(shí)也帶來(lái)一些問題。在水源區(qū)，為了保障水源水質(zhì)，政府會(huì)采取一些措施對(duì)其發(fā)展加以選擇性抑制，如限制化肥使用量、礦產(chǎn)開發(fā)等。在受水區(qū)，調(diào)水增加了本區(qū)供水總量，相應(yīng)增加了增量水資源使用后的廢污水，對(duì)污染治理工作提出了更高要求。在對(duì)水環(huán)境容量、排污權(quán)概念及其關(guān)系辨析的基礎(chǔ)上，以引洮一期工程受水區(qū)為例，計(jì)算確定污染物增量，提出基于環(huán)境容量約束的污染物治理政策建議。

一、環(huán)境容量、排污權(quán)及其關(guān)系辨析

1.環(huán)境容量

一般意義上的環(huán)境容量是指某一特定環(huán)境能容納污染物的最大負(fù)荷，或者說環(huán)境容納污染物的量是有限度的，這個(gè)限度即為環(huán)境容量。環(huán)境存在這樣一個(gè)臨界值：小于該臨界值，環(huán)境能夠吸納污染物且能夠持續(xù)有效地為人類活動(dòng)提供保障；大于該臨界值，環(huán)境不能完全吸納污染物以致迫使人類停止某些活動(dòng)，該臨界值被稱為“環(huán)境容量”。特定的環(huán)境指某城市空氣、某流域、某水體等。容量的大小與具體環(huán)境的空間、污染物的物化性質(zhì)等自然因素及環(huán)境所在社會(huì)活動(dòng)目標(biāo)等社會(huì)因素有關(guān)。由此看來(lái)，對(duì)于具體環(huán)境而言，其容量是客觀存在的。長(zhǎng)期以來(lái)，人們忽視環(huán)境對(duì)人類生活持續(xù)性的重要影響，甚至認(rèn)為環(huán)境是一個(gè)無(wú)限寬廣的納污系統(tǒng)。鮑琨等定義了水環(huán)境容量，認(rèn)為水環(huán)境容量是指水體在規(guī)定的環(huán)境目標(biāo)下所能容納的污染物的最大負(fù)荷，容量的高低由水體狀況、污染物特性和水質(zhì)目標(biāo)等三方面因素決定。計(jì)算的具體技術(shù)方法有解析法、模型試錯(cuò)法等。歸根到底，水環(huán)境容量就是能夠滿足某水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的水體容納氨氮等污染物的量。

目前，廢污水基本控制項(xiàng)目有12項(xiàng)，包括化學(xué)需氧量（簡(jiǎn)稱 COD）、氨氮、生化需氧量、懸浮物、動(dòng)植物油、石油類、陰離子表面活性劑、總氮、總磷、色度、pH和糞大腸菌群數(shù)。此外，選擇性控制項(xiàng)目有總汞等40余項(xiàng)。其中COD和氨氮被列為基本控制對(duì)象，本文指的就是這兩類。COD是指可以將污染物氧化的氧化劑耗用量，廢污水中的COD含有各種有機(jī)物、亞硝酸鹽、亞鐵鹽和硫化物等。氨氮是指以游離氨（NH3）和銨離子（NH4+）形式存在的氮，氨氮主要來(lái)源于人和動(dòng)物的排泄物以及化肥、化工、冶金、石油化工、油漆顏料、煤氣、煉焦、制革等工業(yè)廢水。

2.排污權(quán)

蔡守秋等認(rèn)為，我國(guó)法律并沒有明確承認(rèn)和界定排污權(quán)，排污權(quán)應(yīng)該屬于環(huán)境權(quán)的內(nèi)容。吳瑞明等探討了污染治理中區(qū)域博弈問題。1988年國(guó)家環(huán)保局頒布實(shí)施的《水污染物排放許可證管理暫行辦法》及其1989年頒布的實(shí)施細(xì)則，1995年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《淮河水污染防治條例》及其諸多地方性治污條例均強(qiáng)調(diào)水污染治理活動(dòng)的重要性，而對(duì)排污資格或權(quán)利的規(guī)定不夠清晰。我們認(rèn)為，法律上的排污權(quán)是組織和個(gè)人在正常生產(chǎn)生活中向特定環(huán)境排放適量污染物的權(quán)利，而非任意排放的權(quán)利，其實(shí)質(zhì)是建立起利用與保護(hù)并存的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。雖然我國(guó)的法律未明確承認(rèn)單位和個(gè)人具有排污權(quán)，但可以推理，已有規(guī)范確已隱含排污資格和權(quán)利等內(nèi)容，事實(shí)上承認(rèn)了排污權(quán)的存在。既然承認(rèn)了水權(quán)，排污權(quán)自然成了相關(guān)主體應(yīng)享的權(quán)利，人們?cè)谏a(chǎn)生活中使用潔凈的水以后，不可避免、或多或少地要排放含有污染物的廢污水。從這個(gè)意義上講，排污權(quán)也是水權(quán)的衍生權(quán)利。排污權(quán)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域表現(xiàn)尤為突出，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)超前于法律規(guī)定。

3.關(guān)系辨析

首先，排污權(quán)是由于環(huán)境容量資產(chǎn)有限性決定的一種制度安排，環(huán)境容量產(chǎn)權(quán)理論是排污權(quán)配置的基礎(chǔ)。環(huán)境容量一般是隱性的，較難直觀地展現(xiàn)在人們面前。但隨著環(huán)境制約作用的日益顯現(xiàn)，環(huán)境容量屬于人類活動(dòng)內(nèi)生變量的觀念被普遍接受，與生產(chǎn)工具和勞動(dòng)力一樣具有生產(chǎn)力，而這種資源性資產(chǎn)同樣具有稀缺性和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

其次，兩者所對(duì)應(yīng)的主體不同。顧名思義，環(huán)境容量的主體就是具體環(huán)境，而排污權(quán)的主體則是水資源的各類使用者，也就是廢污水排放者。在敘述中，有時(shí)將排污權(quán)、納污能力與環(huán)境容量交替使用，主要視其指向、上下文關(guān)系來(lái)理解。

二、調(diào)水工程受水區(qū)污染物增量

1.排污權(quán)配置及其權(quán)能

如亞里斯多德所言，個(gè)人只關(guān)心其中與他直接相關(guān)的事情。目前，環(huán)境容量作為公共產(chǎn)權(quán)被濫用的現(xiàn)象比較突出，只有科學(xué)地計(jì)算特定水體的環(huán)境容量，進(jìn)而將其界定至區(qū)域和區(qū)域內(nèi)用水主體并監(jiān)督執(zhí)行才是治本之策，將環(huán)境容量界定至區(qū)域及其主體的過程稱為排污權(quán)初始配置。

排污權(quán)到底是什么，即所謂排污權(quán)權(quán)能分割。理論界存在一權(quán)和多權(quán)學(xué)說：曹明德是一權(quán)說的代表，認(rèn)為排污權(quán)是權(quán)利人享有的環(huán)境容量的使用權(quán)，是一種財(cái)產(chǎn)性權(quán)利；呂忠梅等是兩權(quán)說的代表，認(rèn)為國(guó)家將環(huán)境容量以合同的方式轉(zhuǎn)讓給私人使用，私人也可以在國(guó)家監(jiān)控下再轉(zhuǎn)讓，該過程隱含使用權(quán)和處置權(quán)；蔣亞娟則持三權(quán)觀，認(rèn)為排污權(quán)是人們對(duì)環(huán)境容量的使用權(quán)，包括利用權(quán)、收益權(quán)和保護(hù)權(quán)。與一般產(chǎn)權(quán)不同，本文認(rèn)為排污權(quán)應(yīng)包括配置權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和處置權(quán)四項(xiàng)權(quán)能，其中配置權(quán)是排污權(quán)的一項(xiàng)特殊權(quán)能；經(jīng)營(yíng)權(quán)指在排污權(quán)交易市場(chǎng)日趨活躍的條件下，有可能出現(xiàn)專營(yíng)排污權(quán)的中介或治污公司的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，該權(quán)能與處置權(quán)不同；處置權(quán)是由于有關(guān)主體采用了先進(jìn)治污技術(shù)使得實(shí)際排污量減少，或進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，對(duì)本單位享有的結(jié)余環(huán)境容量的一次性出讓的權(quán)利。

2.調(diào)水對(duì)受水區(qū)治污的影響

（1）引洮工程及其受水區(qū)水系狀況

以甘肅省定西市為代表的受水區(qū)年均降雨量251~556 mm，年均蒸發(fā)量1 250~1 950mm，地表水、地下水資源均十分匱乏。洮河是黃河上游的一條重要支流，約占黃河干流蘭州以上天然來(lái)水量的17%。引洮一期工程預(yù)算投資39億元，于2015年全面通水。工程通過九甸峽水利樞紐抬高水位進(jìn)行自流引水，解決安定區(qū)、隴西縣、渭源縣、臨洮縣、蘭州市榆中縣、白銀市會(huì)寧縣等的人畜飲水、工業(yè)用水、生態(tài)用水及農(nóng)業(yè)灌溉用水，屬于典型的多目標(biāo)調(diào)水工程。

據(jù)分析，受水區(qū)內(nèi)宛川河、祖厲河、關(guān)川河、渭河、咸河和秦祁河水質(zhì)現(xiàn)狀較差，遠(yuǎn)低于規(guī)劃的水質(zhì)目標(biāo)，見表1。

（2）引洮工程排污增量對(duì)治污的可能影響

排污增量必然加大水環(huán)境壓力，其影響可歸納為：①排污增量與存量統(tǒng)一治理成為必然。所調(diào)之水通過干渠、支渠、專供管線到城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民點(diǎn)和灌區(qū)以后，或單獨(dú)建立水廠，或并入原有水廠。在用水的過程中將“新水”“舊水”混合，一個(gè)用水單元可能使用兩類水。在實(shí)踐中對(duì)“舊水”和“新水”實(shí)行分類管理存在諸多不便，用后產(chǎn)生的廢污水更是經(jīng)過統(tǒng)一的排污管道、處理場(chǎng)所和渠系排入河流。因此，對(duì)排污權(quán)實(shí)施集中統(tǒng)一管理成為必然。②污染物可以計(jì)量且必須計(jì)量。受水區(qū)通水后，調(diào)水產(chǎn)生的污染物可根據(jù)配置于各行業(yè)的水量、耗水系數(shù)、排放等級(jí)和廢污水處理現(xiàn)狀等計(jì)算出來(lái)。污染物的可計(jì)量性，為排污權(quán)配置提供了可能。③排污權(quán)的配置與治理公共性突出。排污權(quán)初始配置包含著較強(qiáng)的公共性，因?yàn)樗Y源不可能完全按照市場(chǎng)機(jī)制分配，加之排污具有外部性特征，公共部門參與排污權(quán)配置及日常監(jiān)管必不可少。

表1 受水區(qū)主要水系水功能一級(jí)區(qū)劃表

表2 受水區(qū)主要污染物排放量與環(huán)境容量比較 單位：（t/a）

表3 受水區(qū)退水系統(tǒng)

3.引洮工程受水區(qū)環(huán)境容量、排污現(xiàn)狀與污染物增量

（1）環(huán)境容量與排污現(xiàn)狀

通過參考相關(guān)研究成果和訪談，選擇持續(xù)性、公平性和效率性3類13個(gè)指標(biāo)，采用層次分析法（簡(jiǎn)稱AHP法）對(duì)黃河流域甘肅段的環(huán)境容量進(jìn)行界定。2004年水利部代表國(guó)家計(jì)算確定了黃河主要水系甘肅境內(nèi)化學(xué)需氧量為219788.4t/a和氨氮11 104.8 t/a，涉及引洮工程受水區(qū)的環(huán)境容量見表2。從大區(qū)域看，調(diào)水前受水區(qū)COD、氨氮實(shí)際排放量均在控制目標(biāo)之內(nèi)，但區(qū)域內(nèi)部分布不均，如會(huì)寧縣已超排，且氨氮超排1倍。

（2）受水區(qū)排污增量

調(diào)水工程設(shè)計(jì)的用水結(jié)構(gòu)及退水系統(tǒng)見表3。退水主要是輸水渠道事故退水、灌溉回歸水、城市生活污水及工業(yè)生產(chǎn)廢水，其中事故退水通過沿渠道設(shè)置的事故用技術(shù)手段解決，這類退水不存在污染物增量的問題。

本文不考慮農(nóng)村居民生活、農(nóng)業(yè)灌溉及生態(tài)用水排污增量的計(jì)算。根據(jù)目前受水區(qū)農(nóng)村生活污水排放的特點(diǎn)，主要收集于旱廁，作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料使用，農(nóng)家肥不會(huì)對(duì)水環(huán)境產(chǎn)生影響。隨著灌區(qū)由旱作農(nóng)業(yè)向灌溉農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，化肥和農(nóng)藥的使用量將會(huì)增加，灌溉后通過灌溉水的入滲及地下水的出露，將對(duì)地表水產(chǎn)生一定的不利影響。受水區(qū)氣候干旱、水資源短缺，采用節(jié)水灌溉技術(shù)不會(huì)產(chǎn)生徑流，因而在此不予考慮。

比較確定且能夠準(zhǔn)確計(jì)量污染物的是城鎮(zhèn)生活及工業(yè)生產(chǎn)用水。根據(jù)國(guó)內(nèi)實(shí)際，從水利樞紐到受水區(qū)取水口損耗系數(shù)按0.2計(jì)算，水資源使用后污水也有損耗，《城市排水工程規(guī)劃規(guī)范》（GB 50318—2000）規(guī)定，城鎮(zhèn)生活污水排放系數(shù)為0.7～0.9，確定為0.7，由此污水排放量按照調(diào)水量的56%計(jì)算。假設(shè)在達(dá)到《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB 8978—1996）的二級(jí)排放標(biāo)準(zhǔn)要求的前提下，化學(xué)需氧量的排放濃度選取標(biāo)準(zhǔn)中其他排污單位允許排放量，COD和氨氮分別取值120 mg/L和 25 mg/L。

根據(jù)以上分析與計(jì)算，調(diào)水使得受水區(qū)COD和氨氮每年分別增加6 914.30 t和1 440.48 t，根據(jù)表2，就COD而言，受水區(qū)平均排放量將占該區(qū)環(huán)境容量的51.12%，似有較多的容量結(jié)余，而實(shí)際上區(qū)內(nèi)排放極不平衡，榆中和會(huì)寧已經(jīng)超排；就氨氮而言，受水區(qū)平均排放量將占該區(qū)環(huán)境容量的151.55%，總體超排很嚴(yán)重，區(qū)內(nèi)除臨洮以外，其余5縣區(qū)均超排，其中榆中和會(huì)寧超排1倍以上。這些數(shù)據(jù)是假定增量污水符合二級(jí)排放標(biāo)準(zhǔn)的前提下計(jì)算的，如果處理率低、排放達(dá)標(biāo)率低，則超排現(xiàn)象會(huì)更嚴(yán)重，需要根據(jù)COD和氨氮的性質(zhì)從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、污水處理多環(huán)節(jié)做出預(yù)案。

三、污染物治理建議

1.完善政府、社會(huì)與市場(chǎng)共治機(jī)制

目前污染治理仍然停留在政府法令并由行政部門監(jiān)管的層面，企業(yè)自律與社會(huì)參與度很低，缺少全面完整的合作共治操作機(jī)制。污染物的特點(diǎn)決定了治理主體的多元化，任何單一主體必然導(dǎo)致治理失靈，三方共治模式本身具有優(yōu)越性，突出表現(xiàn)在主體間可以相互監(jiān)督。共治模式需要厘清三者的職責(zé)邊界：政府在排污權(quán)配置、法律法規(guī)制定與監(jiān)督實(shí)施、公共性檢測(cè)設(shè)施投資及隨機(jī)性檢查監(jiān)測(cè)方面發(fā)揮作用；公眾尤其是利益攸關(guān)的社區(qū)公眾，在相關(guān)法規(guī)制定、涉污項(xiàng)目及事件聽證、社區(qū)利益補(bǔ)償事務(wù)中作用巨大；排污企業(yè)作為排污權(quán)交易主體，在政府規(guī)制下參與建立確保排污權(quán)交易秩序的制度規(guī)范、進(jìn)行主體間交易價(jià)格談判、參與排污合約的制定等。

2.排污權(quán)配置應(yīng)該有過渡性制度安排

基于AHP法配置的初始排污權(quán)采用“持續(xù)優(yōu)先，兼顧效率與公平”的原則，是一種體現(xiàn)治理思想的方案，更加注重水環(huán)境的可持續(xù)利用與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，卻可能存在與現(xiàn)實(shí)的矛盾。還有一種遵從現(xiàn)狀或以現(xiàn)狀為主，兼顧公平與效率原則的配置方法——熵值法，即利用影響排污權(quán)的現(xiàn)狀指標(biāo)體系進(jìn)行配置，配置方案更加接近區(qū)域排污現(xiàn)狀，因而實(shí)施起來(lái)阻力較小。因此在實(shí)際工作中可以考慮采取由現(xiàn)狀向最終治理目標(biāo)的過渡性安排。

3.污水處理企業(yè)改革

加大廢污水處理力度是降低污染物排放的根本措施，我國(guó)城鎮(zhèn)污水處理企業(yè)目前為半事業(yè)性質(zhì)的中間狀態(tài)，污水處理廠的資金由各級(jí)政府投入，其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)沿襲傳統(tǒng)的國(guó)有企業(yè)模式，未從根本上建立起投資、運(yùn)行和監(jiān)督互相制約的現(xiàn)代企業(yè)制度，總體經(jīng)營(yíng)績(jī)效差。據(jù)調(diào)查，受水區(qū)污水處理企業(yè)完全由政府投資，冗員較多，普遍虧損10%以上。從廣東一些污水處理廠改革經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，通過股權(quán)多元化、企業(yè)管理定額定員化，企業(yè)完全可以盈利，從而提高治污效果。

4.引導(dǎo)受水區(qū)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

根據(jù)污染物計(jì)算結(jié)果，從產(chǎn)業(yè)源頭考慮控制。污染物主要來(lái)自生活污水和一、二次產(chǎn)業(yè)廢水，所以應(yīng)該根據(jù)污染物的來(lái)源考慮引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，從源頭進(jìn)行控制。農(nóng)業(yè)方面，氨氮超排區(qū)宜壓縮低產(chǎn)出、低效益糧食作物播種面積并相應(yīng)擴(kuò)大高效經(jīng)濟(jì)作物播種面積，鼓勵(lì)施用有機(jī)復(fù)合肥；推行規(guī)模養(yǎng)殖糞尿集中處理技術(shù)。COD超排區(qū)除加大污水處理能力建設(shè)外，宜提升各區(qū)普遍存在的農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)水平，尤其對(duì)冶煉、工程機(jī)械、農(nóng)業(yè)機(jī)械、農(nóng)用塑膜、工程塑料、塑鋼門窗、PVC管材、塑料包裝材料、鉀肥、化工等工業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造，企業(yè)污水達(dá)到規(guī)定排放標(biāo)準(zhǔn)后盡可能與城市排水管網(wǎng)對(duì)接，最大程度減少沿河直接排污口數(shù)量。

[1]鮑琨，逄勇，孫瀚.基于控制斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)的水環(huán)境容量計(jì)算方法研究——以殷村港為例[J].資源科學(xué)，2011（2）.

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