分級(jí)管理模式下加強(qiáng)高校二級(jí)院系財(cái)務(wù)管理的途徑

徐宏文

【摘要】隨著高等教育體制改革的逐步實(shí)施和完善，原有的財(cái)務(wù)管理體制已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)新的辦學(xué)要求。為適應(yīng)新的管理體制的需要，許多高校已經(jīng)或正在試行“一級(jí)核算，二級(jí)管理”的分級(jí)式財(cái)務(wù)管理模式。文章討論了在分級(jí)財(cái)務(wù)管理模式下高校二級(jí)院系在財(cái)務(wù)管理方面存在的問(wèn)題，并提出了加強(qiáng)高校二級(jí)院系財(cái)務(wù)管理的途徑。

【關(guān)鍵詞】高校；分級(jí)管理；二級(jí)院系；財(cái)務(wù)管理

高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度規(guī)定，高等學(xué)校實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，集中管理”的財(cái)務(wù)管理體制，規(guī)模較大的學(xué)?？梢詫?shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”的財(cái)務(wù)管理體制。近年來(lái)，隨著我國(guó)高等教育體制改革的逐步實(shí)施和完善，我國(guó)的高等教育獲得了飛速發(fā)展，高校辦學(xué)規(guī)模越來(lái)越大，經(jīng)費(fèi)來(lái)源已經(jīng)不再局限于財(cái)政撥款、學(xué)費(fèi)收取和銀行貸款。在高校規(guī)?？焖贁U(kuò)張的背景下，原有的財(cái)務(wù)管理體制已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)新的辦學(xué)要求，為適應(yīng)新的管理體制的需要，許多高校已經(jīng)或正在試行“一級(jí)核算，二級(jí)管理”的校、院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理體制。

一、高校分級(jí)財(cái)務(wù)管理模式概述

理論上，高校的財(cái)務(wù)管理模式有以下四種：（1）完全集中的財(cái)務(wù)管理模式；（2）非完全集中的財(cái)務(wù)管理模式；（3）非完全分散的財(cái)務(wù)管理模式；（4）完全分散的財(cái)務(wù)管理模式?，F(xiàn)實(shí)中，我國(guó)大部分高校主要存在兩種財(cái)務(wù)管理模式：集權(quán)管理模式和分級(jí)管理模式。這兩種財(cái)務(wù)管理模式各有利弊。

隨著我國(guó)高校規(guī)模的日益擴(kuò)大，以往集權(quán)式的財(cái)務(wù)管理體制逐漸暴露出其弊端，主要表現(xiàn)在這幾個(gè)方面：（1）財(cái)務(wù)管理權(quán)限的高度集中，約束了二級(jí)院系的積極主動(dòng)性；（2）財(cái)務(wù)監(jiān)管不完善，資源浪費(fèi)嚴(yán)重；（3）預(yù)算編制不完善，執(zhí)行不力；（4）高校債務(wù)負(fù)擔(dān)過(guò)重，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日漸顯現(xiàn)。

為提高經(jīng)費(fèi)使用效率，適應(yīng)高校財(cái)務(wù)管理和辦學(xué)新形勢(shì)的必然要求，克服集權(quán)式財(cái)務(wù)管理體制的弊端，提高高校自身競(jìng)爭(zhēng)力，很多高校開(kāi)始實(shí)施以校、院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理運(yùn)行機(jī)制為主要內(nèi)容的高校財(cái)務(wù)管理體制改革，逐漸嘗試以院系為實(shí)體的二級(jí)財(cái)務(wù)管理制度，實(shí)行“一級(jí)核算，二級(jí)管理”的分級(jí)式財(cái)務(wù)管理模式。院系二級(jí)財(cái)務(wù)管理制度是學(xué)校根據(jù)二級(jí)院系所承擔(dān)的教學(xué)、科研、服務(wù)社會(huì)的任務(wù)，下放部分財(cái)務(wù)管理權(quán)限，對(duì)學(xué)校下達(dá)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算和教育資源進(jìn)行自主的統(tǒng)籌安排，校級(jí)財(cái)務(wù)部門通過(guò)對(duì)各院系編制的年度預(yù)算、決算的控制進(jìn)而達(dá)到對(duì)學(xué)校經(jīng)費(fèi)總量的控制。該制度的實(shí)施能夠更好地調(diào)動(dòng)各二級(jí)院系財(cái)務(wù)管理的積極性和主動(dòng)性。分級(jí)財(cái)務(wù)管理模式克服了傳統(tǒng)集權(quán)的僵化管理方式，調(diào)動(dòng)了各管理機(jī)構(gòu)收支意識(shí)的積極性，管理重心下移使得機(jī)構(gòu)扁平化，降低了學(xué)校管理成本[1]。

二、分級(jí)管理模式下二級(jí)院系財(cái)務(wù)管理中存在的問(wèn)題

（一）沒(méi)有真正建立起完善的校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理制度

當(dāng)前各公立高校雖然建立并實(shí)行了二級(jí)財(cái)務(wù)管理制度，但不少高校在學(xué)校的統(tǒng)一財(cái)務(wù)管理與院系的二級(jí)財(cái)務(wù)管理之間職權(quán)分布不明確，缺乏統(tǒng)一的職權(quán)分布與行為規(guī)范制度。首先，從權(quán)力的角度看，校級(jí)財(cái)務(wù)管理機(jī)構(gòu)存在不愿意下放財(cái)權(quán)或者權(quán)力下放過(guò)小，導(dǎo)致二級(jí)院系在實(shí)行財(cái)務(wù)管理過(guò)程中沒(méi)有多少權(quán)力可言，或者在管理過(guò)程中受到校級(jí)財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)的過(guò)多干預(yù)，不能做到對(duì)院系的財(cái)務(wù)管理實(shí)行有效的控制和管理。其次，從激勵(lì)機(jī)制上看，缺乏完善的對(duì)二級(jí)院系財(cái)務(wù)管理的激勵(lì)機(jī)制。如學(xué)校對(duì)二級(jí)院系創(chuàng)收占比過(guò)大，嚴(yán)重打擊了二級(jí)院系創(chuàng)收的積極性。

（二）二級(jí)院系專業(yè)會(huì)計(jì)人才缺乏，財(cái)務(wù)人員專業(yè)技能偏低

受歷史原因的影響，高校內(nèi)二級(jí)院系對(duì)專業(yè)會(huì)計(jì)人員的需求并不大，院系的領(lǐng)導(dǎo)班子往往也很不重視院系內(nèi)部的財(cái)務(wù)管理工作。在二級(jí)院系財(cái)務(wù)管理體制確立后，受學(xué)校體制限制等多方面因素的影響，一時(shí)之間又找不到合適的專業(yè)財(cái)務(wù)管理人才。很多院系的會(huì)計(jì)人員往往是由院系內(nèi)的其他行政人員兼任，不具備專業(yè)技能，只會(huì)一些簡(jiǎn)單的流水賬記錄，對(duì)于如何執(zhí)行國(guó)家法律法規(guī)以及對(duì)于投資項(xiàng)目的可行性論證缺乏相應(yīng)的技能，從而直接影響高校二級(jí)財(cái)務(wù)管理制度運(yùn)行的有效性。

（三）內(nèi)控制度不健全，審批流于形式

健全的內(nèi)部控制制度是高校有效推行二級(jí)財(cái)務(wù)管理制度的重要保證。2012年底，財(cái)政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，要求各行政事業(yè)單位自2014年1月1日?qǐng)?zhí)行該《規(guī)范》，根據(jù)該《規(guī)范》的要求，建立適合本單位實(shí)際情況的內(nèi)部控制體系，并組織實(shí)施。然而從當(dāng)前高校的實(shí)際情況來(lái)看，內(nèi)部控制制度僅僅落實(shí)在制定層面上，在實(shí)際工作中，內(nèi)部控制制度并未得到有效的貫徹實(shí)施，具體表現(xiàn)在：（1）高校內(nèi)部控制范圍較窄，僅針對(duì)校一級(jí)，并沒(méi)有對(duì)二級(jí)院系進(jìn)行監(jiān)控，使二級(jí)院系游離于監(jiān)控之外；（2）不相容崗位沒(méi)有得到有效分開(kāi)；（3）財(cái)務(wù)審批流于形式；（4）院系內(nèi)部印章管理不嚴(yán)格；（5）各類支出的隨意性較大，未嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行。

（四）財(cái)務(wù)執(zhí)行無(wú)預(yù)算，很多情形下吃大鍋飯，搞平均主義

在二級(jí)財(cái)務(wù)管理體制下，學(xué)校的一級(jí)財(cái)務(wù)部門已將相關(guān)經(jīng)費(fèi)下?lián)苤猎合?，如教學(xué)基本運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用、學(xué)生實(shí)習(xí)費(fèi)用、學(xué)科建設(shè)經(jīng)費(fèi)用、國(guó)際交流費(fèi)用、人才引進(jìn)費(fèi)用、獎(jiǎng)勵(lì)津貼費(fèi)用等。學(xué)校為了加強(qiáng)對(duì)二級(jí)院系的財(cái)務(wù)控制，需要院系編報(bào)這些下?lián)苜M(fèi)用的具體預(yù)算，由學(xué)校相關(guān)職能部門審核通過(guò)后，方可按所編報(bào)的預(yù)算使用相關(guān)經(jīng)費(fèi)。但由于很多院系的財(cái)務(wù)管理基礎(chǔ)薄弱，財(cái)務(wù)人員缺乏必要的專業(yè)技能，在編報(bào)這些經(jīng)費(fèi)預(yù)算時(shí)，具有很大的隨意性。一方面，院系在發(fā)展過(guò)程中，感到各項(xiàng)資金都很緊張、缺乏；另一方面，在面對(duì)學(xué)校下?lián)艿慕?jīng)費(fèi)時(shí)，卻不能及時(shí)、合理編報(bào)預(yù)算。更有甚者，某些院系完全不考慮各項(xiàng)工作發(fā)展的輕重緩急，將學(xué)校下?lián)艿慕?jīng)費(fèi)在院系內(nèi)部搞“大鍋飯”，平均分配到具體人頭上。

（五）財(cái)務(wù)統(tǒng)計(jì)分析工作缺失，院系內(nèi)部財(cái)務(wù)一筆糊涂賬

長(zhǎng)期以來(lái)，由于二級(jí)院系財(cái)務(wù)管理權(quán)力缺失或過(guò)小，在發(fā)揮財(cái)務(wù)管理的主動(dòng)性上缺乏動(dòng)力，從功能上來(lái)看，二級(jí)院系財(cái)務(wù)就是學(xué)校一級(jí)財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)的報(bào)賬單位。因此，無(wú)論從院系自身的管理還是從學(xué)校的要求來(lái)看，都沒(méi)有進(jìn)行財(cái)務(wù)分析和統(tǒng)計(jì)的動(dòng)力。但隨著高等學(xué)校財(cái)務(wù)管理體制的改革，高校內(nèi)部財(cái)務(wù)管理重心下移到二級(jí)院系，即分級(jí)財(cái)務(wù)管理模式建立。同時(shí)，隨著高校辦學(xué)資金來(lái)源多樣化，院系的資金來(lái)源不僅僅局限于財(cái)政撥款、學(xué)校撥款、科研經(jīng)費(fèi)等，客觀上要求院系應(yīng)加強(qiáng)財(cái)務(wù)統(tǒng)計(jì)分析工作，及時(shí)反饋在財(cái)務(wù)運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，并提出解決的辦法。但因?yàn)闅v史沉積的原因，也有部分是院系財(cái)務(wù)人員的原因，這項(xiàng)工作在二級(jí)院系內(nèi)部開(kāi)展得并不是太好。

三、完善與加強(qiáng)二級(jí)院系財(cái)務(wù)管理的途徑

（一）在學(xué)校層面，應(yīng)構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰的管理體制，校院兩級(jí)職責(zé)分工明確

要根據(jù)機(jī)構(gòu)職責(zé)職能，建立“院為主體，權(quán)責(zé)明晰，一級(jí)核算，二級(jí)管理”的運(yùn)行機(jī)制。具體來(lái)說(shuō)，財(cái)經(jīng)政策、資金管理、會(huì)計(jì)核算集中由學(xué)校財(cái)務(wù)部門統(tǒng)一管理，而預(yù)算管理、支出管理應(yīng)由二級(jí)院系自主管理，既擴(kuò)大二級(jí)院系自主管理權(quán)，又加強(qiáng)對(duì)二級(jí)院系的約束與監(jiān)督。在該管理體制下，要明確校院兩級(jí)的支出責(zé)任，并配套有效的評(píng)價(jià)機(jī)制。

（二）完善二級(jí)院系內(nèi)部控制制度建設(shè)

應(yīng)按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的要求，在二級(jí)院系內(nèi)部建立符合單位實(shí)際情況的內(nèi)部控制體系，并加以實(shí)施。具體工作包括：梳理本單位各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的業(yè)務(wù)流程，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，系統(tǒng)分析經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，選擇風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略，在此基礎(chǔ)上根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定建立健全院系內(nèi)部各項(xiàng)管理制度并督促相關(guān)工作人員認(rèn)真執(zhí)行。重點(diǎn)關(guān)注預(yù)算業(yè)務(wù)管理及控制情況、收支業(yè)務(wù)管理及控制情況、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)管理及控制情況、資產(chǎn)管理及控制情況、建設(shè)項(xiàng)目管理及控制情況以及合同管理及控制情況。

（三）加強(qiáng)二級(jí)院系財(cái)務(wù)管理隊(duì)伍建設(shè)

再完美的財(cái)務(wù)管理制度，再完美的財(cái)務(wù)管理體制，再完美的財(cái)務(wù)管理設(shè)想，最終還需要具體的財(cái)務(wù)人員去貫徹實(shí)施。針對(duì)因歷史原因?qū)е露?jí)院系財(cái)會(huì)隊(duì)伍整體水平不高的現(xiàn)狀，要提升二級(jí)院系的財(cái)務(wù)管理水平，必須要加強(qiáng)二級(jí)院系財(cái)務(wù)管理隊(duì)伍的建設(shè)。首先，二級(jí)院系的財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人必須高度重視本單位的財(cái)務(wù)管理工作，從制度上保證財(cái)會(huì)人員在財(cái)務(wù)管理工作中的地位。其次，要打破有關(guān)體制限制，為引進(jìn)高水平的財(cái)務(wù)管理人才做好準(zhǔn)備工作。再次，要有計(jì)劃、分層次、分內(nèi)容對(duì)財(cái)會(huì)人員進(jìn)行在職培訓(xùn)和會(huì)計(jì)繼續(xù)教育培訓(xùn)，特別是要對(duì)他們進(jìn)行職業(yè)道德教育，確保從思想上摒棄違規(guī)違紀(jì)。

（四）強(qiáng)化二級(jí)院系的財(cái)務(wù)預(yù)算管理和支出管理

預(yù)算管理是財(cái)務(wù)管理的重要組成部分，特別是在分級(jí)管理模式下，學(xué)校一級(jí)財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)二級(jí)院系的財(cái)務(wù)監(jiān)管與制約，主要體現(xiàn)在二級(jí)院系的財(cái)務(wù)預(yù)算上。二級(jí)院系要根據(jù)自身的教學(xué)科研任務(wù)、學(xué)科發(fā)展規(guī)劃等編制年度財(cái)務(wù)預(yù)算，年度財(cái)務(wù)預(yù)算經(jīng)本單位領(lǐng)導(dǎo)班子討論后上報(bào)學(xué)校財(cái)務(wù)部門，經(jīng)校級(jí)財(cái)務(wù)部門及有關(guān)職能部門論證后核定，由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子審批后實(shí)施。二級(jí)院系的預(yù)算一經(jīng)審批通過(guò)后，不得隨意變更或突破，以保證預(yù)算的嚴(yán)肅性。同時(shí)，二級(jí)院系的財(cái)務(wù)管理部門還應(yīng)充分利用預(yù)算手段來(lái)控制財(cái)務(wù)支出，保證各種收支的合法性，制約非預(yù)算事項(xiàng)的發(fā)生。

（五）提高經(jīng)營(yíng)意識(shí)，加強(qiáng)二級(jí)院系內(nèi)部成本核算

在分級(jí)財(cái)務(wù)管理模式下，二級(jí)院系擁有更多的辦學(xué)自主權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)，經(jīng)營(yíng)的積極性與主動(dòng)性有了更充分的保障。增強(qiáng)經(jīng)營(yíng)意識(shí)，充分利用本單位的各類資源為院系和學(xué)校創(chuàng)造更多的價(jià)值，緩解院系在教學(xué)科研工作中的資金壓力，改善院系教職員工的福利待遇，是二級(jí)院系在財(cái)務(wù)管理工作中需要努力的方向。但同時(shí)，為了提高經(jīng)營(yíng)效率，確保經(jīng)營(yíng)方向的正確性，要特別加強(qiáng)對(duì)經(jīng)營(yíng)成本的內(nèi)部核算，以明確經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的權(quán)、責(zé)、利。

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