呼包鄂協(xié)同推進貧困治理的機制與對策研究

董少杰

摘要：呼包鄂貧困地區(qū)的精準脫貧事關(guān)內(nèi)蒙古自治區(qū)小康社會建設(shè)的大局，需要從協(xié)同治理的理論和實踐兩個方面進行創(chuàng)新指導，通過構(gòu)建由呼包鄂府際合作框架下的貧困治理體系，加強府際間的合作交流，可早日實現(xiàn)區(qū)域聯(lián)動，有效推進貧困治理的目的。

關(guān)鍵詞：協(xié)同治理；精準扶貧；體制建設(shè)

改革開放以來，我國的扶貧開發(fā)工作進展順利且成就顯著，實現(xiàn)了從改革開放之初的普遍貧困到現(xiàn)如今的區(qū)域貧困的轉(zhuǎn)變。但由于不平衡的發(fā)展現(xiàn)狀，我國的扶貧任務(wù)仍然比較艱巨，據(jù)統(tǒng)計，按照人均2300元貧困標準，截止到2015年底，我國農(nóng)村貧困人口從上年的7017萬減少到5575萬，如今，進入了精準脫貧的攻堅時期，深度貧困現(xiàn)象依然存在，脫貧攻堅任務(wù)艱巨。從全國范圍來看，共有14個集中連片的特困地區(qū)，這些地區(qū)包括 680 個貧困縣，其中的440 個縣為國家扶貧開發(fā)重點縣。呼包鄂三市的貧困治理面臨區(qū)域協(xié)調(diào)合作的現(xiàn)狀，從貧困區(qū)的地理位置上看，集中貧困點基本相連，形成了貧困的片狀和帶狀分布，相鄰地帶的貧困旗縣在地理環(huán)境、生態(tài)、人文風俗、民族信仰等方面基本相似或相同，這為協(xié)同推進貧困治理提供了較大的可行性。因此，治理貧困很有必要進行跨三市的府際協(xié)作，共同解決所面臨的貧困問題。

一、呼包鄂協(xié)同推進貧困治理的可行性和必要性

（一）國家治理體系治理能力現(xiàn)代化和協(xié)同推進區(qū)域治理的要求及政策法規(guī)是依據(jù)

黨的十九大報告指出：要明確全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。具體來說，國家治理體系是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下管理國家的制度體系，包括政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機制、法律法規(guī)的安排，是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度。

國家十三五規(guī)劃綱要第九篇第三十七章指出創(chuàng)新區(qū)域合作機制，加強區(qū)域間、全流域的協(xié)調(diào)協(xié)作。黨的十九大報告在貫徹新發(fā)展理念，建立現(xiàn)代化經(jīng)濟體系中指出：建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)新機制，以城市群為主體構(gòu)建大中小城市格局。

（二）內(nèi)蒙古推進呼包鄂協(xié)同發(fā)展的規(guī)劃綱要頒布提供了重要綱領(lǐng)

《呼包鄂協(xié)同發(fā)展綱要》中指出：推進三地區(qū)協(xié)同發(fā)展，有利于國土空間開發(fā)格局的優(yōu)化，促進人口、資源、經(jīng)濟和環(huán)境相協(xié)調(diào)；有利于城市群布局和形態(tài)的完善，促進三地區(qū)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；有利于優(yōu)化各種資源配置，推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；有利于產(chǎn)業(yè)分工的合理調(diào)整，提升區(qū)域整體產(chǎn)業(yè)競爭力；有利于統(tǒng)籌推進區(qū)域公共服務(wù)體系和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高公共資源的利用效率；有利于更好地融入“一帶一路”戰(zhàn)略，擴大和深化對內(nèi)對外的開放；有利于區(qū)域合作體制機制的創(chuàng)新，探索構(gòu)建自治區(qū)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的新途徑、新模式，進而帶動全區(qū)發(fā)展。

（三）呼包鄂貧困現(xiàn)狀及特點是推進協(xié)同治理的內(nèi)在要求

1. 呼包鄂貧困地區(qū)的現(xiàn)狀

2015年年底，鄂爾多斯有國家級貧困人口13063 人，范圍囊括 9 個旗區(qū)49個蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn) 669個嘎查村，同時鄂爾多斯市把市級低收入人口 13588 戶 33918 人也納入脫貧范圍。截至2015年底，包頭市有貧困人口4800戶1.3萬人，這些貧困人口主要分布在9個旗縣區(qū)的190個貧困村。呼和浩特全市農(nóng)村建檔立卡識別的貧困人口有25362人，主要分布在沿黃河地帶的清水河縣以及生態(tài)脆弱的和林格爾縣武川縣等。

從貧困人口的分布來看，三市的貧困人口只要集中在大青山北麓的達茂旗、固陽縣、武川縣等地域以及沿黃河兩岸的達拉特旗、土右旗、清水河、和林格爾、準格爾旗等區(qū)域，成片狀和帶狀分布。

2. 呼包鄂貧困地區(qū)的突出特點

縱觀呼包鄂成片和帶狀貧困區(qū)可總結(jié)如下特點：

一是生態(tài)脆弱區(qū)是貧困集中區(qū)。呼包鄂三市的貧困人口主要集中于三市相鄰的生態(tài)脆弱區(qū)，呼和浩特市的貧困人口要分布于以清水河縣、和林縣、托克托縣等為主的土石山區(qū)以及與包頭市固陽縣、達茂旗相鄰的武川縣等為主的陰山北麓生態(tài)綜合治理區(qū)。鄂爾多斯的市貧困人口主要分布于緊鄰巴彥淖爾市的杭錦旗和緊鄰呼和浩特市清水河縣的丘陵溝壑、沙漠沙地生態(tài)區(qū)；另外，沿黃河兩岸的鄂爾多斯達拉特旗和包頭市的土默特右旗部分地區(qū)土壤鹽漬化比較嚴重，貧困人口相對集中。上述的生態(tài)脆弱區(qū)由于自然、地理、氣候等因素影響，居民生存的條件比較惡劣、立地條件比較差，進而形成了集中連片的貧困區(qū)。

二是集中貧困區(qū)共同特點比較明顯。首先，在地理位置上三地都屬于我國北方中部區(qū)域，都屬于溫帶大陸性氣候，三市的貧困區(qū)在自然環(huán)境、風俗習慣、糧食作物、居住條件等方面基本相同，所以區(qū)域內(nèi)居民的貧困原因相對趨向以下幾個方面：因病致貧、因自然災害致貧、因發(fā)展動力（資金、技術(shù)、人才）不足致貧等，這將為該區(qū)域解決貧困問題提供重要的依據(jù)。其次，三地區(qū)同屬內(nèi)蒙古自治區(qū)領(lǐng)導，在政府政策制定和執(zhí)行上有較大的雷同性，從貧困治理的角度來看，以前所采取的扶貧方式基本都是“粗放式”、“漫灌式”、“松散式”的以資金供給為主的方式，很大一部分貧困人員因此形成了“等”、“靠”、“要”的依賴思想，想脫貧、要脫貧、努力致富的思想認識水平低。而如今的精準扶貧要求“精準式”、“造血式”、“考核式”產(chǎn)業(yè)帶動扶貧，所以三地區(qū)要轉(zhuǎn)變觀念，制定科學合理的脫貧政策。

三是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，產(chǎn)業(yè)帶動脫貧難度較大?？v觀呼包鄂集中連片的貧困區(qū)域，農(nóng)業(yè)發(fā)展模式以種植和養(yǎng)殖業(yè)為主的小戶經(jīng)營模式，規(guī)模小，資金短缺，發(fā)展動力和后勁不足，而且該區(qū)域自然條件差、農(nóng)業(yè)發(fā)展技術(shù)薄弱、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后、農(nóng)民生產(chǎn)致富的觀念保守等因素限制了產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民脫貧，加之生產(chǎn)工具落后，設(shè)施農(nóng)業(yè)比重小，產(chǎn)業(yè)鏈條延伸不夠，當?shù)氐姆鲐汖堫^企業(yè)、專業(yè)合作社輻射帶動能力比較有限，導致產(chǎn)業(yè)組織化程度低，產(chǎn)業(yè)規(guī)?；y以形成，脫貧主引擎動力不足。endprint

綜上所述，呼包鄂的集中連片貧困區(qū)在致貧原因、脫貧動力、脫貧難度、脫貧的方式方法等方面有高度的相似性。所以，在脫貧工作上三市有必要進行飛機合作、政策互通、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)等穩(wěn)步推進貧困區(qū)的貧困治理工作。

二、推進呼包鄂貧困地區(qū)協(xié)同治理的機制建設(shè)

政府協(xié)同治理是指發(fā)生在兩個或兩個以上政府部門（包括中央政府部門、地方政府及其部門）之間的，或者政府部門作為發(fā)起者亦可是核心參與者的，通過協(xié)商溝通、協(xié)調(diào)合作，在既定范圍內(nèi)共同管理公共事務(wù)的各種合作方式的總和。這樣的現(xiàn)象主要發(fā)生在地理位置上相近或者相鄰的城市及區(qū)域間，如京津翼地區(qū)、長江三角洲、珠江三角洲政府間的合作。呼包鄂同屬內(nèi)蒙古自治區(qū)西部核心經(jīng)濟圈，三地在政府治理、資源能源、交通運輸、科技創(chuàng)新等方面一直保持著友好合作，合作數(shù)量頻繁，合作效益良好。為貫徹中央有關(guān)加強區(qū)域合作的政策，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的目標，伴隨著呼包鄂協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要（2016-2020年）正式下發(fā)，呼包鄂三地將建立起協(xié)同發(fā)展的體制機制，初步形成協(xié)同發(fā)展格局的前提下，積極推動環(huán)境保護、生態(tài)建設(shè)、地區(qū)協(xié)作、產(chǎn)業(yè)配套等重點領(lǐng)域加強合作，尤其是在精準扶貧和精準脫貧方面形成有效的合作機制，將對內(nèi)蒙古早日建成小康社會起到重要的引領(lǐng)作用。以此，在理論和實踐的指導下，在充分研究呼包鄂區(qū)域合作與發(fā)展可行性基礎(chǔ)上，根據(jù)中央自治區(qū)對精準扶貧工作開展的實際要求，本文構(gòu)建了以“層級運作、統(tǒng)分結(jié)合”為主要特征的政府間推進貧困治理的協(xié)同機制框架結(jié)構(gòu)。

呼包鄂協(xié)同推進貧困治理的“層級運作、統(tǒng)分結(jié)合”的機制是以決策層為核心、以協(xié)調(diào)層為導向、以法律和制度為保障的多層次、網(wǎng)格化、協(xié)同治理體系，是推進貧困治理的體制、機制創(chuàng)新模式。創(chuàng)新之處在于： 一是府際間貧困治理合作由以前的個別扶貧項目合作、扶貧部門合作提升到呼包鄂政府間戰(zhàn)略層面，合作層次有所提高。呼包鄂地區(qū)區(qū)域合作從部分政府部門間最初的相互溝通協(xié)作，如今上升為三市之間最高領(lǐng)導層的定期磋商，并通過強化制度建設(shè)、完善工作機制，形成了初步的合作體系和制度框架。呼包鄂協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要（2016-2020年）正式下發(fā)，標志著呼包鄂區(qū)域合作與發(fā)展已上升到政府間合作的戰(zhàn)略層面。目前，將協(xié)調(diào)推進貧困治理上升到政府間的戰(zhàn)略協(xié)作，可以更好的進行貧困資源整合、產(chǎn)業(yè)協(xié)同規(guī)劃、促進優(yōu)勢互補等合作。二是規(guī)劃“層級運作、統(tǒng)分結(jié)合”的協(xié)同機制框架結(jié)構(gòu)，將以前的自發(fā)性貧困治理合作活動轉(zhuǎn)變?yōu)殚L期、穩(wěn)定的制度化行為。府際間加快貧困治理合作各地區(qū)的資源要素整合、體制建設(shè)與制度對接，區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)協(xié)作等，通過構(gòu)建多方合作的平臺可筑牢協(xié)調(diào)合作的基礎(chǔ)。三是通過構(gòu)建有效促進合作的體制機制，可以為其他主體參與貧困治理提供合理有效的渠道及制度保障，更大程度上鼓勵社會力量參與貧困治理。在貧困治理問題上，各級地方政府是主要治理主體，但包括企業(yè)、第三方組織、個人等在內(nèi)的社會力量也是重要的扶貧參與者。在體制機制的有效保障下，各主體也可通過聯(lián)席會議、項目合作、合作論壇、專題研究等開展更深程度和更廣領(lǐng)域的貧困治理探索，可利用第三方組織的協(xié)調(diào)優(yōu)勢為合作扶貧提供信息交互、融資貸款等多項管理和服務(wù)。

三、推進呼包鄂 “層級運作、統(tǒng)分結(jié)合”貧困治理機制運行的政策建議

為保證“層級運作、統(tǒng)分結(jié)合”的貧困治理機制順利運行，呼包鄂三市應(yīng)做如下保障措施以推進治理機制的有效運行。

（一）層級運作是呼包鄂協(xié)調(diào)推進貧困治理的組織保障

從“層級運作、統(tǒng)分結(jié)合”的貧困治理機制可以看出，協(xié)同治理活動主要包括決策層、協(xié)調(diào)層、執(zhí)行層三個統(tǒng)分結(jié)合、上下互動的層級。決策層的主體是呼包鄂主要黨政領(lǐng)導的峰會，其職責是構(gòu)建三市協(xié)調(diào)推進貧困治理的平臺，決策出臺有關(guān)貧困治理的總體性規(guī)劃，對涉及貧困治理重大事項的審議、決定和決策，決策層是呼包鄂地方政府貫徹落實中央、自治區(qū)政策、審議合作政策、統(tǒng)籌重大項目布局的最高層次的聯(lián)合協(xié)調(diào)機制。協(xié)調(diào)層的主體是分管扶貧工作的主要領(lǐng)導所開展的聯(lián)席會議，主要職責是是在呼包鄂協(xié)調(diào)峰會的領(lǐng)導下，部署和貫徹落實決策層的有關(guān)重要決策，同時也要聽取執(zhí)行層有關(guān)工作落實情況匯報，并協(xié)商解決政策子項目推進中遇到的困難和障礙，有序推動合作治理貧困機制的有效運轉(zhuǎn)。執(zhí)行層的主體是三地政府共同組建的推進貧困治理有關(guān)專題組，主要職責是在呼包鄂協(xié)調(diào)峰會和三市聯(lián)席會議領(lǐng)導下，建立貧困治理各專題協(xié)調(diào)推進制度并推進落實。執(zhí)行層由扶貧專題組和縣域組的構(gòu)成。各專題組根據(jù)產(chǎn)業(yè)和扶持政策的需要而設(shè)立，并根據(jù)貧困地區(qū)的實際需要進行動態(tài)調(diào)整，以滿足縣域組在推進貧困治理合作交流上的統(tǒng)一性、完整性、有效性。

三個層面的互動可有效保證行政協(xié)調(diào)的靈活度，可在打破呼包鄂長期發(fā)展的利益藩籬基礎(chǔ)上形成合作共贏的有效形式，從而也為下一步更多的合作提供了經(jīng)驗和平臺。

（二）統(tǒng)分結(jié)合的協(xié)調(diào)機制是呼包鄂協(xié)調(diào)推進貧困治理的重要保證

制度的有效性既在于約束性也在于規(guī)范性，“統(tǒng)”是一種自上而下的約束，“分”代表一種自下而上的規(guī)范，統(tǒng)分結(jié)合就形成了一種上下互動的協(xié)調(diào)機制。任何區(qū)域或部門間的合作都離不開彼此的互動協(xié)調(diào)，在呼包鄂協(xié)同治理過程中就呈現(xiàn)出了橫向之間與縱向之間的協(xié)同關(guān)系，橫向是呼包鄂三市之間關(guān)于貧困治理的平臺搭建、政策平衡、基礎(chǔ)設(shè)施、扶貧產(chǎn)業(yè)對接和監(jiān)督管理等方面的府際間溝通。縱向溝通主要體現(xiàn)在呼包鄂領(lǐng)導峰會、推進貧困治理的聯(lián)席會議、縣域組與專題組三個縱深層面的溝通。橫縱的交織與利益的取舍讓呼包鄂的協(xié)同治理貧困的過程顯得更為復雜，主要體現(xiàn)在：一是協(xié)調(diào)的類別多，除了合作的規(guī)章制度、利益保障、完成任務(wù)等之外，在凡是涉及貧困治理的基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、扶貧宣傳、政策統(tǒng)一、執(zhí)法規(guī)范一致等多方面都要進行深入交流，二是協(xié)調(diào)程序和環(huán)節(jié)多。包括貧困治理中各種利益訴求的表達、各層級規(guī)劃和實施方案的起草、會商、決策、執(zhí)行、跟蹤評估、效果反饋等許多環(huán)節(jié)，其中的每個環(huán)節(jié)又都涉及許多不同的主體。三是協(xié)調(diào)三方利益的復雜性，呼包鄂三市在協(xié)同推進貧困治理期間最難做的就是利益的均衡與利益的均沾，說得更直白一點那就是在扶貧中所付出的成本與所取得的效益是否合理，所以，行之有效的合作方式、彼此信任的合作體系、加上利益均沾的分配制度是確保三方合作的重要依據(jù)。endprint

（三）推進呼包鄂 “層級運作、統(tǒng)分結(jié)合”貧困治理機制運行的制度保障

從“層級運作、統(tǒng)分結(jié)合”的運行機制來看，不論是決策、協(xié)調(diào)還是執(zhí)行層面都是靠制度保障來完成運轉(zhuǎn)的?？赡壳昂舭醺魇械挠嘘P(guān)扶貧工作制度很大一部分各自為政，都是針對本市貧困治理的重要措施和手段，制度的銜接存在一定的難題，但是，推進呼包鄂協(xié)同治理必須在扶貧攻堅的制度上形成統(tǒng)一的共識，用統(tǒng)一完善的制度來規(guī)范和指導協(xié)同治理的工作。

1. 構(gòu)建區(qū)域間土地資源開發(fā)利用的合作機制。首先，加快推進土地補償制度的銜接，建立跨府際間的耕地占補平衡制度，增加農(nóng)民資產(chǎn)性收入。其次，推進貧困區(qū)農(nóng)村土地管理制度改革，努力盤活農(nóng)村的利用效率，完善承包地“三權(quán)”分置制度，為貧困區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展提供有力保障。第三，減少扶貧項目土地使用限制，對區(qū)域合作扶貧過程中涉及光伏、電商等需要占用土地的建設(shè)項目，三地政府應(yīng)當全力配合，在用地指標供給、規(guī)劃調(diào)整、行政審批等方面加強協(xié)調(diào)，確保區(qū)域合作扶貧建設(shè)項目如期保質(zhì)完成。

2. 構(gòu)建金融制度銜接機制。打破呼包鄂金融制度壁壘，組建三市國家政策性銀行的合作機制，建立貧困治理的專項基金制度。打造推進協(xié)同治理的金融平臺，實現(xiàn)多渠道的融資方式，提升對帶動脫貧的龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社、個體經(jīng)營農(nóng)戶的金融扶持力度，破解資金短缺和農(nóng)戶貸款困難的難題。另外，在授信機制方面適當放寬對農(nóng)戶的限制，盡量減少在合作貧困治理中因資金和貸款問題影響項目的實施的現(xiàn)象。

3. 加快推進呼包鄂三市社會保障制度的統(tǒng)籌。社會保障制度作為“五個一批”減貧工程的兜底政策，在解決老、弱、病、殘等深度貧困問題上起到至關(guān)重要的作用。從目前統(tǒng)計的貧困原因來看，集中貧困區(qū)因病致貧的人員占比高達40%左右，國家級貧困人口年齡大多集中在60歲以上，基本喪失勞動能力，所以，創(chuàng)建和完善呼包鄂貧困地區(qū)醫(yī)療統(tǒng)籌、養(yǎng)老合作、社會救助、商業(yè)保險聯(lián)動機制勢在必行。首先，推進府際醫(yī)療保險合作，早日實現(xiàn)貧困區(qū)醫(yī)療費用異地聯(lián)網(wǎng)實時結(jié)算，構(gòu)建異地醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)共建共享機制，積極推進呼包鄂三市醫(yī)改綜合試點，在集中貧困區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和嘎查村全面建立分級診療制度，以提高基層醫(yī)療服務(wù)能力。其次，不斷完善集中貧困區(qū)農(nóng)村社會保障體系，增加養(yǎng)老保險的渠道和種類，構(gòu)建低保、社會保障、商業(yè)保障多層級的保障服務(wù)體系，提升保障水平和保障質(zhì)量。再次、加快完善呼包鄂三市社會救助體系，準確及時為貧困區(qū)人員突發(fā)重大傷病、重大自然災害或其他重大變故提供緊急救助。最后，推進貧困區(qū)農(nóng)村房屋、農(nóng)作物、養(yǎng)殖動物等財產(chǎn)險和農(nóng)產(chǎn)品價格保險制度構(gòu)建，減輕或避免由自然災害或人為炒作而造成的損失。

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（作者單位：中共包頭市委黨校）endprint