成都市溫江區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的問題及對策探討

盛存+陳麗媛+符剛+閻傳軍+古玉

摘要：成都市溫江區(qū)作為探索農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革的重點探路者，在集體資產(chǎn)管理方面具有許多值得學(xué)習(xí)的地方.此次針對溫江區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)現(xiàn)狀及管理問題進行了一系列調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)在管理制度、人員安排、利潤分配等方面存在的問題，值得我們深入思考并提出一定的解決方法。農(nóng)村集體資產(chǎn)的合理管理有利于推進溫江區(qū)集體資產(chǎn)的高效利用，提高溫江人民生活水平，推動全面建成小康社會的進程。

關(guān)鍵詞：資產(chǎn)現(xiàn)狀；管理情況；管理制度；利潤分配；“三資”管理

我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口占比超過總?cè)丝诘囊话?，隨著產(chǎn)權(quán)改革進程的推進，農(nóng)民的合法權(quán)益以及農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的問題更加引起百姓、政府、國際社會的高度重視，因此，新的時代背景下，為促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，深化改革，維護社會穩(wěn)定，發(fā)現(xiàn)并總結(jié)現(xiàn)有管理弊端，克服管理難題，探尋更加先進的管理模式就顯得尤其重要。黨的十八屆三中全會決議提出“完善產(chǎn)權(quán)保護制度”，“建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行?！边@是對農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度提出的更加明確而嚴格的要求。農(nóng)村集體資產(chǎn)如何進行更好、更高效的管理，是解決產(chǎn)權(quán)制度改革中出現(xiàn)的問題的關(guān)鍵。近年來，由于集體經(jīng)濟管理中存在的缺漏，集體資產(chǎn)大量閑置或流失，不少農(nóng)民自身利益得不到保障，從而由于資產(chǎn)的管理問題而導(dǎo)致的農(nóng)民上訪、與政府及管理單位發(fā)生沖突的事件日益增多，性質(zhì)也日趨嚴重。通過本文的研究，為地方政府改進集體資產(chǎn)管理模式，加強集體資產(chǎn)的管理力度提供依據(jù)和參考意見，對于維護農(nóng)村基層社會穩(wěn)定和國家長治久安，具有現(xiàn)實的意義。

一、溫江區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)現(xiàn)狀分析

本次調(diào)研我們選取了四川省成都市溫江區(qū)的10個鎮(zhèn)/街，20個村/社區(qū)，針對當?shù)剞r(nóng)村集體資產(chǎn)的種類，數(shù)量，管理經(jīng)營模式等多方面進行了調(diào)查，從調(diào)查問卷可以看出，溫江區(qū)村集體資產(chǎn)主要包括土地、房產(chǎn)、貨幣資金、機械設(shè)備、水利等。所調(diào)查的10個鎮(zhèn)/街中土地合計有36175.68畝，其中耕地34030.21畝，占比94.07%；經(jīng)營性建設(shè)用地515.8畝，占比1.43%；宅基地1622.67畝，占比4.48%；其他類型土地7畝，占比0.02%。通過對溫江新林村等20個村、社區(qū)的調(diào)查，土地面積合計有6912.43畝，其中耕地6108.51畝，經(jīng)營建設(shè)用地253.27畝，宅基地520.65畝，水面20畝。由此可見，在溫江區(qū)的集體資產(chǎn)中，耕地、經(jīng)營性建設(shè)用地、宅基地是村集體資產(chǎn)中的重要組成部分。但同時也一定程度上暴露出了各個鎮(zhèn)/街、村社資產(chǎn)分布不夠均衡的現(xiàn)狀。

在管理模式及制度方面，溫江區(qū)所調(diào)查的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)中有50%以上已實現(xiàn)村集體資產(chǎn)股份化，體現(xiàn)了全區(qū)對國家政策的良好落實。政府部門和有關(guān)機構(gòu)能夠積極主動地解決農(nóng)村集體資產(chǎn)管理不善的問題，最大程度地保障村民集體的利益。但部分村鎮(zhèn)仍存在集體資產(chǎn)管理模式模糊不清的情況，有些村委會相關(guān)干部人員不能對調(diào)查問卷的相關(guān)問題給予明確的回答。

經(jīng)調(diào)查，目前有50%村社都制定了三資管理辦法，但仍有50%的村社還未曾制定相應(yīng)的村集體資產(chǎn)管理辦法或相應(yīng)制度。33%的村實行貨幣資金由鎮(zhèn)財政代管，村辦公場所及固定資產(chǎn)由村委會管理，資源由村民代表大會討論管理使用；大約70%則為村委會全權(quán)代為管理。 “三資”即資金，資產(chǎn)和資源。依據(jù)相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當建立農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管中心，同時依托鎮(zhèn)司法所建立農(nóng)村項目競標服務(wù)中心，形成農(nóng)村集體“三資”監(jiān)督管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，對“三資”管理工作進行總協(xié)調(diào)，推動農(nóng)村集體“三資”管理的制度化、有效化和規(guī)范化，實現(xiàn)農(nóng)村集體“三資”的保值增值，防止農(nóng)村集體“三資”流失，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

在村集體資產(chǎn)管理負責人方面，接受調(diào)查的10個鎮(zhèn)中，其中就有7個鎮(zhèn)沒有確定專門管理鎮(zhèn)集體資產(chǎn)的負責人，且專門管理的負責人沒有管理報酬，整體反映的還是政府對村集體資產(chǎn)管理的不夠重視的狀態(tài)，需要進一步規(guī)范。

整體來看，在溫江區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理中大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)均有三資的專門管理，對歸集體所有的資金資產(chǎn)進行核算；建立了臺賬管理制度，將集體資產(chǎn)的交易，運作明細都一一入賬，清楚的交代了資金資源的來龍去脈；成立了股份合作社，有利于資金的有效運用，加強了村民對集體資產(chǎn)的管理。

二、存在問題及原因

（一）權(quán)屬不清，價值不明

集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)問題主要凸顯在兩點，一是集體資產(chǎn)由誰來代表的問題，二是如何實現(xiàn)“人人有份”的問題。在此次調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)有一些資產(chǎn)填寫不合理，說明有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)的工作人員并沒有明確各項集體資產(chǎn)的權(quán)屬與范圍，導(dǎo)致其在填寫問卷過程中出現(xiàn)了應(yīng)當有的資產(chǎn)并沒填寫，有的資產(chǎn)填寫數(shù)量規(guī)模過大。在各類資產(chǎn)的具體價值規(guī)模調(diào)查過程中我們發(fā)現(xiàn)，各村鎮(zhèn)確認有的類型的資產(chǎn)價值和規(guī)模的填寫具有不對稱性，這也表明了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)未對其所擁有的資產(chǎn)進行資產(chǎn)確權(quán)和合理、專業(yè)有依據(jù)的價值估計。

（二）制度不健全

1. 集體資產(chǎn)股份化制度。在集體資產(chǎn)股份制改革后，溫江區(qū)大部分地區(qū)實行了股份化，但大多并沒有按照預(yù)定計劃的由村民平均按股持有，很少有村民能夠得到分紅、股利。導(dǎo)致這一現(xiàn)象的原因一方面是管理制度上的缺失，資產(chǎn)沒能得到保值增值使得村民無利可分，另一方面是分配制度上的缺失，使得最終紅利流向走偏，很可能滋生腐敗。另外，股份合作社的股本與工商資本有所不同，如土地、耕地等是農(nóng)民賴以生存的基本保障，這些集體資產(chǎn)本身有農(nóng)業(yè)相關(guān)部門監(jiān)管，今后又該誰來監(jiān)管，這都需要依靠完善農(nóng)村集體資產(chǎn)股份化制度得以解決。

2. 財務(wù)會計制度。溫江區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)為了加強農(nóng)村集體資產(chǎn)管理所出臺的制度較為普遍的是 “三資管理辦法”，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)還出臺了農(nóng)村集體資產(chǎn)臺賬管理制度，該鎮(zhèn)農(nóng)村集體資產(chǎn)評估制度及農(nóng)村集體資產(chǎn)保管制度等，但同時仍有不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)沒有出臺相應(yīng)的制度。同時，許多村鎮(zhèn)未對集體資產(chǎn)經(jīng)營過程中產(chǎn)生的經(jīng)濟事項進行賬目登記，使得這些村鎮(zhèn)沒有合理的集體資產(chǎn)管理賬目，對收支情況不明晰，無法得到集體資產(chǎn)經(jīng)營過程中產(chǎn)生的利潤相關(guān)數(shù)據(jù)，令集體資產(chǎn)管理人員對相應(yīng)的經(jīng)營決策缺乏數(shù)據(jù)分析，不能及時對經(jīng)營決策進行調(diào)整；同時收支情況的不明晰還帶來了利潤分配的相關(guān)問題。即便是設(shè)立了村臺賬管理制度的村鎮(zhèn)，在臺賬登記制度方面也存在相應(yīng)問題，登記內(nèi)容與項目不明確，從而造成像是未對受贈實物估值入賬；只對大筆資金入賬，小額資金像收取的攤位費則不入賬；損壞的固定資產(chǎn)未進行財務(wù)核銷；固定資產(chǎn)及債權(quán)債務(wù)未及時清理核銷；資產(chǎn)報廢或遺失未及時按時規(guī)定程序報批并進行財務(wù)處理；集體資金存入個人賬戶等問題。endprint

3. 利潤分配制度。經(jīng)調(diào)查天府鎮(zhèn)、永盛鎮(zhèn)、永寧鎮(zhèn)和和盛鎮(zhèn)2014～2016村集體資產(chǎn)經(jīng)營中通過土地租賃、集體房屋出租、土地管理服務(wù)等方式分別取得了650萬、145.3萬、126.9萬、63.49萬元的利潤，但由于扣除相關(guān)補貼后，資金剩余少，村集體小組未達成統(tǒng)一分配意見或者將利潤投入到社區(qū)公益性事務(wù)開支及彌補辦公經(jīng)費不足等原因，集體資產(chǎn)經(jīng)營產(chǎn)生的利潤2014～2016年并未向村民進行分配。對于村社在2014～2016年集體資產(chǎn)經(jīng)營管理中，60%村、社區(qū)未取得經(jīng)營利潤，取得經(jīng)營利潤的村、社區(qū)中除吳家場社區(qū)取得90萬的房屋、攤位租金和團結(jié)社區(qū)取得了120萬的廠房租金收入外，其余各村社都取只得少量的經(jīng)營收入。由于各村社的經(jīng)營利潤額都較少，也都未曾向村民進行分，這嚴重打擊了村民參與集體經(jīng)濟經(jīng)營的積極性，導(dǎo)致作為集體資產(chǎn)所有人的廣大村民不愿參與到農(nóng)村集體資產(chǎn)的經(jīng)營管理當中去。對村干部不信任，只希望能將集體資產(chǎn)分凈吃光，認為只有到自己手里的財產(chǎn)才是可靠的，不利于農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營的資源利用與資金循環(huán)。同時，利潤分配上未與廣大村民制定統(tǒng)一的公平的分配方式也使得利潤分配難以進行。

（三）資產(chǎn)監(jiān)管不到位，存在資源浪費現(xiàn)象

目前，雖然溫江區(qū)大部分地方已經(jīng)建立起了三資管理平臺，但管理監(jiān)督機制還不夠健全。比如，對于農(nóng)村集體資產(chǎn)分類不清，各項資產(chǎn)也未能按時予以核算，不能及時理清賬務(wù)情況，這為村集體資產(chǎn)日后的運作留下了諸多隱患。另外，很多村都是由村代表委托村委會進行管理集體資產(chǎn)，可以看出村民參與集體資產(chǎn)管理的積極性不高，村社主要負責人的參與度也不高，加之管理人員又缺乏熱情，所以極易造成集體資產(chǎn)的閑置現(xiàn)象出現(xiàn)，這盡管保障了集體資產(chǎn)的安全，卻因喪失投資機會使得集體資產(chǎn)無法增值。這些監(jiān)管的漏洞在很大程度上致使腐敗產(chǎn)生，最終導(dǎo)致集體資產(chǎn)流失。很多村鎮(zhèn)在問卷上都反映集體資產(chǎn)本身很稀缺的問題，但我們認為需要更多地把集體資產(chǎn)有效的利用起來，如集體的廠房，土地，可以用來發(fā)展集體的合作社，發(fā)展集體經(jīng)濟，資金也可以進行合理的投資。在資金資源的有效利用上，村鎮(zhèn)還比較欠缺，應(yīng)當進一步提高村集體資產(chǎn)的活力。

（四）會計人員執(zhí)業(yè)能力較低

1. 會計崗位門檻缺失據(jù)此次調(diào)查，各鎮(zhèn)、街中從事資產(chǎn)經(jīng)營管理的財務(wù)會計人員中有78%取得從業(yè)資格或會計職稱，大部分會計人員熟悉法規(guī)，遵守會計準則，按照國家統(tǒng)一的會計制度履行職責，但專業(yè)能力參差不齊。而村級財務(wù)會計人員配置中無證上崗現(xiàn)象普遍，據(jù)統(tǒng)計各村、社區(qū)只有50%的財務(wù)會計人員取得從業(yè)資格或會計職稱，并且專業(yè)能力不足，容易造成財務(wù)管理過程中新老問題不斷出現(xiàn)。

2. 會計人員專業(yè)能力不高 據(jù)調(diào)查，大部分會計人員屬于基本熟悉工作環(huán)境，能依法辦事，處理基本日常工作，但在處理社區(qū)具體財務(wù)事務(wù)經(jīng)驗欠缺，專業(yè)能力有待提高；更有一部分不具備專業(yè)能力，處理工作有經(jīng)驗化和隨意化傾向。

三、建議及對策

（一）做好資產(chǎn)的確權(quán)和估值

集體資產(chǎn)的權(quán)屬問題是關(guān)鍵，明晰本地區(qū)集體資產(chǎn)的范圍劃分，清楚類別十分重要，同時為了方便集體資產(chǎn)的經(jīng)營性管理，明確資產(chǎn)的規(guī)模與價值，保障村民權(quán)益，防止集體資產(chǎn)在經(jīng)營過程中的變相流失，各村鎮(zhèn)需要重視資產(chǎn)的明晰分類與權(quán)屬問題，建議聘請專門的資產(chǎn)評估機構(gòu)對本地區(qū)資產(chǎn)的價值進行評估，明確資產(chǎn)的價值，有助于集體資產(chǎn)更好的管理與監(jiān)督。

（二）創(chuàng)新推動集體資產(chǎn)效益

1. 推動新型資產(chǎn)在集體經(jīng)濟發(fā)展中的作用針對現(xiàn)在集體資產(chǎn)種類單一的情況，各村鎮(zhèn)加強對其他資產(chǎn)的增加與創(chuàng)造，創(chuàng)新各項資產(chǎn)在本地區(qū)集體資產(chǎn)經(jīng)營過程中的積極作用，積極順應(yīng)當前政策引導(dǎo)，增加村民實際收益，使村民幸福感加強，推動全區(qū)建設(shè)，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)自身特色發(fā)展。

2. 結(jié)合自身特點，鼓勵制度創(chuàng)新由于溫江區(qū)受歷史等諸多因素影響，不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)之間的發(fā)展水平不同，因此在制度管理上存在的問題和難題也是不同的，因此不能要求所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)按照同樣的制度去管理該地區(qū)的集體資產(chǎn)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)應(yīng)該根據(jù)自身的實際情況，出臺與之適應(yīng)的管理制度。然而很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)對自身的特點并不了解，因此加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)的自我認知，促進其自身特色發(fā)展，是出臺因地適宜的制度的前提條件。

（三）加強完善制度落實

1. 加強制度落實的監(jiān)管力度是制度實施成效的基本保證，加強制度落實的監(jiān)管有助于制度的落實，也有助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)集體資產(chǎn)管理的透明性，保障集體利益，防止腐敗現(xiàn)象滋生。

2. 落實股份化制度改革。農(nóng)村集體資產(chǎn)的股份化改革是當前農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營管理的大趨勢，該經(jīng)營方式有助于將村民資產(chǎn)聚集起來共同經(jīng)營，資源增加，盈利更多?，F(xiàn)溫江區(qū)部分地區(qū)已經(jīng)開始進行股份化改革，其余還未開始進行改革的地區(qū)也需要抓緊改革，制定合理正確的利潤分配，監(jiān)督監(jiān)管制度，促進村民更加積極地投入進來，深入落實股份化改革的目標。

3. 制定合理的收益分配制度。每個地區(qū)的集體經(jīng)營性組織在村民集體入股時即確定好在不同情況下的收益分配制度，推動村民集體的參與積極性，增加村集體資產(chǎn)股份化改革的規(guī)模，擴大參與群眾的范圍，使集體資產(chǎn)經(jīng)營的效益更高，成果更好。

4. 設(shè)立經(jīng)營賬目，規(guī)范財務(wù)會計制度。一方面，村社應(yīng)聘用有專業(yè)技能的人員管理資金，對資金進行合理利用和投資，使得村集體資產(chǎn)更好的做到保值增值。另一方面，應(yīng)建立專門的資金賬戶，限制現(xiàn)金支取，將滋生腐敗的可能性降到最低。在集體資產(chǎn)經(jīng)營管理過程中，設(shè)立詳細規(guī)范的會計制度，聘請專業(yè)的會計人員進行集體資產(chǎn)的賬務(wù)處理，對過往賬目留存?zhèn)洳?。定期請專業(yè)審計人員進行賬目審計與檢查，保證會計制度的正確實施性，規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)的賬務(wù)管理。

（四）加強監(jiān)管力度，推動資產(chǎn)有效利用

大力加強集體資產(chǎn)監(jiān)管力度，村民將資產(chǎn)投入到集體經(jīng)營組織之中需要了解資產(chǎn)的使用去向，因此，要設(shè)立相應(yīng)的資產(chǎn)監(jiān)督制度，對于資產(chǎn)的承包，出租，應(yīng)用方向等均要進行公示，保證資產(chǎn)的有效應(yīng)用，在村鎮(zhèn)集體資產(chǎn)管理的過程中形成內(nèi)部控制制度，互相制衡，互相促進。加強監(jiān)督力度，能夠有效防止貪污腐敗的發(fā)生，推進村鎮(zhèn)集體資產(chǎn)走向更加健康的未來。endprint

（五）提高相關(guān)人員執(zhí)業(yè)能力

1. 提高村鎮(zhèn)工作人員的集體資產(chǎn)管理意識。對集體資產(chǎn)清晰的認識是對其有效管理的前提，我們應(yīng)該培養(yǎng)政府工作人員無論領(lǐng)導(dǎo)還是普通公務(wù)員對集體資產(chǎn)的管理意識，鼓勵他們在集體資產(chǎn)管理方面多建言獻策。

2. 提高相關(guān)會計人員的職業(yè)能力。嚴格會計人員的職稱要求，避免出現(xiàn)會計工作因非專業(yè)導(dǎo)致的會計工作紊亂；加強相關(guān)會計人員的職業(yè)技能培訓(xùn)，定期開展會計技能考核和學(xué)習(xí)；由上級指派專業(yè)會計人員到鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)進行會計專業(yè)技能教育和督查；提高會計人員的職業(yè)獨立性，保障會計工作順利進行。

3. 對相關(guān)管理人員進行培訓(xùn)。對于村鎮(zhèn)集體經(jīng)營性資產(chǎn)的管理人員，應(yīng)當為他們針對管理專業(yè)知識，當前最新政策等方面進行一定的培訓(xùn)，為他們宣傳其他地區(qū)的優(yōu)秀經(jīng)驗，有助于本地區(qū)對集體資產(chǎn)的高效應(yīng)用，提升集體經(jīng)營性資產(chǎn)的盈利性。

（六）樹立典型模范示范作用

典型模范的選取標準很多，可根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)的具體情況綜合考慮，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間你追我趕有助于提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作熱忱，選取出的代表起著先鋒模范的作用，將引領(lǐng)其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)更好的發(fā)展。

四、結(jié)語

隨著改革開放進入深水區(qū)，應(yīng)當對農(nóng)村集體資產(chǎn)管理給予高度重視。村集體資產(chǎn)的合理運營有助于我們更好更快的建設(shè)美麗新農(nóng)村，推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的貫徹落實。村鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)與村民合力共同打造有制度、有活力的農(nóng)村集體資產(chǎn)管理模式，對提高村民的收入，落實全面建成小康社會的重大戰(zhàn)略決策具有關(guān)鍵意義。

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本文為四川省會計學(xué)會“產(chǎn)權(quán)改革背景下農(nóng)村集體資產(chǎn)管理問題研究”的階段成果。

（作者信息：盛存、陳麗媛、符剛，四川農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院；閻傳軍、古玉，成都市溫江區(qū)財政局）endprint