農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地模式新探析

李嘉健　陳俊林　陳姿樺

摘要：文章分析歸納了“南海模式”的起源、演變及其固有缺陷。廣東珠三角地區(qū)創(chuàng)造出了以農(nóng)村土地股份合作制為基礎(chǔ)的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)“南海模式”，但存在外部制度環(huán)境的約束限制、土地股份合作制度不夠完善等固有缺陷。提出了南海未來發(fā)展中必須解決好土地流轉(zhuǎn)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)系、總體規(guī)劃與村民村集體的利益關(guān)系、集體土地與國有土地能否同等同權(quán)及村集體的組織管理職能與經(jīng)濟發(fā)展職能能否有效分離等幾個關(guān)鍵問題。

關(guān)鍵詞：“南海模式”；集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)；“三舊”改造；“三塊地”改革

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是關(guān)系中國改革深化的關(guān)鍵問題之一，是構(gòu)建農(nóng)業(yè)集約化、專業(yè)化、組織化、社會化經(jīng)營的前提條件和重要保障。我國農(nóng)村土地管理制度以保護耕地、防止農(nóng)民土地流失為基本出發(fā)點，改革開放前土地交易或流轉(zhuǎn)被嚴令嚴禁。改革開放后，伴隨著經(jīng)濟的發(fā)展及改革的深入，許多農(nóng)村地區(qū)對土地流轉(zhuǎn)的需求不斷累積， 各地創(chuàng)造性地探索出了多種多樣的土地流轉(zhuǎn)模式，主要包括互換、出租、股份合作、入股、轉(zhuǎn)包等具體形式。本文針對廣東南海較有代表性的以農(nóng)村土地股份合作制為基礎(chǔ)的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式展開研究。

廣東省佛山市南海區(qū)在改革開放前是廣東省的一個縣，改革開放初期，南海大量鮮活水產(chǎn)品銷往香港，成為廣東的一個重要的出口創(chuàng)匯基地。1989年，南海農(nóng)民開始將產(chǎn)出價值較低的農(nóng)田改造為收益較高的魚塘，與全國普遍實行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制不同，南海實行的是基塘有償投包的經(jīng)營方式。改革開放以來，南海始終走在全國乃至廣東的前列。1992年，南海即創(chuàng)造出聞名全國的“南海模式”，在國家歷次農(nóng)村土地改革試點地區(qū)名單上，南海均榜上有名。2015年2月27日，全國人大常委會批準在北京市大興區(qū)等33個試點區(qū)域，進行農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的改革試點，也被稱為農(nóng)村“三塊地”改革，南海為廣東唯一試點地區(qū)。

南海作為經(jīng)濟先發(fā)地區(qū)，在城市升級過程中，新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求不斷增大，增量用地基本為零，盤活土地存量、孕育富有驅(qū)動力的新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式成為“南海模式”新的突破方向。

國外大部分國家實行的是土地私有化的土地管理制度，沒有土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)之說，只有土地產(chǎn)權(quán)交易的概念。科斯（1960）的研究認為土地產(chǎn)權(quán)是否清晰、完整及能否得到有效保障決定了土地交易成本的高低。Binswanger（1993）認為土地產(chǎn)權(quán)交易可以提高資源配置效率，對土地資源開發(fā)投資有很大的促進作用。

周飛（2006）的研究發(fā)現(xiàn)我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場不夠完善，存在社會保障制度滯后、缺乏中介服務(wù)組織等問題。羅必良等（2008）認為土地流轉(zhuǎn)可以提高土地資源配置效率，促進農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移，支持農(nóng)業(yè)規(guī)?；图s化發(fā)展 。劉莉君、岳意定（2010）對多種土地流轉(zhuǎn)模式進行對比研究，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村土地股份合作制模式的經(jīng)濟績效最大。

一、“南海模式”的起源

自20世紀80年代開始，南海走出了一條自發(fā)工業(yè)化、分散城市化的道路。伴隨著土地要素再配置和重組的工業(yè)化和城市化，1992年南海村集體將土地與資本結(jié)合，創(chuàng)造出農(nóng)村土地股份合作制， 突破實現(xiàn)了集體土地進入建設(shè)用地市場，誕生了聞名全國的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)“南海模式”。在不改變土地集體所有權(quán)的前提下，讓集體建設(shè)用地使用權(quán)進行流轉(zhuǎn)，所帶來的收益仍然保留在村集體內(nèi)部，村集體成員通過股份合作的方式參與工業(yè)化和城市化，分享土地增值收益。

當時，全國大范圍內(nèi)實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，農(nóng)民同時擁有集體土地的使用權(quán)、支配權(quán)和收益權(quán)，集“三權(quán)”于一身。“南海模式”卻對集體土地實行“三權(quán)分離”，村集體通過土地股份合作組織擁有對土地的支配權(quán)，村民擁有收益權(quán)，對土地進行開發(fā)利用的投資者獲得使用權(quán)。

南海推行農(nóng)村股份合作制的主要做法是將土地折成股分，將股權(quán)按比例分配給村民，土地承包經(jīng)營權(quán)仍然屬于村集體，由土地股份合作組織統(tǒng)一經(jīng)營，村民以股東身份獲取資產(chǎn)增值和盈利收益。通過引入外部資本或長期合作投資等方式對集體建設(shè)用地進行開發(fā)利用，具體有村集體自行開發(fā)經(jīng)營、村集體以土地入股與投資者合資經(jīng)營、村集體開發(fā)土地或轉(zhuǎn)讓部分土地獲取資金開發(fā)其余部分土地后出租或轉(zhuǎn)讓給投資者和村集體將未開發(fā)的土地長期出租給投資者進行開發(fā)利用等幾種形式。

集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)可以提高土地配置和利用效率，凸顯或提升了土地的市場價值，促進了當?shù)氐拿駹I經(jīng)濟發(fā)展，而民營經(jīng)濟發(fā)展又為“南海模式”提供需求和支撐，目前南海90%以上的集體建設(shè)用地已經(jīng)實現(xiàn)流轉(zhuǎn)，占農(nóng)村集體土地的30%左右。

2000年之前，許多企業(yè)利用集體建設(shè)用地成本低、管制不嚴格、取得較為容易等特點迅速發(fā)展起來。2000年以后，珠三角地區(qū)出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的趨勢，南海經(jīng)濟發(fā)展也進入了新的階段， 產(chǎn)業(yè)高級化、城市都市化，導(dǎo)致對農(nóng)村集體建設(shè)用地需求相對下降，也推動著“南海模式”發(fā)生轉(zhuǎn)變。

2007年，佛山市政府開始加快推進舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村居的改造，南海先將原工業(yè)用地轉(zhuǎn)為商業(yè)服務(wù)用地，通過引入并借助社會資本、引進開發(fā)商或者向銀行融資進行“三舊”改造。南海通過集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為國有，以及政府長期租用集體土地的方式，來實現(xiàn)土地的集中和功能的調(diào)整。

20世紀90年代初， 農(nóng)村土地由農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地導(dǎo)致集體土地制度的突破，這次通過土地國有促使土地集中，降低交易成本，提升土地價值，國有化成為此次變革主題。“南海模式”開始向土地股份合作組織通過參與土地國有化、分享土地增值收益的新的制度安排演變。

南海的土地國有化不是通過征地，而是集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為國有，土地使用權(quán)依然歸村集體，土地增值帶來的收益相當大的比例屬于村集體，村民、村集體和政府共同受益，農(nóng)村土地股份合作組織依然存在，其經(jīng)營的資產(chǎn)由集體所有土地變?yōu)閲型恋?。由此可見，土地使用?quán)比土地所有權(quán)更加重要，農(nóng)村土地股份合作組織的制度基礎(chǔ)和運營機制也隨之發(fā)生轉(zhuǎn)變。endprint

二、“南海模式”的固有缺陷及其演變

2000年以前，因集體建設(shè)用地成本低、管制不嚴、取得較為容易等原因， 珠三角地區(qū)承接了大量港臺轉(zhuǎn)移的低資本、低技術(shù)的產(chǎn)業(yè)形態(tài)，并形成集聚，迅速發(fā)展起來，當時的經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定了通過農(nóng)村土地股份合作制進行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的制度創(chuàng)新，即“南海模式”的出現(xiàn)。

在極大地促進了南海社會經(jīng)濟發(fā)展的同時，“南海模式”也存在著與生俱來的固有缺陷，這其中既有外部制度環(huán)境約束的因素，也有土地股份合作制內(nèi)在的制度缺陷。傳統(tǒng)的“南海模式”土地利用效率低下，大量集體所有的建設(shè)用地粗放利用、分散、功能混雜、“碎片化”，企業(yè)檔次低、投資強度低、有大量高污染企業(yè)進入，土地開發(fā)檔次和建筑質(zhì)量低下，公共基礎(chǔ)設(shè)施投入不足。

土地使用權(quán)的價值決定著土地的市場價格，開發(fā)商獲得的集體土地使用權(quán)是不完整的，大多數(shù)投資商是通過承租或投包的方式獲得土地使用權(quán)，承租期滿后，地上建筑物與土地一起被村集體收回。集體建設(shè)用地并不能與國有建設(shè)用地一樣做到同權(quán)同利，因而也不具有相同的開發(fā)利用價值，在流轉(zhuǎn)過程中就不能實現(xiàn)交易價值或村民村集體利益的最大化。集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)與國有土地不同，一旦發(fā)生爭議， 往往可能得不到現(xiàn)有法律有效保護，利用集體建設(shè)用地抵押融資也常常得不到金融機構(gòu)的認可，集體所有性質(zhì)的土地不能用于房地產(chǎn)項目的經(jīng)營等，開發(fā)經(jīng)營范圍常常受限。

農(nóng)村土地股份合作體制也存在固有缺陷。農(nóng)村土地股份合作組織的股權(quán)來源于集體成員，集體成員身份的認定及其變化調(diào)整存在內(nèi)部產(chǎn)權(quán)的不穩(wěn)定性，也導(dǎo)致了其產(chǎn)權(quán)的流動性差等特點。農(nóng)村土地股份合作組織的股權(quán)部分來源于村集體，其日常運作也是在村集體的主導(dǎo)下進行的，存在村民利益得不到有效保障的現(xiàn)象。

早期的南海城市建設(shè)與產(chǎn)業(yè)分散在各鎮(zhèn)和各村，2000年以后，南海政府開始規(guī)劃建設(shè)南海城市中心區(qū)，以及以獅山科技工業(yè)園和丹灶生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)為代表的新型核心功能區(qū)。位于南海城市中心的千燈湖公園于2003年竣工，以此為標志，南海的城市建設(shè)開始由“工業(yè)南海”轉(zhuǎn)向“城市南?！保虾０l(fā)展模式由分散的工業(yè)化模式，向集中的城市化模式轉(zhuǎn)變， 土地價值得以提升，土地要素供需結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，產(chǎn)生了對存量集體建設(shè)用地進行重組的市場需求。也出現(xiàn)了政府與村集體之間爭奪土地資源的矛盾，政府希望通過規(guī)劃和征收土地來實現(xiàn)對集體建設(shè)用地的控制，村集體存在著強烈的對土地開發(fā)的沖動，容易出現(xiàn)缺乏長遠考慮、運作不夠規(guī)范以及對土地利用粗放、開發(fā)利用效率低下等問題。

三、“南海模式”未來發(fā)展的幾個關(guān)鍵問題

“南海模式”的未來發(fā)展演變，必須集中注意處理和解決好以下幾個關(guān)系和關(guān)鍵問題。

（一）土地流轉(zhuǎn)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)系

土地流轉(zhuǎn)可以優(yōu)化資源配置，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高經(jīng)濟效率，產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來土地需求，土地流轉(zhuǎn)與集中利用是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前提。伴隨著人的轉(zhuǎn)移、資本注入的土地流轉(zhuǎn)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，可以提高農(nóng)業(yè)發(fā)展附加值，提供勞動力就業(yè)崗位，起到增加農(nóng)民收入的作用。農(nóng)村土地制度的改革必須伴隨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展而不斷深入，必須適應(yīng)而不可能超越產(chǎn)業(yè)發(fā)展。能否蘊育出富有驅(qū)動力的新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，決定著南海的未來發(fā)展。

（二）總體規(guī)劃與村民、村集體的利益關(guān)系

城市形態(tài)和功能不斷向高端提升，對土地的使用效率要求更高，必須通過合理規(guī)劃布局，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，帶動南海經(jīng)濟可持續(xù)、健康、協(xié)調(diào)發(fā)展。由于產(chǎn)業(yè)相對發(fā)達，人口較為集中，必須以新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動都市社區(qū)建設(shè)，從傳統(tǒng)的專業(yè)鎮(zhèn)向產(chǎn)業(yè)社區(qū)過渡，形成自然生態(tài)、產(chǎn)業(yè)生態(tài)、居住環(huán)境生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的社會經(jīng)濟形態(tài)。

土地開發(fā)建設(shè)必須堅持以規(guī)劃為引領(lǐng)，區(qū)域規(guī)劃要符合當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市升級的特點和要求，統(tǒng)籌平衡各方利益，協(xié)調(diào)好政府與村民、村集體的利益關(guān)系尤為重要。

（三）集體土地與國有土地能否同等同權(quán)

2003年以來，廣東省通過一系列地方性法規(guī)，開始允許并逐步規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。2008年以來，黨中央多次提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，“推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”等農(nóng)村土地改革方向。

目前我國的集體土地流轉(zhuǎn)并沒有做到與國有土地同等同權(quán)，南海的集體建設(shè)用地市場仍然存在種種局限，不能在更大的范圍和程度上實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。集體建設(shè)用地應(yīng)該按照中共中央歷屆全會的有關(guān)精神，與國有土地擁有同等入市、同權(quán)同價的權(quán)利，讓農(nóng)民能夠均等參與產(chǎn)業(yè)化和城市化的進程、公平分享產(chǎn)業(yè)化和城市化的收益。

（四）村集體的組織管理職能與經(jīng)濟發(fā)展職能能否有效分離

隨著村集體經(jīng)濟的不斷發(fā)展，南海村集體經(jīng)濟組織已經(jīng)開始出現(xiàn)管理職能與經(jīng)濟發(fā)展職能相分離的趨勢，成立村集體資產(chǎn)管理委員會負責村集體經(jīng)濟資產(chǎn)的增值運作，并承擔相應(yīng)的市場風(fēng)險，農(nóng)村土地股份合作組織開始向現(xiàn)代企業(yè)制度方向發(fā)展，村集體承擔社會管理職責，僅負責村務(wù)管理和公共品提供。這一趨勢預(yù)示著“南海模式”的未來發(fā)展方向，也可供其他地區(qū)的農(nóng)村土地制度改革借鑒。

2017年4月，黨中央決定通過設(shè)立河北雄安新區(qū)，探索人口經(jīng)濟密集地區(qū)發(fā)展新模式，優(yōu)化調(diào)整城市布局和空間結(jié)構(gòu)，培育創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展新引擎。2017年8月，國土資源部與住房城鄉(xiāng)建設(shè)部全面啟動利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點工作，廣東省的廣州市、佛山市、肇慶市名列其中。

一系列重大歷史事件表明，我國農(nóng)村土地制度改革的重大歷史性機遇時期即將到來，“南海模式”必將繼續(xù)創(chuàng)新突破、煥發(fā)出新的活力。

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*本文為2016年廣東培正學(xué)院大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計劃項目“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式新探析”的階段性成果之一，課題負責人：李嘉健。

（作者單位：廣東培正學(xué)院）endprint