基于主體利益博弈分析的土地制度與政策初探

王揚(yáng)，張全景

(曲阜師范大學(xué)地理與旅游學(xué)院，山東 日照 276826)

0 引言

博弈論于20世紀(jì)80年代引入我國(guó)，國(guó)內(nèi)相關(guān)研究學(xué)者先后展開(kāi)了一系列各學(xué)科方向理論與應(yīng)用方面的研究。當(dāng)前，博弈論的概念已大范圍應(yīng)用于各種行業(yè)、各種專業(yè)以及各種利益主體間的行為決策及行為關(guān)系研究之中。事實(shí)上，博弈論是研究其決策者在決策主體間相互作用狀態(tài)下如何實(shí)施決策以及如何對(duì)決策方式進(jìn)行均衡的分布處理的理論。并且博弈包含了兩個(gè)重要方面，分別為信息和均衡。在任意的博弈過(guò)程中，一定會(huì)存有納什均衡現(xiàn)象：任意一方博弈者所執(zhí)行的策略組合對(duì)另一方博弈者所執(zhí)行的策略組合是最佳的策略選擇方案，由此二者達(dá)到均衡狀態(tài)。博弈論為人們深刻理解和準(zhǔn)確把握各類社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象提供了一份獨(dú)特的視角,同時(shí)對(duì)制定社會(huì)規(guī)則和經(jīng)濟(jì)政策具有現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)意義[1]。

土地制度與政策的變化發(fā)展，通常都是代表著相關(guān)利益的重新調(diào)整以及相關(guān)財(cái)產(chǎn)的再次分配，由此決定著國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向與社會(huì)生產(chǎn)的穩(wěn)定。當(dāng)土地制度與政策實(shí)現(xiàn)從某一種均衡狀態(tài)到另一種均衡狀態(tài)的演變,需要一個(gè)完整的動(dòng)態(tài)調(diào)整過(guò)程[2]。土地政策與制度的制定過(guò)程越趨于民主，越趨于科學(xué)，相關(guān)土地制度與政策在現(xiàn)實(shí)執(zhí)行過(guò)程中所遇到的阻力也就會(huì)越小[3]。我國(guó)相關(guān)土地制度與政策的決策與制定主要涉及中央政府、地方政府、城鄉(xiāng)居民個(gè)體等多個(gè)相關(guān)利益主體，所以各利益主體間均會(huì)產(chǎn)生權(quán)利、責(zé)任和利益等關(guān)系。在當(dāng)前的體制下，個(gè)別地方政府為追求實(shí)現(xiàn)“政績(jī)”而進(jìn)行的土地違法行為缺乏強(qiáng)制性約束條件[4]。在此關(guān)系中，雖然有相同的利益交叉點(diǎn)，但是也存在著不同之處，各個(gè)部門、各個(gè)方面都希望可以在土地制度與政策的制定與實(shí)施的過(guò)程之中實(shí)現(xiàn)其最佳目標(biāo)或達(dá)到自身利益最大值。在一定的環(huán)境中每一個(gè)主體都會(huì)有目的有計(jì)劃的處理各項(xiàng)事務(wù)，并且都會(huì)充分考慮其所作出的決策行為會(huì)對(duì)其他人可能造成的影響，同樣，其他人的決策行為對(duì)其可能造成的影響會(huì)經(jīng)過(guò)最優(yōu)選擇的行動(dòng)目的而實(shí)現(xiàn)可以接受的收益或者結(jié)果效用的最理想狀態(tài)。決策與執(zhí)行主體為了實(shí)現(xiàn)其各自利益，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)非合作博弈現(xiàn)象[5]。當(dāng)處于這種博弈過(guò)程中，各相關(guān)主體同時(shí)會(huì)在保證最大化自身偏好的同時(shí)去選擇相互合作，在相互合作的同時(shí)自然會(huì)發(fā)生沖突。為保證取得相互合作的潛層次利益，采取合理有效的方式方法去解決各種沖突類問(wèn)題，這就必須要?jiǎng)?chuàng)建有利于我國(guó)土地制度與政策高效實(shí)施的措施及方法，以避免和減少違規(guī)行為的發(fā)生。

1 我國(guó)土地制度與政策現(xiàn)狀分析

現(xiàn)階段的土地制度是一切社會(huì)形態(tài)和生產(chǎn)活動(dòng)中最關(guān)鍵的制度之一。在國(guó)家一定時(shí)期的上層建筑層面，土地制度起到了決定性的作用。當(dāng)前，我國(guó)的土地制度參與到宏觀調(diào)控是因?yàn)檫@是在當(dāng)前這一特殊歷史時(shí)期下的特殊選擇，應(yīng)更好的調(diào)整并完善土地宏觀調(diào)控政策，將人口城市化和促進(jìn)就業(yè)的目標(biāo)統(tǒng)一納入到土地宏觀調(diào)控政策的具體目標(biāo)控制體系[6]。相關(guān)土地制度與政策的制定與實(shí)施的核心目的是為了減少和約束地方政府對(duì)于中央政府的機(jī)會(huì)主義行為，最終使其行為策略可達(dá)到中央政府的預(yù)期要求[7]。土地政策是保證和順應(yīng)土地制度可以順利實(shí)行的行為規(guī)范和措施體系。因此，土地制度決定著土地政策的制定與實(shí)施，也是土地政策的根本因素。同時(shí)，土地政策還是土地制度的具體體現(xiàn)及運(yùn)行形式。土地政策表現(xiàn)為國(guó)家為了保護(hù)和順利實(shí)施土地制度，能夠保證其土地資源的最佳優(yōu)化配置形式，嚴(yán)格執(zhí)行并組織土地利用而研究確立的行為準(zhǔn)則或體系結(jié)構(gòu)。

我國(guó)土地利用總體規(guī)劃所制定政策的主要方針和目的是為了全方位開(kāi)展土地利用總體規(guī)劃完善調(diào)整、改進(jìn)與提高土地利用計(jì)劃管理、實(shí)施區(qū)域土地利用規(guī)劃和新興的村鎮(zhèn)級(jí)土地利用規(guī)劃。我國(guó)制定的耕地保護(hù)政策的重點(diǎn)是進(jìn)一步完善和實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡制度，全面提高和落實(shí)永久基本農(nóng)田的劃定要求及加強(qiáng)耕地的生態(tài)環(huán)境保護(hù)控制。我國(guó)制定的節(jié)約集約用地政策主要集中于制定和順利實(shí)施人地掛鉤政策、控制降低土地消耗的目標(biāo)規(guī)定、控制完善節(jié)約用地技術(shù)和用地標(biāo)準(zhǔn)范圍制定等方面。不動(dòng)產(chǎn)登記政策主要包括：進(jìn)一步細(xì)化制度建設(shè)、推進(jìn)展開(kāi)基礎(chǔ)性工作及嚴(yán)格規(guī)范相關(guān)管理等幾個(gè)方面。我國(guó)的土地管理工作在堅(jiān)持以加大提高重大工程和基礎(chǔ)設(shè)施的用地保障、順應(yīng)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的高速發(fā)展和解決過(guò)剩產(chǎn)能消耗、提高當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化建設(shè)等層面制定了相關(guān)的土地政策，包括：順應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和解決過(guò)剩產(chǎn)能的相關(guān)土地政策、加強(qiáng)實(shí)施大中型水利、水電工程建設(shè)的相關(guān)土地政策、加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展進(jìn)程的相關(guān)土地政策。與此同時(shí)，還包括了加強(qiáng)扶貧攻堅(jiān)土地政策和“三塊地”改革等相關(guān)政策等。我國(guó)的土地政策堅(jiān)持以五大發(fā)展理念為指導(dǎo)，堅(jiān)持實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)和節(jié)約用地制度重點(diǎn)圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任務(wù)，推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，堅(jiān)持改革創(chuàng)新，提高土地利用方式的轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，并且做到提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)發(fā)展的土地資源控制與保障能力。主要包括：繼續(xù)實(shí)行穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生的用地政策，進(jìn)一步完善國(guó)土空間規(guī)劃體系和國(guó)土用途管制制度，進(jìn)一步創(chuàng)新耕地保護(hù)和耕地占補(bǔ)平衡制度，堅(jiān)持以創(chuàng)新完善存量用地盤活利用政策，更好的推動(dòng)土地領(lǐng)域的各項(xiàng)改革的實(shí)施。

當(dāng)前，我國(guó)土地制度與政策的制定與實(shí)施對(duì)于深化土地改革、加強(qiáng)土地市場(chǎng)體系規(guī)范化、阻止國(guó)土資源違法違規(guī)的不良現(xiàn)象起到了關(guān)鍵作用。中央政府制定和實(shí)施土地政策的目的是為了高效實(shí)現(xiàn)國(guó)家宏觀調(diào)控、保護(hù)糧食安全、保障耕地紅線不被干擾、保證廣大農(nóng)民實(shí)現(xiàn)其最根本利益，但是許多相關(guān)政策在實(shí)施過(guò)程中會(huì)有落空情況的發(fā)生，導(dǎo)致最后的預(yù)期目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)。因?yàn)橹醒胝堑胤秸M(jìn)行土地行為的監(jiān)督管理者，而農(nóng)民有時(shí)則會(huì)因個(gè)別地方政府的個(gè)別違法違規(guī)行為而成為被動(dòng)受害者[8]。兩者的土地行為都會(huì)不同程度的影響到地方政府土地行為的具體成本，因此，會(huì)對(duì)地方政府土地行為的正常實(shí)施造成一定的影響。

2 相關(guān)問(wèn)題反應(yīng)

2.1 土地制度或政策層面

2.1.1 土地利用規(guī)劃的制定與實(shí)施

1987年至今，我國(guó)已經(jīng)組織三次全國(guó)土地利用規(guī)劃編制，從當(dāng)時(shí)的“指標(biāo)分區(qū)”到現(xiàn)在的“指標(biāo)分區(qū)公共政策”，我國(guó)的土地利用規(guī)劃在有政策有計(jì)劃的實(shí)施著，其組織形式是以政府組織、專家領(lǐng)銜、部門協(xié)作與公共參與等相結(jié)合，但政府組織的監(jiān)管程度還是不夠，專家的地位不夠牢固，話語(yǔ)權(quán)的重要程度也不能完全體現(xiàn)，當(dāng)?shù)卣畷?huì)對(duì)其進(jìn)行干預(yù)，導(dǎo)致部分地區(qū)出現(xiàn)了“根據(jù)發(fā)展快慢給指標(biāo)”這一不良現(xiàn)象。在土地規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，中央政府與地方政府經(jīng)常會(huì)就指標(biāo)的下達(dá)與執(zhí)行階段產(chǎn)生分歧，主要是因?yàn)橹笜?biāo)分配不均，各地很難全力配合其順利執(zhí)行。

2.1.2 農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批制度

農(nóng)地專用審批制度是我國(guó)當(dāng)前土地用途管制制度的重要組成部分，對(duì)于全面控制農(nóng)用地非農(nóng)化現(xiàn)狀起到了決定性作用。雖然中央和地方政府所執(zhí)行的農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批同樣都會(huì)受到經(jīng)濟(jì)、財(cái)政及社會(huì)等因素的共同影響，但中央政府和地方政府所執(zhí)行的農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批制度的資源管理控制體系和目標(biāo)導(dǎo)向體系差異較為明顯?？偟膩?lái)說(shuō)，中央政府會(huì)更側(cè)重于國(guó)家農(nóng)地管理控制規(guī)則的嚴(yán)格遵守而進(jìn)行審批工作。農(nóng)地保護(hù)管制反映了中央政府對(duì)于農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的態(tài)度[9]，是資源管控的關(guān)鍵要素之一，中央和地方政府對(duì)于資源管控的認(rèn)知和需求可能不盡相同，由此影響其不同層面管控的具體發(fā)揮。較之中央政府，地方政府所執(zhí)行的農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批工作在一定程度上可能會(huì)受到當(dāng)?shù)氐母刭Y源配置情況和財(cái)政收支與分配等各類因素的影響。

2.2 具體問(wèn)題層面

2.2.1 違法使用土地問(wèn)題

近年來(lái)，由于房屋產(chǎn)權(quán)不明或違規(guī)操作等問(wèn)題導(dǎo)致的違章建筑拆除現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。2017年5月，山東省濟(jì)南市錦繡川辦事處組織相關(guān)人員500余人，對(duì)錦繡川水庫(kù)南側(cè)的別墅片區(qū)依法實(shí)施了拆除工作，對(duì)其拆除的面積達(dá)到了11000km2。該現(xiàn)象在表面上體現(xiàn)出政府對(duì)違章建筑拆除的強(qiáng)制性與重視程度，但是這也反映和暴露出了當(dāng)?shù)卣皩?duì)于該問(wèn)題處理與決定的懈怠性，其中還包括了監(jiān)督及審批程序與手續(xù)辦理等相關(guān)負(fù)責(zé)部門的一系列問(wèn)題。當(dāng)前，我國(guó)土地資源的違法現(xiàn)象非常普遍，現(xiàn)階段務(wù)必要加大查處的力度，堅(jiān)決預(yù)防各地方政府的違法和違規(guī)執(zhí)行現(xiàn)象的發(fā)生，與中央政府所制定的目標(biāo)任務(wù)背道而馳。現(xiàn)如今，部分地方政府會(huì)為了順利實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，在追求最大利益的各種驅(qū)動(dòng)因素下，會(huì)出現(xiàn)違背中央政策的行為發(fā)生，制定和實(shí)施有利于自身利益違法違規(guī)實(shí)現(xiàn)的政策。

2.2.2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題

中央政府與地方政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作實(shí)施中的利益目標(biāo)及方向有時(shí)也不完全相同。中央政府需要提高農(nóng)業(yè)效益、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，特別重視在土地流轉(zhuǎn)中維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定、提高農(nóng)民收入、保障糧食安全。而地方政府一方面需要落實(shí)中央政策，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，另一方面也需要獲取土地收益，增加政府收入，樹(shù)立彰顯地方GDP的旗幟，突出地方政績(jī)。當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法規(guī)不健全，有些地方政府微觀管理中的角色定位不準(zhǔn)確與職能履行的欠缺，以及宏觀管理中的土地利用總體規(guī)劃的缺陷，一定程度上制約了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)[10]。加之農(nóng)戶的法律意識(shí)較淡薄，導(dǎo)致個(gè)別鄉(xiāng)村違背流轉(zhuǎn)原則，在不尊重農(nóng)戶意愿的情況下強(qiáng)制使其流轉(zhuǎn)，損害了農(nóng)戶的利益。

2.2.3 農(nóng)村土地糾紛問(wèn)題

改革開(kāi)放以來(lái)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制對(duì)于農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展構(gòu)建了堅(jiān)固的制度基礎(chǔ)。但隨著我國(guó)相關(guān)農(nóng)業(yè)政策的提出與實(shí)行以及現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化水平的高速發(fā)展，人地矛盾的突出與農(nóng)地制度的不完善所引發(fā)的糾紛問(wèn)題日益受到廣泛關(guān)注，我國(guó)農(nóng)村土地制度與政策歷經(jīng)多次變遷，在這一過(guò)程中，與土地政策與制度相關(guān)的法律法規(guī)政策文件上經(jīng)常會(huì)存在一定的沖突現(xiàn)象來(lái)源，從而導(dǎo)致中央與地方政府的博弈形態(tài)發(fā)生了變化。現(xiàn)階段，農(nóng)村土地糾紛事件時(shí)有發(fā)生，其中包括土地承包過(guò)程中的權(quán)屬問(wèn)題、土地規(guī)劃的編制實(shí)施問(wèn)題、農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)所涉及的耕地保護(hù)問(wèn)題以及宅基地退出政策的補(bǔ)償不合理等問(wèn)題。

當(dāng)前，我國(guó)耕地面積持續(xù)減少。并且，我國(guó)的耕地后備資源出現(xiàn)了嚴(yán)重缺乏狀態(tài)，土地資源利用方式及形式內(nèi)容缺乏合理性，土地資源利用效益處于相對(duì)較低狀態(tài)。由國(guó)土資源部發(fā)布的《2015年中國(guó)國(guó)土資源部公報(bào)》稱目前全國(guó)優(yōu)高等地面積占全國(guó)耕地評(píng)定總面積的29.4%，不足1/3，并且部分地區(qū)耕地質(zhì)量有下滑趨勢(shì)，并且當(dāng)前生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化。與此同時(shí)，相當(dāng)一部分建設(shè)項(xiàng)目制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，被征地農(nóng)民的合法權(quán)益缺少合理有效的保障政策，由以上現(xiàn)象而帶來(lái)的群體性事件大量增加。不按要求履行中央政府的土地政策與制度以及有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

3 利益主體博弈過(guò)程分析

當(dāng)中央政府制定并頒布最新的土地政策時(shí)，會(huì)通知各地方政府立即下達(dá)并實(shí)施其具體制定的土地政策，并會(huì)嚴(yán)格要求其按照中央規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行并實(shí)施?，F(xiàn)如今，我國(guó)的土地監(jiān)督機(jī)構(gòu)與機(jī)制存在一定的問(wèn)題，難免會(huì)出現(xiàn)地方政府違規(guī)操作現(xiàn)象，所以其違規(guī)操作現(xiàn)象能否被及時(shí)發(fā)現(xiàn)并妥善處理，還取決于中央政府的查處力度[11]。由此地方政府所面臨僅有的兩個(gè)選擇方式：一個(gè)是“不執(zhí)行(違規(guī))”，另一個(gè)就是“執(zhí)行(不違規(guī))”。當(dāng)?shù)胤秸x擇“不執(zhí)行(違規(guī))”時(shí)，地方政府則會(huì)被稱為是一個(gè)違反中央規(guī)定的主體。并且當(dāng)中央政府沒(méi)有嚴(yán)格的組織監(jiān)察工作的情況下，則地方政府將會(huì)獲得的一定的收益，這類收益我們用R1來(lái)表示；與之相對(duì)，當(dāng)中央政府嚴(yán)格的組織進(jìn)行監(jiān)察執(zhí)法工作時(shí)，將會(huì)對(duì)地方政府進(jìn)行查處的情況下，這就會(huì)要求被查處的地方政府能夠改善其違法行為并對(duì)其進(jìn)行行政問(wèn)責(zé)，并且會(huì)按照規(guī)定一同沒(méi)收地方政府在之前違規(guī)情況下所獲得的部分收入，我們對(duì)這部分違規(guī)收入用T來(lái)表示。當(dāng)?shù)胤秸x擇“執(zhí)行(不違規(guī))”方式時(shí)，地方政府就會(huì)被稱為是一個(gè)守規(guī)守法的主體，與此同時(shí)，這種守規(guī)的行為同樣也會(huì)帶來(lái)一定的收益，我們用R0來(lái)表示。當(dāng)在中央政府制定的土地政策被嚴(yán)格要求與執(zhí)行的情況下，我們把在此期間中央政府所獲得的收益用V來(lái)表示；在這類博弈過(guò)程當(dāng)中，假如地方政府進(jìn)行了一定的違規(guī)行為，但是中央政府沒(méi)有進(jìn)行監(jiān)察，當(dāng)然也沒(méi)有進(jìn)行查處的情況下，中央政府將會(huì)獲得的收益只能是0。另外，假設(shè)中央政府對(duì)地方政府的違規(guī)行為進(jìn)行依法監(jiān)察查處時(shí)，其查處成本用C來(lái)表示。由此可以推出其支付矩陣：

表1 博弈雙方支付矩陣

該博弈過(guò)程中，中央政府對(duì)于地方政府的違法行為所制定的懲罰力度，也就是處罰數(shù)額F和問(wèn)責(zé)程度，對(duì)于地方政府是否按照中央政府要求進(jìn)行執(zhí)行的行為選擇起到了重要的作用。

(1)若R1>R0，即地政府采取違規(guī)行為受到了中央的查處，但是查處后，所得收益(R1)大于按照中央政府所規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行土地政策時(shí)的收益(R0)，此時(shí)出現(xiàn)的博弈狀態(tài)被稱為是納什均衡狀態(tài)，也就是說(shuō)地方政府的違規(guī)行為將會(huì)持續(xù)下去，所以中央政府的土地政策并沒(méi)有從根本上達(dá)到預(yù)期的效果。

(2)若R1

(3)若R1=R0時(shí)，也就是地方政府的違規(guī)收入恰好等于嚴(yán)格按照要求執(zhí)行中央政策時(shí)的收入。在理論上來(lái)說(shuō)，這種狀態(tài)下不會(huì)存在直接的財(cái)政收益帶動(dòng)刺激地方政府去違背中央制定的土地政策而去進(jìn)行違法行為。但是，如果地方政府的官員個(gè)人為獲取不正當(dāng)利益、政商勾結(jié)等各類因素的推動(dòng)引導(dǎo)下，此時(shí)地方政府將會(huì)具有很強(qiáng)的驅(qū)動(dòng)力去進(jìn)行“違規(guī)”行為的，在這種情況下，中央制定的土地政策仍然是具有較大被違背的可能性。

從以上分析中，可得出三點(diǎn)結(jié)論：①當(dāng)?shù)胤秸`背中央政府的初衷時(shí)，其采取違規(guī)行為所獲得的利益(R1-R0)越低，地方政府選擇實(shí)行違規(guī)策略的概率也就會(huì)越低。②而當(dāng)中央政府實(shí)施監(jiān)督管理時(shí)所要付出的成本C越高，地方政府嚴(yán)格遵守中央政府規(guī)定的概率也就會(huì)越小。③當(dāng)中央政府想要通過(guò)政策與制度的順利實(shí)施而取得更高的收益時(shí)，就需要更大的監(jiān)察管理權(quán)利和查處力度，因此，地方政府進(jìn)行違法違規(guī)行為的幾率就會(huì)越低。

4 結(jié)論與建議

4.1 結(jié)論

該文首先引入博弈論的概念，介紹了博弈分析過(guò)程的納什均衡現(xiàn)象，這對(duì)制定社會(huì)規(guī)則和經(jīng)濟(jì)政策具有現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)意義。土地制度及政策的變化發(fā)展同樣也會(huì)引起各主體利益間的博弈現(xiàn)象，該文對(duì)我國(guó)近年來(lái)的土地制度與政策現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，并對(duì)當(dāng)前出現(xiàn)的土地制度與政策的現(xiàn)實(shí)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了列舉與討論，最后運(yùn)用博弈分析理論以土地政策與制度的執(zhí)行情況為例對(duì)利益主體雙方也就是中央政府與地方政府進(jìn)行了博弈過(guò)程分析，并列出支付矩陣進(jìn)行假設(shè)分析。

(1)我國(guó)土地制度與政策的制定與實(shí)施對(duì)于加強(qiáng)土地市場(chǎng)體系規(guī)范化、深化土地制度改革起到推動(dòng)作用，并對(duì)相關(guān)違法違規(guī)行為的發(fā)生起到了制約作用。如果中央政府與地方政府不能妥善的處理好其相關(guān)利益關(guān)系，則會(huì)對(duì)當(dāng)前的土地政策與制度的實(shí)施造成一定的影響。

(2)從土地制度與政策的層面從土地規(guī)劃的制定與實(shí)施角度來(lái)看,在土地規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，中央政府與地方政府經(jīng)常會(huì)因指標(biāo)的下達(dá)與執(zhí)行產(chǎn)生一些分歧，主要是由于指標(biāo)分配不均勻或具體指標(biāo)落實(shí)不到位等不良現(xiàn)象引起的。從農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批制度角度來(lái)看，中央政府會(huì)更側(cè)重于國(guó)家農(nóng)地管理控制規(guī)則的嚴(yán)格遵守而進(jìn)行審批工作。

(3)從具體問(wèn)題層面來(lái)看，我國(guó)土地資源的違法現(xiàn)象較普遍，違法占用土地問(wèn)題和農(nóng)村土地糾紛事件較突出，違背中央政策的行為時(shí)有發(fā)生。中央政府與地方政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作實(shí)施中的利益目標(biāo)及其方向也不完全相同，從而會(huì)影響具體工作的實(shí)施效果。如若在違背農(nóng)戶意愿的情況下強(qiáng)制進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)工作，會(huì)對(duì)農(nóng)戶的基本利益造成一定的影響。

(4)通過(guò)利益主體博弈過(guò)程對(duì)土地政策與制度的具體執(zhí)行情況進(jìn)行分析，隨著土地監(jiān)察管理權(quán)利和查處力度的增大，中央政府會(huì)因土地政策與制度的順利落實(shí)與實(shí)施獲取更高的利益與效果，進(jìn)而使地方政府的違法違規(guī)行為發(fā)生的概率降到最低。

4.2 建議

(1)嚴(yán)格落實(shí)土地督察制度。應(yīng)嚴(yán)格按要求執(zhí)行與實(shí)施土地督察制度，合理調(diào)整中央與地方政府在土地利用管理方面的綜合利益，在切實(shí)維護(hù)中央政府利益的基礎(chǔ)上務(wù)必要兼顧地方的利益。土地督察制度的績(jī)效展現(xiàn)形式通過(guò)土地督察的例行督察、審核督察、專項(xiàng)督察等成果效應(yīng)均逐漸展現(xiàn)出多樣化的狀態(tài)，其業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)體系和行政職責(zé)部門均在不斷健全與完善，因此，嚴(yán)格落實(shí)和加大國(guó)家土地督察制度的執(zhí)法力度具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義，是推進(jìn)土地行政監(jiān)督管理體制改革和嚴(yán)格實(shí)施耕地保護(hù)政策的客觀要求與制度需要。所以應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況合理的制定不守規(guī)(違法)的懲罰制度及政策，要相應(yīng)加大懲罰及行政問(wèn)責(zé)的力度。

(2)嚴(yán)格規(guī)范政府行為。嚴(yán)格要求和規(guī)范政府各種行為，并且能合理的完善政策執(zhí)行機(jī)制體系，提高農(nóng)戶對(duì)政策的認(rèn)同程度。通過(guò)加強(qiáng)政府工作人員專業(yè)知識(shí)和技能培訓(xùn)工作、建立突出能力素質(zhì)的選拔機(jī)制、健全監(jiān)督考核體系等措施，培育和提高政府部門政策執(zhí)行隊(duì)伍的素質(zhì)和能力。同時(shí)，要簡(jiǎn)化政府的行政行為體系，提高政府的行政效率。并積極、廣泛地征求農(nóng)戶意見(jiàn)，保證農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)，讓更多農(nóng)民參與到地方政府的決策實(shí)施與過(guò)程之中。通過(guò)嚴(yán)格規(guī)范地方政府的行為，能夠保障政策執(zhí)行機(jī)制的實(shí)施，加大農(nóng)戶對(duì)中央和地方政府政策的制定與實(shí)施的認(rèn)同程度。

(3)合理發(fā)揮土地督察機(jī)構(gòu)的權(quán)能。通過(guò)相關(guān)法制建設(shè)加強(qiáng)對(duì)違法違規(guī)行為的懲罰力度，懲罰力度越大，違法違規(guī)的概率就越小，說(shuō)明中央政府的監(jiān)督起到了明顯威懾作用。因此，要使中央政府所制定的土地制度與政策能夠高效的落到實(shí)處，使中央政府的監(jiān)督效果得到完全發(fā)揮，這就需要根據(jù)國(guó)家制定的相關(guān)法律制度來(lái)完善并充分體現(xiàn)出中央政府的權(quán)威。正確把握和控制地方政府的各類權(quán)力與權(quán)限，既有助于加強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力，又有利于地方政府行駛行政職能。

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