土地整治項目科技化管理的探索研究

王燕鵬，鞏玉虎，趙躍倫，張黎芹

(1.濟(jì)寧市國土資源局，山東 濟(jì)寧 272017；2.山東省魯南地質(zhì)工程勘察院，山東 兗州 272100；3.梁山縣國土資源局，山東 梁山 272600)

2015年，李克強(qiáng)總理在國務(wù)院政府工作報告中提出，政府將實施“互聯(lián)網(wǎng)+”行動。7月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導(dǎo)意見》提出，各地區(qū)、各部門要在實踐中大膽探索拓展，相互借鑒“互聯(lián)網(wǎng)+”融合應(yīng)用成功經(jīng)驗，促進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”新業(yè)態(tài)、新經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如今，“互聯(lián)網(wǎng)+”代表著行業(yè)發(fā)展的新方向、新趨勢，也為轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)發(fā)展模式提供新路徑、新方法。當(dāng)前，國內(nèi)“互聯(lián)網(wǎng)+”應(yīng)用于國土部門的探索和研究主要集中在土地執(zhí)法監(jiān)察、網(wǎng)上審批、網(wǎng)上申報、網(wǎng)上政務(wù)公開等方面[1]，具體應(yīng)用于土地整治項目管理的探索和研究尚處于起步階段，多單純的研究土地整治項目管理的或外業(yè)或內(nèi)業(yè)的某一方面，沒有形成土地整治項目從立項、施工、驗收到后期維護(hù)管理的全方面管理體系。在省內(nèi)，濟(jì)寧市根據(jù)多年的土地整治項目管理經(jīng)驗和教訓(xùn)，一直致力于探索精準(zhǔn)化、科技化、高效化的土地整治項目管理模式，率先提出了“互聯(lián)網(wǎng)+”應(yīng)用于土地整治項目管理的可能性，經(jīng)研究討論，提出了全面的系統(tǒng)建設(shè)構(gòu)想，后經(jīng)多次使用、反饋、完善，形成了覆蓋全市所有土地整治項目的土地綜合項目動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)，實現(xiàn)了土地整治項目的高效管理，突破了項目管理的“最后一公里”。

1 傳統(tǒng)土地整治項目管理模式的弊端

為提高土地利用率，加強(qiáng)土地效益的產(chǎn)出，黨和國家把土地整治工作擺在了重要位置。2012年國務(wù)院批準(zhǔn)正式分布實施《全國土地整治規(guī)劃(2011—2015年)》，土地整治工作已上升為國家層面的決策部署[2-6]。土地整治是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，具有涉及面廣、工程建設(shè)復(fù)雜、牽涉的利益群體多、項目難度大等特點(diǎn)[7-9]。土地整治項目管理主要包括項目的申報立項、設(shè)計、施工、監(jiān)理、驗收及后續(xù)管理等[10-11]。經(jīng)過多年的實踐探索，土地整治項目管理工作已趨入正規(guī)化，各項制度建設(shè)完善，專業(yè)化水平提高[12-16]。但在工作實踐中，也存在諸多不足之處。

(1)項目的申報立項周期短，土地調(diào)查不充分。從上級安排項目申報到項目立項實施往往時間倉促，導(dǎo)致前期調(diào)查不充分，群眾意見征求不到位，規(guī)劃設(shè)計單位閉門造車，圖上作業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層人員也難以靠上，造成項目設(shè)計與實地不符，實施起來困難重重。同時，多年來實施項目較多，但靠人工操作立項，不可避免的造成項目區(qū)重疊，在入庫時難以錄入部級監(jiān)管系統(tǒng)。

(2)項目實施周期長，難以有效監(jiān)管。項目批準(zhǔn)實施年限一般在一到兩年內(nèi)，但是，由于前期調(diào)研時間倉促，群眾意見征求不到位，資金撥付不及時等原因，項目周期過長，規(guī)劃設(shè)計發(fā)生變更，運(yùn)用傳統(tǒng)的人工手段監(jiān)管難以到位，不能實時監(jiān)督糾正以確保工程質(zhì)量。

(3)驗收手段落后，設(shè)計目標(biāo)完成情況難以落實。當(dāng)前的驗收手段仍以人工為主，主要采用的是驗收人員在項目區(qū)現(xiàn)場比對項目竣工圖，逐項對照項目的完成情況，肉眼看、手動量，誤差難免存在，項目工程內(nèi)容的定位也較為困難。

(4)各類資料標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，檔案管理難以規(guī)范。項目從立項申報、招投標(biāo)、施工到最終的驗收，都有明確的要求，但在具體實施中，各種資料填報仍然存在格式不統(tǒng)一，自行設(shè)計的狀況，造成資料存檔不規(guī)范。

2 濟(jì)寧市土地整治項目管理模式創(chuàng)新建設(shè)與應(yīng)用

為了更好地保護(hù)耕地，促進(jìn)工作成效，濟(jì)寧市土地綜合整治中心注重科技創(chuàng)新，不斷提高綜合管理水平，基于當(dāng)前工作實際，開發(fā)了土地綜合項目動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)，并已在實踐中成功應(yīng)用。該系統(tǒng)打破了傳統(tǒng)的辦公環(huán)境限制，充分利用科技手段對土地整治項目進(jìn)行實地巡查，對項目進(jìn)度進(jìn)行有效監(jiān)督，確保項目外業(yè)施工符合規(guī)劃設(shè)計要求，滿足土地整治項目的精細(xì)化、科技化動態(tài)監(jiān)管需求，真正實現(xiàn)了“天上看、地上查、網(wǎng)上管”的全方位監(jiān)管手段，提升了土地整治工作的管理效率，為更好地保護(hù)耕地、科學(xué)高效指導(dǎo)土地整治活動具有重大意義。

2.1 土地綜合項目動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)的功能設(shè)計

該系統(tǒng)基于GIS，結(jié)合GPS、RS，依靠移動4G網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)對土地整治項目的實時監(jiān)管。系統(tǒng)由移動巡查填報、移動采集監(jiān)管、土地綜合整治項目巡查監(jiān)管展示、土地綜合整治項目動態(tài)監(jiān)管四部分功能模塊組成，通過網(wǎng)絡(luò)集成和互聯(lián)，共同完成土地整治項目現(xiàn)場數(shù)據(jù)的采集、監(jiān)理日志的記錄、監(jiān)理成果的傳輸與接收、監(jiān)理成果的審核與管理等工作[17-19](圖1)。

圖1 系統(tǒng)總體架構(gòu)圖

(1)移動巡查填報功能模塊

施工方和監(jiān)理方在移動端安裝手機(jī)App，在施工現(xiàn)場實時填報項目的實施情況，對項目進(jìn)行實時監(jiān)管。施工方和監(jiān)理方均通過該系統(tǒng)填報現(xiàn)場的進(jìn)度和工程量信息，并通過手機(jī)的拍照功能將圖片上傳到桌面端的巡查監(jiān)管展示模塊。監(jiān)理方在該App上能查看對應(yīng)項目施工方的填報信息，并對填報內(nèi)容進(jìn)行審核，按時提交日志和月報(圖2)。

圖2 填報項目巡查任務(wù)

(2)移動端采集監(jiān)管功能模塊

國土局科室工作人員利用平板電腦，在土地整治項目現(xiàn)場數(shù)據(jù)采集。通過內(nèi)置GPS或外置高精度亞米級GPS設(shè)備指導(dǎo)監(jiān)理人員迅速到達(dá)項目地塊，為項目記錄監(jiān)理日志；通過內(nèi)置設(shè)備對施工現(xiàn)場進(jìn)行拍照、錄音和錄像，通過記錄照片的方位角、俯仰角、橫滾角等信息保證數(shù)據(jù)采集的真實性?，F(xiàn)場采集的數(shù)據(jù)可實時上傳到監(jiān)管中心服務(wù)器上，在桌面端實時監(jiān)管系統(tǒng)中可立即查看。

(3)土地綜合項目巡查監(jiān)管展示功能模塊

該功能模塊部署在監(jiān)管中心外網(wǎng)專用服務(wù)器上，實時接收移動巡查填報功能模塊發(fā)送過來的工作數(shù)據(jù)等信息，并對這些成果進(jìn)行存儲、管理和展示，以通過獲取施工方和監(jiān)理方的填報信息和空間位置的方式來實現(xiàn)項目的動態(tài)監(jiān)管。同時按照國土局科室的需求，向移動巡查填報功能模塊推送巡查任務(wù)，通知施工方和監(jiān)理方完成工作計劃(圖3)。

圖3 巡查任務(wù)管理

(4)土地綜合項目動態(tài)監(jiān)管功能模塊

該功能模塊的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和進(jìn)度信息，一部分是移動端采集監(jiān)管功能模塊通過移動專網(wǎng)提交的數(shù)據(jù)，另一部分來自施工方和監(jiān)理方提交到移動巡查填報功能模塊后。本功能模塊集成了業(yè)務(wù)科室、施工方、監(jiān)理方提交的全部信息，實時展示監(jiān)理人員上傳的日志、照片、錄音、錄像及行進(jìn)軌跡等數(shù)據(jù)。通過本功能模塊，可以實時掌握監(jiān)理人員的監(jiān)理過程和土地整治項目的進(jìn)度，并推送巡查監(jiān)管任務(wù)到監(jiān)理或業(yè)務(wù)科室的移動端(圖4)。

圖4 系統(tǒng)主界面

2.2 土地綜合項目動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)的應(yīng)用成效

該系統(tǒng)是濟(jì)寧市國土資源系統(tǒng)“一個平臺、兩個市場”建設(shè)的一部分，系統(tǒng)以國土資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，將多源、多尺度、多類型的國土資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)通過信息技術(shù)有效組織起來，建立多要素、多層次、多維度，具有時空特征的土地整治項目動態(tài)監(jiān)管模式。

(1)系統(tǒng)構(gòu)建了縣市土地整治政務(wù)管控系統(tǒng)。項目的申報、立項、方案、招投標(biāo)、施工、設(shè)計變更、竣工以及移交管護(hù)等各個環(huán)節(jié)均可通過系統(tǒng)進(jìn)行，并且能實時把握項目進(jìn)度和資金使用情況。規(guī)范了土地整治項目業(yè)務(wù)管理流程(圖5)。

圖5 系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)設(shè)計圖

(2)信息采集全面，定位精確。移動端數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)具有項目列表定位、多媒體數(shù)據(jù)采集、地圖操作等功能。利用精確、可靠的專業(yè)移動設(shè)備，可以快速掌握項目信息、地塊位置信息、快速導(dǎo)航定位項目地塊，外置高精度亞米級GPS設(shè)備提高定位精度[20]。同時采集圖班實地照片、視頻、錄音及證明材料，滿足外業(yè)采集的定位需求。而且，系統(tǒng)提供了一套適合移動平板電腦的地圖操作與瀏覽方式，實現(xiàn)地圖量測、場景切換和圖層疊加、分屏對比功能，輕松完成土地整治項目管理和監(jiān)管，克服了常規(guī)巡查的人為性偏差，擴(kuò)大了監(jiān)管的廣度和深度，實現(xiàn)了對違法違規(guī)用地早發(fā)現(xiàn)、早制止、早糾正的快速反應(yīng)。

(3)系統(tǒng)監(jiān)測成果具有精度高、現(xiàn)實性強(qiáng)、可視化程度高、客觀反映現(xiàn)實、檢查查詢便捷等優(yōu)點(diǎn)，彌補(bǔ)了人工巡查的時間與人力不足的缺陷[21]。移動巡查系統(tǒng)一方面可督促監(jiān)理單位按時提交工作日志，記錄具體工作內(nèi)容或施工中遇到的一些問題，及時更新項目的進(jìn)展；另一方面可在線實時掌握人員的空間位置，實現(xiàn)對任務(wù)、人員的實時定位監(jiān)理，實現(xiàn)對土地項目的高效監(jiān)管，促進(jìn)土地資源保護(hù)和合理利用。

(4)通過在泗水縣對南水北調(diào)耕地占補(bǔ)平衡項目外業(yè)施工現(xiàn)場檢查驗收的應(yīng)用實踐，證明了該系統(tǒng)具有整體性、先進(jìn)性、實用性、開放性、安全性與可靠性，能夠滿足土地整治業(yè)務(wù)功能需求，易于使用、管理和維護(hù)，能滿足未來發(fā)展要求。

3 結(jié)論

(1)濟(jì)寧市土地綜合整治中心監(jiān)管平臺的建設(shè)及初步應(yīng)用，證明了土地整治項目管理利用“互聯(lián)網(wǎng)+”與地理信息技術(shù)可以實施全方位、全過程、全天候的監(jiān)管，真正做到“多從網(wǎng)上走，少在路上跑”，提高土地整治管理效率和服務(wù)形象，實現(xiàn)土地整治項目管理模式的專業(yè)化、精準(zhǔn)化、高效化，具有顯著的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

(2)實現(xiàn)了市縣級的政務(wù)管理，為基層單位的項目申報、立項、方案、招投標(biāo)、施工、設(shè)計變更、竣工以及移交管護(hù)等工作提供便捷通道。建議完善市縣與省級的三級政務(wù)內(nèi)網(wǎng)，擴(kuò)大管控系統(tǒng)的應(yīng)用范圍，實現(xiàn)土地整治全省范圍內(nèi)的智能化動態(tài)監(jiān)管。

(3)系統(tǒng)還需要進(jìn)一步完善。如與當(dāng)前云計算、國土資源大數(shù)據(jù)、電子政務(wù)的發(fā)展相融合；如何進(jìn)一步提高系統(tǒng)的智能化水平，更加開放的數(shù)據(jù)共享、精準(zhǔn)的統(tǒng)計分析，為科學(xué)決策提供依據(jù)；如何更加緊密的與部、省相關(guān)系統(tǒng)對接，提高工作效率，避免多系統(tǒng)同內(nèi)容重復(fù)；如何進(jìn)一步拓展使用范圍，與土地執(zhí)法、不動產(chǎn)登記、基本農(nóng)田保護(hù)等國土業(yè)務(wù)工作相結(jié)合。

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