中心城區(qū)公共服務設施體系構建

■ 孫曉彤

本文基于“以人為本”的視角結合目前公共設施規(guī)劃的問題，研究國內外公共服務設施規(guī)劃的理論趨勢，并通過平山中心城區(qū)公共設施規(guī)劃的實踐提出“公平公正”理念下的公共服務設施體系框架，總結公共服務設施規(guī)劃應關注的重點以及構建策略。

筆者分析研究了公共設施與城市發(fā)展之間相互關系，嘗試構建基于“公平公正”理念的設施體系，從實踐中總結公共服務設施規(guī)劃可以有所作為的路徑探索。

一、公共服務設施規(guī)劃趨勢與方向

（一）發(fā)展定位：從被動需求供給型向主動發(fā)展引導型轉變

在復雜科學的語境中，研究對象并不是完全被動的，而是具有主觀能動性和適應性。探究主體的主觀實在性是進一步認識其客觀實在性的重要手段和方法。公共服務設施規(guī)劃中居民作為設施的使用主體，具有較強的主觀能動性和環(huán)境適應性，居民自身的需求和滿意度成為影響規(guī)劃決策和最終目標的重要要素，也是政府衡量公共服務供給公平與效率的重要標尺。例如當前年輕家庭是新興城市的主要社會群體，高出生率伴隨而來的大量兒童導致對游戲場地的更多需求，高出生率同時意味著需要提供更多的婦幼醫(yī)療服務以及緊鄰居住區(qū)設置的醫(yī)療中心或門診部。

（二）規(guī)劃方式：從統(tǒng)一標準化配置向差異化轉變

隨著市場經濟的快速發(fā)展，新時期商品房已經開始取代原有的單位社區(qū)成為城市的主要居住形式，而且即便在相同的居住空間內，由于居民社會屬性的差異，對公共服務設施的需求類型和數量都會有所區(qū)別，常規(guī)的“千人指標”已經無法滿足這些不斷發(fā)展變化帶來的特殊需求。傳統(tǒng)規(guī)劃中規(guī)劃師依照各種用地分類以及公共服務設施配套標準自上而下的對不同的城市片區(qū)進行規(guī)劃，缺乏考慮不同城市空間以及不同居民屬性的差異化需求，往往造成由于過分組織而導致的設施供需不匹配或者浪費。未來公共服務設施規(guī)劃的最終目標是使居民滿意，應以自上而下與自下而上相結合的方式構建城市不同層級類型的設施，以不同屬性居民的具體需求修正公共服務設施相應內容，例如以居民的滿意度來框定設施供給的標準，對傳統(tǒng)的“千人指標”進行調整；以及適應規(guī)?；?、簡化層級的要求，探索簡化公共設施的分級配建模式。

（三）用地規(guī)模：從粗放劃撥型向集約緊湊型轉變

傳統(tǒng)的建設模式下，各類公共服務設施由相關的行業(yè)主管部門申請用地、主導建設并實施管理，設施大多以單獨的功能獨立占地設置，雖然對塑造城市各級中心的氛圍起到了積極的作用，但存在一定的低效利用土地資源的現(xiàn)象。隨著建筑技術的發(fā)展，部分公共設施功能混合設置成為可能，目前出現(xiàn)了不少集文化娛樂、體育健身、醫(yī)療保健甚至商業(yè)等功能于一體的綜合性公共設施，成為未來公共設施建設模式的重要發(fā)展方向。

（四）分類控制：區(qū)分公益類與市場類公共設施

隨著城鄉(xiāng)規(guī)劃學科研究領域與范疇的不斷延伸與拓展，現(xiàn)代城鄉(xiāng)規(guī)劃早已從物質形態(tài)進入社會科學領域。錢學森指出社會系統(tǒng)屬于特殊的復雜巨系統(tǒng)，除了本身所存在的非線性、不確定性等特征外，系統(tǒng)內部的各個主體又有主動性、適應性和進化性。公共服務設施根據運營性質不同，可分為公益性設施和經營性設施，由于其公益性與市場性并存的特征，需要編制規(guī)劃時熟悉每類設施的基本屬性，例如政府投資的公益性設施應突出以政府為主導的職能，用地嚴格控制，從選址到規(guī)模加以保障，如行政辦公、體育、教育科研設計、醫(yī)療衛(wèi)生、社會福利以及文化娛樂設施中的圖書館、展覽館、文化館、青少年宮等設施，具有公益性剛性服務的需求；經營性公共設施體現(xiàn)了以市場為主導的內容，涉及娛樂等公共設施用地，需要進行總量控制，允許用地性質的適當轉換，如商業(yè)金融、電影院、劇場、游樂等設施，具有市場化靈活經營的需求。

（五）供給模式：探索階段性供給模式

按照傳統(tǒng)的規(guī)劃理論，公共服務設施的供給一般以人口規(guī)模為配套基礎，人口越多，設施的種類越全面，在這種模式下對于何時建設設施卻沒有一個科學的安排。目前的發(fā)展階段決定了城市財力有限，設施供給的目標應該是如何通過公平與效率的協(xié)調，用最少的資金得到最大的效果。因此以居民的滿意度及入住率高低為衡量標準，階段性指導設施的配套時間不僅能夠避免公共服務設施缺失所帶來的生活不便，同時也能夠避免設施建設過于超前造成使用效率低下及浪費。階段性進行供給，配套城市最需要的公共服務設施，不僅提高公共服務設施的使用效率，也使彈性配套與剛性配套相結合。

（六）技術支持：GIS技術的應用實現(xiàn)服務均衡化

以GIS數據平臺為輔助工具，建立城市社會群體特征與公共設施數據及空間分布的信息數據庫，在需求—供給分析基礎上研究設施與人口分布的空間關系，綜合考慮設施規(guī)模、服務人口分布、實際服務半徑等要素，確定合理的設施布局規(guī)劃。這種將定性與定量分析相結合的研究方法，能夠大大增強規(guī)劃的科學性與可操作性。

表1 GIS方法與傳統(tǒng)方法比較表

二、實踐應用—平山中心城區(qū)公共服務設施規(guī)劃

（一）平山公共設施發(fā)展的需求

1．公共服務功能

近年來，河北省平山城區(qū)生產功能重點發(fā)展知識經濟，主要打造研發(fā)服務、創(chuàng)意產業(yè)、文化旅游、信息技術、先進制造等支柱產業(yè)。隨著產業(yè)結構調整優(yōu)化，也推動了公共設施在城市中的大力發(fā)展，公共服務需要提供高端高效的支柱產業(yè)的配套服務。同時，平山城區(qū)是不同消費人群的居住生活之地，打造生態(tài)宜居城市需要提供商業(yè)金融、文化娛樂、體育、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等多種生活性配套服務。

2．公共服務層次

城市文明進步要求讓市民享有公共服務均好性和可達性，保障高效共享，這也是社會公平、和諧的體現(xiàn)。新的發(fā)展階段，平山城區(qū)定位建設成為集高端產業(yè)、高端人才、高端服務、高端環(huán)境和高端生活“五位一體”的濱水新城、活力新城、綠色新城、文化新城，設施層次上更加需要高端的智慧型公共設施、有利于信息交流和更新的文體活動等設施。

3．歷史文化傳承

平山歷史文化古跡眾多，有水簾洞舊石器時代晚期遺址、仰韶文化遺址、商代西門外遺址、古中山國都城遺址、唐代文廟、明代長城等300多處古跡，是石家莊的歷史文化根脈。平山也是全國著名的革命老區(qū)，是抗日戰(zhàn)爭時期晉察冀邊區(qū)的政治、經濟、軍事和文化中心之一。

城市不僅是一個經濟實體，也是一個歷史范疇，平山的人文資源和歷史文化特點，要求必須促進歷史傳承、城市社會和經濟的持續(xù)、協(xié)調、健康發(fā)展。當前，已打開局面的歷史文化旅游消費為平山贏得了發(fā)展的先機，面對城市職能拓展和區(qū)域地位提升的新機遇，需要具有良好承載能力的公共服務，也對各類配套設施提出了更高的要求。

4．營造公共空間

公共服務設施直觀反映了城市公共空間的效率與公平，需要將抽象的格調落實在空間形態(tài)層面，營造多樣化的正式和非正式交流空間，正式交流空間和公共設施包括圖書館、會展中心、會議中心、體育中心等重要設施；非正式交流空間和公共設施，如結合公園、綠道等休閑空間設置酒吧、咖啡廳等休閑功能的服務配套設施。通過各種正式和非正式交流空間公共設施相結合，提供多樣交流平臺，才能促進平山的創(chuàng)新探索，激發(fā)創(chuàng)新活力。

（二）基于“公正公平”理念的公共服務設施體系構建

在城鎮(zhèn)化轉型期“以人為本”思想的引領下，規(guī)劃針對指標規(guī)模研究提出應對社會分異，實現(xiàn)多元分異供給；針對空間布局研究提出界定設施層級，構建多級服務網絡；針對政策保障研究提出明確政府職能，發(fā)展多方協(xié)作機制。通過實踐積極推進公共服務設施發(fā)展模式的三個轉變，即發(fā)展理念的轉變，體現(xiàn)城市公共服務的人文關懷和社會公正公平；配置方式的轉變，運用SOD（公共服務設施引導）模式，從需求供給型向發(fā)展引導型轉變；體系構成的轉變，注重混合利用和綜合效益的發(fā)揮，從簡單集成型向復合滲透型轉變。平山城區(qū)人口及產業(yè)超常規(guī)集聚，發(fā)展具有時代特殊性，未來呈現(xiàn)分階段發(fā)展的態(tài)勢，規(guī)劃通過理性、審慎、動態(tài)的判斷，完善公共服務設施布局和級配體系，爭取實現(xiàn)公共服務設施的三個提升：設施配置最優(yōu)、服務效率最高、資源效益最大。規(guī)劃從“分類配置、分級管控、分別兼容、分區(qū)布局、分期引導、分別保障”六方面構建公共服務設施體系。

1．分類配置

公益類和準公益類設施需要保證政府主導地位，強化社會公平與和諧，努力實現(xiàn)公益性目標，積極爭取多方面支撐條件和發(fā)展資源，在建設和運行中有效放大公益性效應；市場類設施為市場主導，政府在規(guī)劃中發(fā)揮積極引導作用，需要適應市場需求，保證具備一定的前瞻性和總量調控，提供完善、豐富的服務類別，滿足多樣化需求。

隨著公共配套設施在公益性和盈利性方面的分化，不同類型的設施呈現(xiàn)出相應的服務特點，在公共配套設施規(guī)劃中應加以區(qū)分，并適應這些變化而進行布局。

盈利性設施和部分準公益性設施的服務目的是為了獲取效益，需要有更多的服務對象，同時社會事業(yè)性質的設施還承擔著具體的社會服務任務，因此它們具有外向性。另一方面，公益性和部分準公益性設施作為居民生活的重要空間承載了居民實現(xiàn)鄰里的物質基礎，為了保證集聚形成鄰里，它們又具有內向性。

表2 公共服務設施的服務對象要求

2．分級管控

不同等級的“設施”之間有不同的建設要求。社區(qū)基層設施，以居住小區(qū)為載體，服務范圍小，地域性強，與居民的日常生活緊密相關且使用頻率高，強調“均等化”布局，大型的綜合設施，如三甲醫(yī)院、圖書館、體育館等等，雖然在居民的生活中也承擔著重要的作用，但由于設施建設費用較高需要考慮設施的使用效率，強調“集約化”布局。在設施運行的過程中，也希望能夠盡量提高使用效率?；诖艘?guī)劃中應當對設施的等級進行合理分級，規(guī)劃以政策背景為依據、以上位規(guī)劃為準則、以居民空間活動特征為參考，劃分為城市級、片區(qū)級、組團級、基層社區(qū)級幾個層級。其中，城市級和片區(qū)級重點強調政府宏觀調控和管理職能，組團和基層社區(qū)層級，則更多交由市場經營配套。片區(qū)級設施立足城區(qū)，面向區(qū)域，注重消費性需求；組團級、社區(qū)級設施服務本區(qū)，兼顧流動群體，注重基礎生活需求的滿足。

3．分別兼容

“混合”是強調各設施功能之間的市場協(xié)作和相互提升，主要基于功能的關聯(lián)性，同類或功能互相促進的設施布局在一起，才有利于產業(yè)互助發(fā)展和服務相互促進?！盎旌稀笔菫榱水a生多樣性，多樣性則是保持城市活力的原因，具有活力的空間場所才能吸引更多的人氣，保證公共設施的服務效益，并且使居民可以一次出行完成多種活動而提高服務效率。

“集中”是強調成規(guī)模的同類設施或功能相關設施聚在一起，主要基于空間的關聯(lián)性，并有利于產生規(guī)模集聚效應，導致相互競爭并進一步提高設施的服務質量，而使居民成為最終受益者。此外，公共設施的集中有助于節(jié)約土地，降低建設和服務成本，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置等。

公共配套設施的混合布局應該注重以設施之間功能的可相容性為基礎，如商業(yè)服務、文化娛樂與社會服務等設施和用地組合在一起，功能上具有互促關系而能吸引更多的消費人流，是混合布局的典型形式。

4．分區(qū)布局

規(guī)劃通過對影響每類設施布局要素的綜合分析，構建空間上以效率為導向的城區(qū)級綜合大型設施、以公平為導向的社區(qū)級設施規(guī)劃模式，結構上呈現(xiàn)從集約到均等的技術框架。城區(qū)級公共服務設施集中布置，以利于形成規(guī)模優(yōu)勢，激發(fā)城市活力；鄰里中心和組團中心級設施根據人口規(guī)模和功能特色，按照均衡化、網絡化要求，采取小分散方式，利于形成均好性服務，空間布局可分為社區(qū)型、街道型兩種。各級主要設施力求與軌道交通站、公交轉換站和相應級別干道等緊密結合，優(yōu)化交通換乘銜接，保證便捷、高效的服務。

表3 公共設施公私合作保障模式表

（1）社區(qū)型布局

社區(qū)型布局由于設施服務的內向性，主要強調服務設施均衡的服務半徑和使用過程中對機動交通的回避，一般位于社區(qū)的幾何中心?！皟认蛏鐓^(qū)型”的布局主要有兩種形式：其一，將社區(qū)服務設施、便民商業(yè)設施和基本的文體設施等結合社區(qū)內的綠地、廣場等開場空間集中布局，形成社區(qū)中心。其二，將托幼、衛(wèi)生站、養(yǎng)老院等對內服務，同時又要求單獨占地、有較為寧靜環(huán)境的設施在滿足服務半徑的前提下分散布局于社區(qū)內。

（2）街道型布局

街道型布局由于設施服務的外向性，主要強調能面向更多的服務人流，注重復合居民的出行線路，減少往返交通，盡可能增大營業(yè)面積以提高經濟效益?！巴庀蚪值佬汀辈季值膬煞N主要形式：其一，沿居住用地外圍道路成“周邊式”布置，往往是結合居住建筑的底層空間，形成沿街底商帶，而周邊道路為城市次級道路、支路或生活性較好的街道。其二，在社區(qū)與相鄰社區(qū)交界處、主要居住社區(qū)出入口兩側以及公交站點周邊，形成具有一定規(guī)模的公共配套設施集中區(qū)。這種方式適合在大面積居住用地，周邊城市發(fā)展緩慢且公共設施配套欠缺，用地周邊道路為城市主要干道或快速道路。

公共設施的社區(qū)型布局與街道型布局圖

5．分期引導

近期以“整合、提質”為發(fā)展策略，增配公共服務設施，改善現(xiàn)狀公共服務設施嚴重缺位的現(xiàn)象，滿足居民的迫切需求。

遠期以“總控、健制”為發(fā)展策略，對未來公共服務設施發(fā)展的總量進行導控，建立健全公共服務設施發(fā)展體制，保證公共服務設施的順利落實。

6．分別保障

公共服務設施保障模式可分為三種類型：第一種為政府直接保障模式，即政府公共部門負責從方案設計、資金籌措到建造、維護、管理等系列程序，并擁有設施的所有權；第二種為公私合作保障模式，包括政府不參與型和政府參與型兩種方式。政府不參與型指通過合同出租、政府購買等方式，由市場提供服務，政府買單。政府參與型指政府公共部門保留設施的所有權并為之負責，民營企業(yè)通過公私合作、特許經營等方式，協(xié)同參與設施的建設、經營或管理；第三種為以市場為主的開發(fā)模式，主要是指商務設施的開發(fā)。

城市公共服務設施是重要的公共資源，對于城市實現(xiàn)發(fā)展目標具有重要意義。基于“公正公平”構建公共設施體系的思路，筆者從平山實際需求出發(fā)，進行了大量社會調查，嘗試對平山城區(qū)居民生活質量和社會公共資源整合的效率與公平進行統(tǒng)籌與協(xié)調。規(guī)劃研究框架包含“方法研究—標準研究—規(guī)模研究—布局研究—實施研究”幾個層面，以科學的視角、審慎的思路構筑平山中心城區(qū)公共設施發(fā)展的前景與平臺。規(guī)劃實踐證明，將“公正公平”理念放在規(guī)劃人員心中，一手掌握地方實際與需求，一手著力提升技術研究水平，將有助于提高公共服務設施規(guī)劃的科學性與合理性。