記者觀察·新村管理立法的鼎力之作—《雅安市新村聚居點管理條例》探析

■ 特約記者 翟 峰

四川省第十二屆人大常委會第32次會議于2017年3月29日批準《雅安市新村聚居點管理條例》（以下簡稱《條例》），意味著在四川乃至在全國皆具新村管理立法典范意義的鼎力之作—《雅安市新村聚居點管理條例》在“4·20”蘆山強烈地震災后重建開始正式施行。

為何說《條例》是全國健全鄉(xiāng)村治理和管理的法治體系新村管理立法的鼎力之作？其答案至少可概為如下三個：

其一，因為《條例》彰顯了西部欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村災后重建新村管理地方立法之特色。

在“4·20”蘆山強烈地震災后重建中，地處中國西部欠發(fā)達區(qū)域的雅安蘆山農(nóng)村通過建成232個新村聚居點使農(nóng)村居民生產(chǎn)生活條件得到了極大改善。然而，隨著災后重建，農(nóng)村群眾由散居變成適度聚居所帶來的空間結(jié)構(gòu)暨生產(chǎn)生活、社交方式、社會治理等方面的改變，房屋風貌控制、公共設施維護、環(huán)境衛(wèi)生治理等方面的問題和矛盾日趨凸顯。故此，何以通過新村管理立法這一法治化手段規(guī)范災后重建新村聚居點管理，以此依法調(diào)動災區(qū)村民配合參與新村聚居點管理工作的積極性，依法引導災區(qū)新村聚居點居民在聚居后養(yǎng)成良好的生產(chǎn)生活習慣，并形成相應的良好風氣，這不僅是地處中國西部相對落后區(qū)域的雅安蘆山農(nóng)村災后重建新村聚居點管理工作中必須面對和急需解決的難題，亦是地震災區(qū)鞏固和發(fā)展其災后重建成果所迫切需要采取的切實舉措。

雅安市人大常委會以制定出臺雅安市人大及其常委會立法條例及一系列立法配套制度為前提，一方面按修改后的立法法賦予的地方立法權(quán)限，通過深入調(diào)查研究，客觀總結(jié)本市域農(nóng)村在災后重建新村的工作中走出的一條“中央統(tǒng)籌指導、地方作為主體、災區(qū)群眾廣泛參與”的重建之路的成功經(jīng)驗，從而上升形成了對國家依法有效應對重大自然災害、地方依法有序開展災后重建皆具重要現(xiàn)實參考暨借鑒意義的新村管理立法之地方性法規(guī)。另一方面，則通過堅持問題導向、效果導向、引領(lǐng)導向的立法實踐與探索，不僅彌補了四川乃至全國各地新村聚居點管理立法的地方法規(guī)之空白，而且為今后國家層面制定新村聚居點管理的相關(guān)法律提供了參照藍本。

其二，因為《條例》凸顯了城鄉(xiāng)建設與管理范疇內(nèi)地方創(chuàng)制性立法里程碑之意義。

何謂具有里程碑意義？

一是該項立法是在中共中央習近平總書記親切關(guān)懷下加速啟動的。2016年3月全國兩會期間，中共中央習近平總書記來到四川團講的第一件事，就是關(guān)于雅安地震災區(qū)的重建和管理問題。正是由于總書記的親切關(guān)懷和熱切勉勵，四川省人大常委會和雅安市人大常委會才更加堅定了要通過切實制定和施行好《條例》，依法重建和管理好地震災區(qū)新村。

二是該項立法不僅做到了與有關(guān)上位法、同位法相銜接，而且做到了在理清新村聚居點所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會、村民小組與新村聚居點關(guān)系之基礎上，著重從物業(yè)層面規(guī)制了對新村聚居點的管理。故此，它對當前農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革具有立法引領(lǐng)作用。

三是該項立法制度設計科學，可操作性強，具有地方鮮明的災后重建依法推動之特色。

正是基于上述，所以說該《條例》的批準實施，對四川省新村規(guī)劃與建設，特別是對四川省災區(qū)新村規(guī)劃與建設，乃至于對全國各地新村規(guī)劃與建設，確實“具有地方性立法的創(chuàng)制性里程碑意義”。

其三，因為《條例》是對依法推進新時代中國特色社會主義新農(nóng)村建設和管理的有益探索。

“4·20”蘆山強烈地震后，雖然雅安市通過232個新村聚居點的建設使災區(qū)農(nóng)村居民生產(chǎn)生活條件得到了較大幅度的改善。但村民長期自由散居養(yǎng)成的生活習慣，以及聚居點內(nèi)較為復雜的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和原有村組界限打破之后的村民集中居住模式，亦給聚居點的管理工作帶來了不少困惑。

值得一提的是，新村聚居點內(nèi)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系除包括個人所有和共同共有關(guān)系之外，還存在著需要進一步依法厘清、界定的國家所有、集體所有等復雜的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。而要依法厘清這些復雜的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，以及要依法規(guī)制其新村聚居點內(nèi)普遍存在的居民跨村集中居住之管理秩序，僅靠《村民委員會組織法》《物業(yè)管理條例》《四川省物業(yè)管理條例》等現(xiàn)行法律法規(guī)是難以直接或完全適用的。要對新村聚居點的管理模式、其與所在村的關(guān)系、點內(nèi)的公共設施運行及維護、村規(guī)民約的制定，以及重大事項的決策等問題，亟待通過立法來重新界定、規(guī)范和解決。故此，該《條例》是對依法推進新時代中國特色社會主義新農(nóng)村建設和管理工作的有益探索。

可以說該《條例》的出臺，不僅為四川省乃至全國的新農(nóng)村聚居點建設和管理的立法提供了參考藍本，而且在依法推進新時代中國特色社會主義新農(nóng)村建設和管理方面是一個有益探索。