文物行政執(zhí)法體系構(gòu)建研究
——以湖北省為例

張國(guó)超 鄭丙沛 梁新倩

我國(guó)文物行政執(zhí)法工作起步較晚，理論研究滯后于現(xiàn)實(shí)需求已經(jīng)成為我國(guó)文物保護(hù)工作的顯著制約性因素。具體到湖北省而言，無(wú)論從實(shí)踐層面，還是從理論研究層面來(lái)看，湖北省文物行政執(zhí)法成果均顯不足，缺乏實(shí)踐創(chuàng)新和系統(tǒng)研究?；诖?，本研究具有一定的理論和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

一、文物行政執(zhí)法的相關(guān)理論

文物是指先人創(chuàng)造并遺留下來(lái)的，符合國(guó)家法律規(guī)定且具備歷史、科學(xué)和藝術(shù)價(jià)值的遺物或遺跡。文物具有以下三個(gè)基本特征：第一，文物由人們?cè)谏a(chǎn)生活實(shí)踐中創(chuàng)造并與人們生活密切相關(guān)，其材質(zhì)、形狀、用途等都來(lái)源于當(dāng)時(shí)生產(chǎn)生活的需要，是反映當(dāng)時(shí)生活環(huán)境和生存狀態(tài)的、最具說(shuō)服力和可信度極高的物質(zhì)載體；第二，文物承載了大量的歷史文化信息，一般具有歷史、科學(xué)和藝術(shù)價(jià)值，不一定三項(xiàng)都具備，但至少要具備兩項(xiàng)；第三，文物是人們?yōu)榱顺浞掷米匀?、改造自然，滿足當(dāng)時(shí)需求而創(chuàng)造的，是歷史的產(chǎn)物，參照國(guó)際上通行的做法，將文物下限規(guī)定為100年前，隨著國(guó)內(nèi)文物保護(hù)范圍的拓展，文物下限甚至規(guī)定為50年前。在國(guó)際上，文物屬于文化遺產(chǎn)的一部分。行政執(zhí)法是各級(jí)行政機(jī)關(guān)或享有行政管理職權(quán)的其他機(jī)關(guān)(或組織)，依照國(guó)家相關(guān)法規(guī)對(duì)行政相對(duì)人采取一系列政策與措施，監(jiān)督其在享有權(quán)利的同時(shí)是否積極履行自身法律義務(wù)，并對(duì)其違法行為做出懲戒以實(shí)現(xiàn)行政管理職能的行為。

文物行政執(zhí)法并非“文物”與“行政執(zhí)法”的簡(jiǎn)單相加，兩者是在互相滲透、互相融合基礎(chǔ)上形成。文物行政執(zhí)法是國(guó)家行政機(jī)關(guān)或地方政府授權(quán)的機(jī)構(gòu)或組織，嚴(yán)格按照國(guó)家或地方出臺(tái)的文物保護(hù)法律法規(guī)，對(duì)文物行政相對(duì)人進(jìn)行督查、管理、處罰的活動(dòng)或行為。文物行政執(zhí)法的法律特征一般表現(xiàn)為五個(gè)方面：一是法定性，必須以法律法規(guī)為執(zhí)法依據(jù)；二是經(jīng)常性，文物行政執(zhí)法是一項(xiàng)經(jīng)常開(kāi)展的工作；三是相對(duì)性，文物行政執(zhí)法的法律關(guān)系恒定為雙方，即執(zhí)法機(jī)關(guān)和管理相對(duì)人；四是執(zhí)法與行政雙重性，既要依法律辦事，又要遵循行政活動(dòng)之規(guī)律；五是強(qiáng)制性，執(zhí)法機(jī)關(guān)可以采取一定手段實(shí)現(xiàn)執(zhí)法內(nèi)容，甚至可通過(guò)人民法院采取強(qiáng)制措施*彭常新：《談?wù)勎奈镄姓?zhí)法工作》，《中國(guó)文物報(bào)》2008年7月25日。。

文物行政執(zhí)法主體可劃分為以下幾類：具有行政管理職能法人資格的行政機(jī)關(guān)；法律法規(guī)授權(quán)的諸如城建、工商、公安、海關(guān)等行政機(jī)關(guān)和組織；經(jīng)行政機(jī)關(guān)指定的機(jī)構(gòu)或法規(guī)授權(quán)的諸如文管會(huì)、博物館、考古研究所等受托組織，所作出的行政執(zhí)法處理決定及造成的法律后果均由所委托的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)*彭常新：《談?wù)勎奈镄姓?zhí)法工作》，《中國(guó)文物報(bào)》2008年7月25日。。文物行政執(zhí)法客體主要是指違反文物保護(hù)法律法規(guī)的一些個(gè)人、組織、團(tuán)體，甚至是相關(guān)政府部門。在具體的文物行政管理工作中，文物行政執(zhí)法主要有以下五種形式：一是文物行政部門內(nèi)部上下級(jí)間的行政執(zhí)法檢查工作；二是文物行政部門對(duì)轄區(qū)內(nèi)文博單位執(zhí)行法律法規(guī)情況的巡檢或督察；三是依法查處文物違法行為并實(shí)施行政處罰；四是對(duì)涉嫌犯罪的文物違法案件移交司法機(jī)關(guān)；五是在文物行政執(zhí)法過(guò)程中做出責(zé)令改正等行政決定。具體工作范疇各地可結(jié)合自身實(shí)際情況自行制定*國(guó)家文物局：《關(guān)于加強(qiáng)文物行政執(zhí)法工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》。。

二、湖北省文物行政執(zhí)法中存在的問(wèn)題分析

2016年7月10日至2017年8月9日，筆者在黃石、荊州、隨州等地對(duì)文物行政執(zhí)法工作人員進(jìn)行走訪座談發(fā)現(xiàn)，湖北省文物行政執(zhí)法工作存在的問(wèn)題主要集中在以下四個(gè)方面。

(一)執(zhí)法專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)不足

以湖北十堰市為例，2015年文物支出718.07萬(wàn)元，其中基本支出267.83萬(wàn)元，項(xiàng)目支出450.24萬(wàn)元。其中，用于行政運(yùn)行的經(jīng)費(fèi)支出僅為42.92萬(wàn)元，除此之外還要用于保障文物機(jī)構(gòu)在職人員經(jīng)費(fèi)和正常運(yùn)行，組織開(kāi)展全市范圍的文物工作法律法規(guī)監(jiān)督、檢查、指導(dǎo)和管理及文物宣傳、交流、發(fā)掘、保護(hù)和研究工作安排等*十堰市文化體育新聞出版廣電局：《2015年部門決算公開(kāi)》，http：//sywt.shiyan.gov.cn/zwgk/czzj/201611/t20161103_808932.shtml.。由此可知，在有限的文物行政管理經(jīng)費(fèi)中，能用于文物行政執(zhí)法的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)微乎其微。由于缺乏專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，湖北省文保部門設(shè)備簡(jiǎn)陋，文物保護(hù)員無(wú)法配備必要的巡查裝備、防護(hù)器械。與此形成鮮明對(duì)比的是，部分文物犯罪分子設(shè)備先進(jìn)，交通工具有豪華轎車、高級(jí)越野車，有無(wú)線電、電臺(tái)、手機(jī)等通訊設(shè)備。文保部門往往無(wú)計(jì)可施，而犯罪分子則屢屢得手*天津市文物博物館學(xué)會(huì)編：《天津文博(第7輯)》，科學(xué)出版社2010年版，第56～58頁(yè)。。文保員常年奔走在荒郊野外密林，工作環(huán)境異常艱苦，工作不分晝夜、寒暑，還要時(shí)常面對(duì)裝備設(shè)施優(yōu)于自身的犯罪分子的威逼利誘和傷害報(bào)復(fù)。在全省多數(shù)地區(qū)，當(dāng)?shù)匚谋T平均補(bǔ)助甚至達(dá)不到2000元/年。工作任務(wù)的高強(qiáng)度、高風(fēng)險(xiǎn)與勞動(dòng)所得報(bào)酬的低廉嚴(yán)重失衡，極大沖擊著行政執(zhí)法隊(duì)伍的穩(wěn)定性*吳建剛：《關(guān)于基層田野文物保護(hù)員現(xiàn)狀的思考》，《中國(guó)文物報(bào)》2014年7月22日。。

(二)執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制缺失

調(diào)查顯示，湖北省對(duì)文物行政執(zhí)法行為的監(jiān)管機(jī)制尚不健全。在目前我國(guó)文物屬地管理體制下，“以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心”的政績(jī)觀嚴(yán)重阻礙了正常的文物執(zhí)法。在法人違法案件方面，違法者多是地方政府及官員，文保部門相對(duì)弱勢(shì)，無(wú)法制止各類違法建設(shè)工程；有不少城市把文物視為經(jīng)濟(jì)建設(shè)的包袱，開(kāi)發(fā)商受利益驅(qū)使，肆意破壞文物；有的地區(qū)侵占周邊文物保護(hù)區(qū)，或在文物古跡旁增蓋新建筑，擅自破壞文物周邊環(huán)境。諸如此類的法人犯法現(xiàn)象屢禁不止。所謂“法人犯法”，一般是指機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位以及其他合法社會(huì)組織團(tuán)體的法定代表人、主管人員、直接責(zé)任人員和其他法定人員，以法人之名組織實(shí)施的，以牟取利益為目的，對(duì)文物造成了破壞、依法應(yīng)受到刑罰處罰的行為*劉修兵：《專家建議文物執(zhí)法引入“雙罰制”》，《中國(guó)文化報(bào)》2009年9月4日。。根據(jù)我國(guó)《文物保護(hù)法》之規(guī)定，文物執(zhí)法部門具有行政處罰權(quán)，但并沒(méi)有相應(yīng)的行政強(qiáng)制權(quán)。坊間流傳順口溜：文物執(zhí)法人員“不戴大蓋帽，沒(méi)槍，沒(méi)手銬”，文物違法分子對(duì)文物行政執(zhí)法人員置之不理，甚至有時(shí)發(fā)生暴力抗法*彭躍輝主編：《中國(guó)文物法制研究報(bào)告》，文物出版社2012年版，第135～141頁(yè)。。體制、機(jī)制以及責(zé)權(quán)不明確、不統(tǒng)一，瀆職、亂作為、不作為等違法違規(guī)行為得不到有效控制和查處，也導(dǎo)致文物行政執(zhí)法難以保持最佳狀態(tài)*天津市文物博物館學(xué)會(huì)編：《天津文博(第7輯)》，科學(xué)出版社2010年版，第56～58頁(yè)。。因此，在目前文物屬地管理體制下，法人犯法現(xiàn)象是各地文物行政執(zhí)法中無(wú)法回避的“軟肋”。

(三)執(zhí)法力量薄弱

湖北省作為文物資源大省，現(xiàn)有各類不可移動(dòng)文物點(diǎn)36473處，其中田野文物占不可移動(dòng)文物總量的66.59%，主要分布在隨州、襄陽(yáng)、黃岡、十堰、宜昌、荊州、荊門等7個(gè)地市*吳建剛：《關(guān)于基層田野文物保護(hù)員現(xiàn)狀的思考》，《中國(guó)文物報(bào)》2014年7月22日。。目前，省級(jí)文物行政執(zhí)法督察機(jī)構(gòu)為湖北省文物局“文物安全鑒定處”，為兼職掛牌機(jī)構(gòu)，沒(méi)有專職人員，除肩負(fù)調(diào)查研究、督促、檢查、指導(dǎo)全省文物安全工作、配合有關(guān)部門打擊各種文物犯罪活動(dòng)外，還擔(dān)負(fù)其它管理職能，任務(wù)極為繁重。文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法職能改革在湖北省各地廣泛實(shí)施后，文化、新聞、廣電綜合行政執(zhí)法職能得以大幅加強(qiáng)，但出現(xiàn)了文物行政執(zhí)法被弱化、邊緣化的現(xiàn)象。湖北省各地市文物局多內(nèi)設(shè)安全科來(lái)負(fù)責(zé)文物執(zhí)法督察工作，人員編制與實(shí)際工作需求的矛盾突出。縣(區(qū))級(jí)文物管理機(jī)構(gòu)不健全，文物監(jiān)管隊(duì)伍執(zhí)法薄弱。很多縣(區(qū))級(jí)文物單位沒(méi)有設(shè)立專職行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，部門僅有1～3名專職文物行政人員，辦公經(jīng)費(fèi)緊缺，安全保衛(wèi)措施落后，缺乏必要的保障措施。文物管理和執(zhí)法機(jī)構(gòu)數(shù)量較少，且體制不一，有的是事業(yè)編制機(jī)構(gòu)，有的是機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)科室。從全省情況看，由事業(yè)單位兼職從事文物行政執(zhí)法工作的現(xiàn)象非常普遍。這些事業(yè)單位不但要承擔(dān)繁重的考古挖掘任務(wù)，還要管理和查辦文物破壞或失竊案件，事務(wù)繁雜，顧此失彼，難以嚴(yán)格履行法定執(zhí)法程序，在一定程度上造成文物監(jiān)管力度十分薄弱。為此，集考古和執(zhí)法于一身的執(zhí)法人員，經(jīng)常疲于奔命，勉為其難*天津市文物博物館學(xué)會(huì)編：《天津文博(第7輯)》，科學(xué)出版社2010年版，第56～58頁(yè)。。調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，湖北省現(xiàn)有的文物行政執(zhí)法隊(duì)伍成員專業(yè)性普遍不強(qiáng)，人員整體素質(zhì)不高，執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)相對(duì)欠缺，依法行政能力還有很大提升空間。經(jīng)常發(fā)生的情況是，文物執(zhí)法人員缺乏文物鑒定知識(shí)，文物專業(yè)人員不懂行政執(zhí)法程序等。執(zhí)法主體無(wú)資質(zhì)，程序不合法，文書(shū)不規(guī)范，直接造成文物執(zhí)法威懾力不夠，力量不足，效率不高。一些地區(qū)的文物行政部門領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)法人員依法行政的意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)新文保政策、法規(guī)的解讀不夠，意識(shí)不到文物行政執(zhí)法工作的重要性，缺乏加強(qiáng)工作的緊迫性，文物監(jiān)管和執(zhí)法不到位的情況屢見(jiàn)不鮮。還有個(gè)別文物部門的管理思維和管理模式僵化，不能及時(shí)有效地依法處理工作中出現(xiàn)的新矛盾、新問(wèn)題，甚至在文保執(zhí)法過(guò)程中一度出現(xiàn)了“不敢管、不愿管、不會(huì)管”的亂象*胡木貴：《加強(qiáng)文物行政執(zhí)法能力的立法建議》，載彭躍輝主編：《中國(guó)文物法制研究報(bào)告》，文物出版社2012年版，第135～141頁(yè)。。

(四)群眾文保意識(shí)不強(qiáng)

在政府文物行政執(zhí)法力量比較弱的情況下，如果公眾參與文物保護(hù)能發(fā)揮積極的監(jiān)督作用，可以有效彌補(bǔ)政府力量的不足。具有較強(qiáng)的文保意識(shí)是公眾參與文物保護(hù)工作的前提。調(diào)查顯示，湖北省群眾的文物保護(hù)意識(shí)還處于明顯不足的狀態(tài)。正是由于群眾的文物保護(hù)意識(shí)不足，古墓葬盜掘現(xiàn)象猖獗，古墓發(fā)掘工地哄搶隨葬文物事件頻現(xiàn)，雖然有不法分子故意為之的情況，更多的是文物保護(hù)部門以及普法部門宣傳不到位所致，當(dāng)然也有發(fā)現(xiàn)事件比較晚、應(yīng)急處置能力比較低等原因。文物保護(hù)部門發(fā)現(xiàn)這些情況，多數(shù)是因?yàn)槲奈锖鍝尫肿臃众E不均互相揭發(fā)，這說(shuō)明文物行政執(zhí)法滯后、文物搶救不及時(shí)的情況還在一定范圍內(nèi)普遍存在*天津市文物博物館學(xué)會(huì)編：《天津文博(第7輯)》，科學(xué)出版社2010年版，第56～58頁(yè)。。

三、湖北省文物行政執(zhí)法體系構(gòu)建的建議

根據(jù)湖北省文物行政執(zhí)法中存在的問(wèn)題，我們建議從以下幾個(gè)方面構(gòu)建湖北省文物行政執(zhí)法體系。

(一)加大執(zhí)法經(jīng)費(fèi)投入

建議湖北省各級(jí)地方財(cái)政落實(shí)資金，保障當(dāng)?shù)匚奈镄姓?zhí)法順利運(yùn)行。要督促縣市級(jí)地方政府采取切實(shí)可行的措施貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院加強(qiáng)文物保護(hù)工作“五納入”的通知精神，落實(shí)文物安全保護(hù)地方行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和制定地方財(cái)政資金投入保障機(jī)制，為基層文物行政執(zhí)法的順利開(kāi)展提供強(qiáng)有力的財(cái)政支撐和保障*彭躍輝主編：《中國(guó)文物法制研究報(bào)告》，文物出版社2012年版，第135～141頁(yè)。。吸納社會(huì)資本進(jìn)入文物保護(hù)領(lǐng)域，積極探索并推廣“政府與社會(huì)資本合作”(public-private-partnership)項(xiàng)目運(yùn)作模式，鼓勵(lì)、引導(dǎo)、支持社會(huì)力量以設(shè)立保護(hù)基金、捐助、捐贈(zèng)的形式參與文物保護(hù)事業(yè)。同時(shí)，應(yīng)建立健全文物行政執(zhí)法經(jīng)費(fèi)監(jiān)督審計(jì)和績(jī)效管理制度，確保經(jīng)費(fèi)的?？顚Ｓ煤褪褂眯б?湖北省文物事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃，http：//www.hbwh.gov.cn/xwdt/zgyw/18590.html.。在中央到地方縱向?qū)用?，通過(guò)實(shí)施文物保護(hù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移支付制度，對(duì)隨州、襄陽(yáng)、黃岡、十堰、宜昌、荊州、荊門等7個(gè)文物保護(hù)任務(wù)重的地區(qū)給予必要的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)償，提升以護(hù)墓隊(duì)為代表的基層群眾性文物組織成員的合理勞動(dòng)報(bào)酬、基本待遇，并對(duì)其巡查裝備、防護(hù)器械進(jìn)行必要補(bǔ)充和升級(jí)，增加業(yè)務(wù)培訓(xùn)資金投入，使基層文物資源富集區(qū)的財(cái)政負(fù)擔(dān)得到緩解，著力打造一支專群結(jié)合、群防群治的文物行政執(zhí)法隊(duì)伍*吳建剛：《關(guān)于基層田野文物保護(hù)員現(xiàn)狀的思考》，《中國(guó)文物報(bào)》2014年7月22日。。

(二)完善執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制

湖北省文物行政執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制應(yīng)該從內(nèi)部和外部?jī)蓚€(gè)層面進(jìn)行設(shè)計(jì)。執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)管是指文物系統(tǒng)內(nèi)部的部門監(jiān)管。具體而言，要將各級(jí)文物行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職責(zé)具體化，明確上級(jí)對(duì)下級(jí)、同級(jí)之間的監(jiān)管職能。有必要建立湖北省文物管理委員會(huì)，統(tǒng)籌文物保護(hù)工作，加強(qiáng)對(duì)文物行政執(zhí)法工作的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管、部門指導(dǎo)、綜合執(zhí)法的新格局。文物行政執(zhí)法既要符合文化綜合體制改革的趨勢(shì)和要求，也要保持文物監(jiān)管的專業(yè)性，集中行使行政處罰權(quán)，避免因體制交叉、權(quán)責(zé)不清、敷衍推諉而產(chǎn)生內(nèi)耗。針對(duì)文物執(zhí)法中存在的“法人犯法”、地方政府利益保護(hù)現(xiàn)象，可嘗試建立湖北省文物督察制度，采取“越級(jí)辦案，多級(jí)聯(lián)辦”的案件辦理機(jī)制。該機(jī)制適用于文物行政執(zhí)法遭遇地方阻力的情況，可采取省文物局乃至國(guó)家文物局掛牌督辦，由案發(fā)地上級(jí)或更高級(jí)文物執(zhí)法部門直接參與案件指導(dǎo)、辦理，甚至直接進(jìn)行文物執(zhí)法的工作機(jī)制。在探索文物行政執(zhí)法多部門聯(lián)合協(xié)作機(jī)制方面，湖南省率先進(jìn)行了實(shí)踐探索。湖南長(zhǎng)沙成立了由文物、公安部門組成的聯(lián)合執(zhí)法辦公室來(lái)進(jìn)行文物行政執(zhí)法，根據(jù)實(shí)際案情進(jìn)行分類辦理。如遇文物犯罪案件時(shí)，整個(gè)執(zhí)法過(guò)程以公安部門為主、文物部門為輔；如遇一般性文物違法案件時(shí)，整個(gè)執(zhí)法過(guò)程則以文物部門為主、公安部門為輔。這種有所側(cè)重、有所分工的部門聯(lián)合執(zhí)法協(xié)作機(jī)制相對(duì)穩(wěn)定，較好地調(diào)和了部門協(xié)調(diào)配合的矛盾，有效解決了文物行政部門執(zhí)法能力不足、公安部門立案標(biāo)準(zhǔn)高、啟動(dòng)程序難及文保專業(yè)知識(shí)不足的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了文物行政執(zhí)法過(guò)程中的部門權(quán)力整合，能有效遏制“法人犯法”和其他“暴力違法”行為的發(fā)生和蔓延*彭躍輝主編：《中國(guó)文物法制研究報(bào)告》，文物出版社2012年版，第135～141頁(yè)。。

執(zhí)法外部監(jiān)管是指文物系統(tǒng)外部的以媒體、非政府組織、社會(huì)公眾為代表的社會(huì)監(jiān)管。具體而言，要為媒體、非政府組織、社會(huì)公眾提供信息披露與傳達(dá)的暢通平臺(tái)，通過(guò)設(shè)計(jì)一套有效的激勵(lì)制度鼓勵(lì)其參與文物行政執(zhí)法的日常監(jiān)管活動(dòng)。國(guó)家文物局于2009年7月設(shè)立了文物督察司，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)文物行政執(zhí)法監(jiān)督和督察工作，各級(jí)文物部門也按要求相繼設(shè)立了相應(yīng)機(jī)構(gòu)，我國(guó)文物督察制度逐步形成。我國(guó)當(dāng)前的文物督查制度依舊由政府主導(dǎo)，存在監(jiān)督機(jī)制形式和內(nèi)容單一、執(zhí)法力量弱、監(jiān)督力度不足等問(wèn)題。為此，我們可效仿意大利設(shè)立“文物監(jiān)督人”*張廷皓：《關(guān)于建立文物保護(hù)督察特派員制度的提案》，http：//www.sach.gov.cn/art/2015/3/9/art_1801_117418.html.。文物監(jiān)督人直屬于國(guó)家文物局督察司，有權(quán)監(jiān)督和指導(dǎo)地方政府的文物保護(hù)和利用工作*李靜雨、張國(guó)超：《意大利文物行政執(zhí)法的經(jīng)驗(yàn)與啟示》，《中國(guó)文物科學(xué)研究》2017年第1期。?？稍O(shè)立“中央財(cái)政文物監(jiān)督人專項(xiàng)補(bǔ)貼基金”，提高文物監(jiān)督人工作的積極性，保障文物行政外部監(jiān)管的可持續(xù)性。設(shè)立“文物監(jiān)督人”，有助于提升湖北省文物政執(zhí)法效率和水平，有效遏制省內(nèi)地方政府和企業(yè)的法人犯法現(xiàn)象。

針對(duì)法人犯法問(wèn)題，可通過(guò)修訂完善《文物保護(hù)法》、引入“雙罰制”、建立文物保護(hù)公益訴訟制度等予以解決。首先，應(yīng)繼續(xù)修訂完善《文物保護(hù)法》，對(duì)文物行政執(zhí)法人員明確賦予一定的行政強(qiáng)制權(quán)，如有權(quán)叫停危及、破壞各類文物或文物單位的違法建設(shè)施工行為，有權(quán)對(duì)違法施工的機(jī)械設(shè)備做出查封、扣押直至沒(méi)收、拍賣等強(qiáng)制行為，有權(quán)報(bào)請(qǐng)公安機(jī)關(guān)對(duì)惡意施工、不聽(tīng)勸阻的個(gè)人和企事業(yè)單位的法人采取拘留等限制人身自由的強(qiáng)制手段*彭躍輝主編：《中國(guó)文物法制研究報(bào)告》，文物出版社2012年版，第135～141頁(yè)。。其次，在文物行政執(zhí)法過(guò)程中引入“雙罰制”。對(duì)單位判處罰金的同時(shí)，又對(duì)單位法人及相關(guān)責(zé)任人員處以刑罰。“雙罰制”的引入有利于懲治破壞文物的違法行為，進(jìn)一步強(qiáng)化法律對(duì)于各類文物違法行為的約束力、威懾力、強(qiáng)制力，提高法人文物違法成本，強(qiáng)化法人的尊法、守法意識(shí)。再次，應(yīng)考慮將文物保護(hù)納入公益訴訟范疇，建立文物保護(hù)公益訴訟制度。文物保護(hù)公益訴訟，是指特定主體基于公共利益，依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)對(duì)有文物破壞行為的組織或個(gè)人所提起的訴訟。允許公益訴訟主體提起文物保護(hù)公益訴訟，可以有效彌補(bǔ)湖北省在文物行政執(zhí)法能力方面的不足，扭轉(zhuǎn)目前這種由文物部門單獨(dú)執(zhí)法的尷尬局面，還可以避免文物保護(hù)中可能發(fā)生的行政干預(yù)*劉勇：《應(yīng)將文物保護(hù)公益訴訟制度納入法律范疇》，《中國(guó)文化報(bào)》2014年5月1日。。

(三)加強(qiáng)執(zhí)法力量

把建立“主體合法、建制獨(dú)立、保障有力”的文物執(zhí)法機(jī)構(gòu)列入立法計(jì)劃，作為文物行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)的指導(dǎo)方針。當(dāng)前有部分省份把文物行政執(zhí)法職能簡(jiǎn)單地并入文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，這在法律上是犯了“主體不合法”的大忌。根據(jù)《文物保護(hù)法》和《文化市場(chǎng)行政執(zhí)法管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，文物行政執(zhí)法重在專業(yè)性和時(shí)效性，文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法重在綜合性和高效性，重在提高執(zhí)法人員綜合素養(yǎng)與執(zhí)法部門的協(xié)調(diào)機(jī)制，難以滿足文物行政執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)要求，故文物行政執(zhí)法工作應(yīng)由文物行政部門和其他法定部門負(fù)責(zé)，文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)并不能簡(jiǎn)單地承擔(dān)文物行政執(zhí)法職能。建立一支文法兼?zhèn)?、處理文物違法案件能力強(qiáng)的專職機(jī)構(gòu)勢(shì)在必行*張舜璽：《將文物執(zhí)法權(quán)納入綜合執(zhí)法：難以有效保護(hù)文物》，《法制日?qǐng)?bào)》2016年6月14日。。湖南、浙江省在這方面探索出了兩種值得參考借鑒的模式，我們稱之為“湖南模式”和“浙江模式”?！昂夏Ｊ健笔窃谖幕瘓?zhí)法總隊(duì)下增設(shè)新的文物執(zhí)法支隊(duì)，接受文物局和總隊(duì)的雙重領(lǐng)導(dǎo)。這種設(shè)置既能做到共享文化執(zhí)法資源，也能保障執(zhí)法人員的相對(duì)獨(dú)立。支隊(duì)執(zhí)法權(quán)來(lái)自上級(jí)部門的授權(quán)，其自身并不具備承擔(dān)法律責(zé)任的資格，而是作為文化執(zhí)法總隊(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)存在的?！罢憬Ｊ健眲t采取在文化行政執(zhí)法大隊(duì)加掛文化監(jiān)察支隊(duì)牌子，增加執(zhí)法人員專用編制的辦法，來(lái)實(shí)現(xiàn)共享文化執(zhí)法資源，組建相對(duì)獨(dú)立的文物行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。湖北省應(yīng)積極參考兩省模式，盡快組建相對(duì)獨(dú)立的省級(jí)文物行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)；在市縣級(jí)文物行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)過(guò)程中，要改變目前以文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)代替文物行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的做法，盡快建立能高效履行文物行政執(zhí)法職能的專門機(jī)構(gòu)。

文物行政執(zhí)法人員是文物行政執(zhí)法主體的重要組成要素，更是文物行政執(zhí)法工作的最終執(zhí)行者，因此文物行政執(zhí)法人員素質(zhì)也是影響文物行政執(zhí)法的重要因素。要逐步強(qiáng)化文物行政執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)培訓(xùn)，加大培訓(xùn)力度，圍繞文物行政執(zhí)法實(shí)踐中的熱點(diǎn)、難點(diǎn)、政策、法規(guī)、執(zhí)法程序等確定培訓(xùn)內(nèi)容，不斷提升文物行政執(zhí)法人員的政治素質(zhì)、職業(yè)道德素質(zhì)、業(yè)務(wù)技能素質(zhì)，建立一支“政治合格、組織過(guò)硬、形象優(yōu)良、高效工作、執(zhí)法文明”的文物執(zhí)法隊(duì)伍*彭躍輝主編：《中國(guó)文物法制研究報(bào)告》，文物出版社2012年版，第135～141頁(yè)。。與地方文物行政執(zhí)法工作任務(wù)量相匹配的執(zhí)法人員數(shù)量也是文物行政執(zhí)法工作有效落實(shí)的必要條件和重要保障。為使湖北省文物行政執(zhí)法工作真正落到實(shí)處，有效應(yīng)對(duì)湖北省境內(nèi)出現(xiàn)的各類文物違法犯罪事件，湖北省地方政府應(yīng)該充分重視文物系統(tǒng)現(xiàn)存的執(zhí)法人員數(shù)量不足的問(wèn)題，通過(guò)增加編制設(shè)置、執(zhí)法權(quán)委托授權(quán)的方式適當(dāng)增加轄區(qū)內(nèi)執(zhí)法人員的數(shù)量。具體數(shù)量的確定應(yīng)經(jīng)過(guò)嚴(yán)密科學(xué)的論證，增加的人員數(shù)量不宜過(guò)多，過(guò)多的執(zhí)法人員不僅會(huì)增加國(guó)家財(cái)政系統(tǒng)的負(fù)擔(dān)，而且容易導(dǎo)致“搭便車行為”的出現(xiàn)，從而出現(xiàn)資源配置的低效率。

(四)提高群眾文保意識(shí)

提高群眾文保意識(shí)應(yīng)是湖北省文物行政執(zhí)法工作的重心之一。湖北省在開(kāi)展文物行政執(zhí)法工作的過(guò)程中，要將提高群眾文保意識(shí)擺在突出位置，積極向執(zhí)法對(duì)象及群眾開(kāi)展文物普法工作。應(yīng)就《文物保護(hù)法》等法規(guī)所規(guī)定的重大注意事項(xiàng)與群眾關(guān)系較為密切的部分進(jìn)行詳細(xì)講解，使群眾充分意識(shí)到文物保護(hù)的重要意義與其中的利害關(guān)系。此外，還應(yīng)積極拓展宣傳教育渠道，多平臺(tái)、多途徑提升群眾的文保意識(shí)。例如，可結(jié)合我國(guó)文化遺產(chǎn)日開(kāi)展參與性較強(qiáng)的文?；顒?dòng)，寓教于樂(lè)，吸引廣大群眾主動(dòng)參與到文保知識(shí)的學(xué)習(xí)中來(lái)；還應(yīng)該充分利用政府網(wǎng)站、人流量較大的特定廣告牌、宣傳欄、官方微信公眾號(hào)、官方微博等傳播媒介向群眾提供文保的最新消息和相關(guān)資訊；文博單位也要積極主動(dòng)承擔(dān)普法的工作，定期邀請(qǐng)學(xué)者、專家、執(zhí)法人員、政府官員等文物工作者開(kāi)展專題講座，與群眾進(jìn)行文保的前沿知識(shí)分享，逐步培養(yǎng)群眾參與文保的興趣和意識(shí)。湖北省市文物系統(tǒng)要將提高群眾文保意識(shí)作為一項(xiàng)長(zhǎng)期工作來(lái)抓，制定科學(xué)合理的長(zhǎng)遠(yuǎn)期規(guī)劃。要將提高群眾文保意識(shí)工作作為長(zhǎng)期的持續(xù)性項(xiàng)目，由財(cái)政部門每年審批撥付一定的經(jīng)費(fèi)予以支持。還要建立完善、科學(xué)、可操作的績(jī)效考核指標(biāo)體系，據(jù)此對(duì)每年度的工作進(jìn)行績(jī)效考核。對(duì)于不達(dá)標(biāo)的指標(biāo)要仔細(xì)分析背后的原因，總結(jié)教訓(xùn)，力爭(zhēng)次年有所改善和進(jìn)步。

提升公眾文保意識(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)與教育、科技、旅游等相關(guān)部門的合作與深度融合，建立合作機(jī)制，滿足不同社會(huì)群體多樣化的文化需求。要特別注重與教育部門的合作，積極探索提升文保意識(shí)在基礎(chǔ)教育、高等教育等不同教育階段的實(shí)現(xiàn)路徑。例如，深入開(kāi)展“百萬(wàn)學(xué)生走進(jìn)博物館”等主題活動(dòng)，打造“禮樂(lè)學(xué)堂”“考古夏令營(yíng)”“小小講解員”等一批教育活動(dòng)品牌，建立中小學(xué)生利用博物館學(xué)習(xí)的長(zhǎng)效機(jī)制；與各大高?；蚩蒲性核冉⒚芮泻献麝P(guān)系，提升高校師生文保意識(shí)；依托高校的人才、設(shè)施、信息等資源優(yōu)勢(shì)，深入不同行業(yè)、地區(qū)開(kāi)展基礎(chǔ)性、群眾性的文物法制知識(shí)宣傳普及活動(dòng)，進(jìn)而提高全社會(huì)文物保護(hù)意識(shí)*湖北省文物事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃，http：//www.hbwh.gov.cn/xwdt/zgyw/18590.htm.。