權(quán)力清單：完善高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的新路徑

羅 怡

（西華師范大學(xué) 教育學(xué)院，四川 南充 637002）

2015年，國家教育部頒布《關(guān)于深入推進教育管辦評分離 促進政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》，提出要建立權(quán)力清單制度。在職教領(lǐng)域里，教育部相繼頒布了《職業(yè)院校管理水平提升行動計劃（2015-2018年）》《高等職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展行動計劃（2015-2018年）》，并在兩份文件末尾以目錄和表格的形式呈現(xiàn)高職院校治理權(quán)責(zé)信息，這兩份計劃雖無高職院校治理權(quán)力清單之名，卻有權(quán)力清單之實，因此，有學(xué)者分析說，這兩份計劃的發(fā)布標志著高職院校治理權(quán)力清單制度化成為可能。繼前兩份計劃之后，《關(guān)于印發(fā)〈高等職業(yè)院校內(nèi)部質(zhì)量保證體系診斷與改進指導(dǎo)方案（試行）〉啟動相關(guān)工作的通知》和《關(guān)于成立全國職業(yè)院校教學(xué)工作診斷與改進專家委員會的通知》相繼問世。如果說前兩份計劃是可能，那么這兩份文件便是高職院校治理邁入權(quán)力清單制度的標志。

英國學(xué)者阿什比曾說“任何類型的大學(xué)都是遺傳和環(huán)境的產(chǎn)物”[1]，當(dāng)前，我國正進入一個轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟、政治、社會結(jié)構(gòu)均在發(fā)生變動，而高職院校發(fā)展方向勢必會隨之而動。在這一變動過程中，高職院校能否接受轉(zhuǎn)型所帶來的挑戰(zhàn)，其組織架構(gòu)是否能適應(yīng)時代發(fā)展要求，均離不開治理制度的完善與創(chuàng)新。然而，內(nèi)部權(quán)力歸屬不明卻成為制約高職院校完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的癥結(jié)。鑒于這一現(xiàn)狀，建立內(nèi)部權(quán)力清單制度對完善高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)具有重要意義。

一、完善高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)所面臨的現(xiàn)實困境

高職院校權(quán)力清單制度強調(diào)權(quán)的邊界，依托“法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為”的原則，旨在明晰權(quán)力邊界。當(dāng)前，囿于種種因素制約，權(quán)力清單制度在推進我國高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)完善的過程中面臨著一些現(xiàn)實困境。

（一）內(nèi)部治理制度建設(shè)滯后

完善的制度是確保將“權(quán)力關(guān)進制度的籠子”的基本前提?？v觀我國高職院校內(nèi)部治理的制度建設(shè)，效果并不理想。盡管現(xiàn)行的法律法規(guī)對高職院校內(nèi)部權(quán)力進行了規(guī)定，但具體的制度建設(shè)還尚待加強。例如，《教育法》明確規(guī)定學(xué)術(shù)委員會有權(quán)審議相關(guān)學(xué)術(shù)事項，但這些規(guī)定過于寬泛且剛性不足，它沒有明確規(guī)定學(xué)術(shù)委員會的產(chǎn)生形式、委員任期、委員準入資格等。而且從學(xué)院具體實際來看，學(xué)術(shù)委員會在教師評審、教學(xué)項目建設(shè)等事宜上的決策權(quán)在很大程度上得到實現(xiàn)，但是在關(guān)乎學(xué)院發(fā)展等重大事項決策時，其權(quán)利范圍則局限于咨詢范圍?！陡叩葘W(xué)校教職工代表大會暫行條例》制定之日距今已超過30年，條例中有諸多內(nèi)容顯然已不合時宜，例如，條例中規(guī)定教代會享有討論教職工住房分配等事項。除了上述法律性的內(nèi)部治理制度外，章程可謂是最為重要的制度支持。現(xiàn)有的章程基本是在國家法律法規(guī)和省教育廳文件下“催生”出來的，通過分析現(xiàn)有的高職院校章程，可以發(fā)現(xiàn)高職院校章程還處于一種不完善的狀態(tài)，學(xué)院章程制定內(nèi)容相似度極高，甚至部分內(nèi)容雷同，學(xué)院特色缺失，而且高職院校內(nèi)部權(quán)力間的地位、關(guān)系、職責(zé)及其運行機制尚處在一個宏觀層次，對內(nèi)部各項權(quán)力的描述還十分模糊，操作性不強，如法律對黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與校長全面負責(zé)的具體內(nèi)容缺乏規(guī)定，導(dǎo)致在現(xiàn)實管理過程中容易造成多頭領(lǐng)導(dǎo)。

（二）高職院校內(nèi)部權(quán)力邊界不清晰，導(dǎo)致權(quán)力失衡

高職院校內(nèi)部權(quán)力失衡主要表現(xiàn)在兩對權(quán)力的失衡：第一，政治權(quán)力與行政權(quán)力失衡。目前，我國絕大部分高校均采用和國家領(lǐng)導(dǎo)體制相一致的政治領(lǐng)導(dǎo)和集體領(lǐng)導(dǎo)體制——“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制”[2]。從現(xiàn)實管理工作來看，校長和書記在權(quán)力行使過程中往往處于一種平行狀態(tài)，不同程度的發(fā)生黨政不分、以黨代政等現(xiàn)象。從制度層面來看，制度話語的不一致亦是導(dǎo)致黨、政權(quán)力邊界模糊的重要原因。從目前已有的文件來看，對于黨、政權(quán)力劃分的制度話語存在明顯不一致，有文件提出“支持校長獨立負責(zé)地行使職權(quán)”，但另一份文件又提出“保證校長依法行使職權(quán)”，這種不一致使得校長和書記工作難以形成明確的邊界。第二，高職院校行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的失衡。在實際管理過程中，高職院校學(xué)、政權(quán)力邊界模糊，學(xué)術(shù)事務(wù)和行政事務(wù)往往交織在一起。譬如，教師考核與聘任、科研經(jīng)費的分配究竟屬于行政范疇還是屬于學(xué)術(shù)權(quán)力范疇，至今尚未得出一個統(tǒng)一定論，最終導(dǎo)致了學(xué)術(shù)權(quán)力式微。除此之外，管理決策行政化同樣是導(dǎo)致政、學(xué)權(quán)力失衡的重要原因。學(xué)術(shù)委員會是學(xué)術(shù)權(quán)力的代表，按照此邏輯分析，學(xué)術(shù)委員會應(yīng)當(dāng)是學(xué)者教授的領(lǐng)域，它應(yīng)當(dāng)主要負責(zé)純粹的學(xué)術(shù)事務(wù)[3]。但令人遺憾的是，當(dāng)前高職院校的學(xué)術(shù)委員會成員大多包攬了行政與學(xué)術(shù)雙重身份，他們更傾向于站在行政的立場表達利益訴求，使得學(xué)術(shù)決策充斥著濃厚的行政色彩。一些學(xué)院更是將學(xué)術(shù)委員會掛靠在一些行政部門（科技處、科研處）之下，由行政部門負責(zé)日常工作，處于這種附屬關(guān)系之下，學(xué)術(shù)權(quán)力自然而然失去了應(yīng)然之意。

（三）治理主體不全面，監(jiān)督權(quán)缺失

以權(quán)力制約權(quán)力能夠有效監(jiān)督權(quán)力[2]，力量相當(dāng)?shù)臋?quán)力才能達到掣肘制衡，形成約束的效果。從目前高職院校內(nèi)部權(quán)力配置來看，教職工本可以通過教代會來行使對學(xué)校黨委、行政的監(jiān)督權(quán)，但是在實際運行中，高職院校教師并沒有實質(zhì)性的權(quán)力，教代會形同虛設(shè)。究其緣由，監(jiān)督權(quán)與黨政權(quán)力力量相差懸殊過大，無法形成制衡。《高等學(xué)校教職工代表大會暫行條例》中規(guī)定：教代會在學(xué)校黨委的領(lǐng)導(dǎo)下行使職權(quán)，顯然，教代會行使職權(quán)的前提是接受黨委領(lǐng)導(dǎo)，在這種行政色彩濃厚的隸屬關(guān)系下，教代會如何能發(fā)揮應(yīng)有的作用，有學(xué)者感慨說，“教職工代表大會成了學(xué)校的‘行政擴大會議’”[4]。在這樣的背景下，何談有效行使監(jiān)督權(quán)？

（四）院、系權(quán)責(zé)不對等

當(dāng)前，我國高職院校普遍采用科層式的管理體制，誠然，這種自上而下的權(quán)力運行模式在一定程度上提高了高職院校治理效率，但同時也顯露出諸多弊端。從職能劃分來看，表現(xiàn)在高職院校院系權(quán)責(zé)不對等，責(zé)大權(quán)小。二級學(xué)院（系）一直承擔(dān)著學(xué)科建設(shè)、人才培養(yǎng)、教學(xué)研究等職責(zé)，但是擁有的權(quán)力卻與之相反，人權(quán)、財權(quán)、物權(quán)卻集中在學(xué)校層面，例如涉及院（系）學(xué)科發(fā)展、課程建設(shè)等方面的決定實施前還必須得到校級相關(guān)職能部門的審批。雖然近幾年不少學(xué)院堅持權(quán)責(zé)對等原則，給予二級學(xué)院一些自主權(quán)，但二級學(xué)院（系）的管理權(quán)限和過去并沒有什么本質(zhì)區(qū)別。而且這種管理體制下，導(dǎo)致了院系工作只對上而不對下負責(zé)的問題，這就極大削弱了廣大教職員工參與高職院校治理結(jié)構(gòu)的積極性。

二、高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化邏輯

（一）完善高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是推動高等教育管理體制改革的重要舉措

眾所周知，計劃經(jīng)濟體制的影響范圍極廣，而高等教育領(lǐng)域也無法避免。當(dāng)前，我國高等教育管理體制諸多弊端為人詬病，究其緣由，計劃經(jīng)濟體制之故。顯然，我國高等教育管理體制已不能適應(yīng)高等教育發(fā)展的潮流。因此，高等教育管理體制改革已是不可扭轉(zhuǎn)之勢。高等教育管理體制囊括兩大內(nèi)容：一曰高等教育宏觀管理體制（或行政體制），二曰高校內(nèi)部管理體制。若要順利推動高等教育管理體制改革，這二者缺一不可。高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是高職院校的基本骨骼和經(jīng)絡(luò)，它是學(xué)校的本質(zhì)性要素，而科學(xué)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)對高校內(nèi)部管理體制起到推波助瀾的作用，因此，完善高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是推動其改革的重要舉措。

（二）完善高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是順應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的時代呼喚

十八屆三中全會確立了完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標，也明確表示了，只有各行各業(yè)治理能力的提升才是真正提高國家治理能力。按照這一邏輯推論，那高職院校治理能力的提升無疑也成為題中之義。因為，教育治理包含在各行各業(yè)治理之中，而大學(xué)治理是教育治理中重要的環(huán)節(jié)，高職院校本屬于大學(xué)范疇，由此，高職院校治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化建設(shè)的一部分。同時，高職院校治理涵蓋了內(nèi)、外部治理兩大部分，外部治理的變革必然牽動內(nèi)部治理的改變。根據(jù)以上分析，我們得出完善高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是順應(yīng)時代呼喚的舉措。

（三）完善高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度的重要任務(wù)

大學(xué)作為一種特殊的組織，需要一套制度化的管理和運行規(guī)則體系來保證其運行和發(fā)展，而這種管理和運行規(guī)則體系就是大學(xué)制度?，F(xiàn)代大學(xué)制度涉及內(nèi)部制度設(shè)計和外部制度安排兩大基本內(nèi)容，而內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是前者的重要內(nèi)容，有學(xué)者提出建立現(xiàn)代大學(xué)制度的核心便是建立合理的大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的觀點[5]。同理亦然，作為大學(xué)的特殊形式，建立合理的高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)同樣是完善現(xiàn)代大學(xué)制度的重要任務(wù)。

（四）完善高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是高職院校突破發(fā)展瓶頸的需要

近20年來，我國高等職業(yè)教育發(fā)展迅猛，截至2017年5月，全國高職院校共計1359所，占普通高校總數(shù)（2631所）比例為52%。但我國高職院校是在理論準備不足、缺乏清晰頂層設(shè)計情況下發(fā)展起來的[6]，目前，高職院校面臨著來自內(nèi)外部的共同挑戰(zhàn)。實質(zhì)上，這些問題的出現(xiàn)與高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)出現(xiàn)偏差和治理能力不足有著密切聯(lián)系。因此，高職院校亟需理順內(nèi)部關(guān)系、完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

三、權(quán)力清單：完善高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的新路徑

孟德斯鳩曾言，“有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”[7]。因此，推行權(quán)力清單制度，通過“授權(quán)、確權(quán)、曬權(quán)、限權(quán)”，明確高職院校不同權(quán)力主體的權(quán)力邊界，做到“法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為”，真正實現(xiàn)依法治校。

（一）劃分界限

完善學(xué)院章程，明確界定高職院校內(nèi)部的各類權(quán)力。高職院校章程是高職院校依法治校的規(guī)范性文件，是使高職院校權(quán)力主體回歸本位的重要保障。完善高職院校章程需要通過明確界定內(nèi)部權(quán)力關(guān)系、制定實施細則、增強規(guī)范性三個方面努力。就明確界定內(nèi)部權(quán)力關(guān)系來說，首先要明確黨委和校長的權(quán)力關(guān)系。因為若不能明確黨委的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和校長的行政權(quán)的權(quán)力歸屬，那么這兩個權(quán)力運行就有可能不斷處于矛盾和沖突之中，相應(yīng)地，高職院校內(nèi)部各個行政職能部門和二級院（系）的日常運行也會受到很大影響。其次要協(xié)調(diào)好行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系。最后還要處理好院系間的關(guān)系。為了增強學(xué)院章程的可操作性，制定相關(guān)的實施細則是必須的。導(dǎo)致高職院校內(nèi)部權(quán)力歸屬不明的主要原因是，現(xiàn)有法律法規(guī)過于注重陳述性的規(guī)定，而且規(guī)定過于宏觀。制定實施細則便是解決這一難題的有效辦法。譬如，針對學(xué)術(shù)權(quán)力弱化的問題，可以根據(jù)高職院校日常工作的程序和內(nèi)容，在高職院校章程中細化行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力，明確界定兩者的內(nèi)容、適用范圍、對象以及運行邊界，使得兩者能夠在自己的權(quán)力范圍內(nèi)運行。高職院校章程是一個規(guī)范性文件，因此，從文本結(jié)構(gòu)到文本內(nèi)容，都應(yīng)該體現(xiàn)很強的規(guī)范性。針對文本中出現(xiàn)的重要概念，例如“重大問題”“重要事項”等表述應(yīng)該進行補充規(guī)定。

（二）規(guī)范行為

建立高職院校內(nèi)部權(quán)力清單和責(zé)任清單。若要完善高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，建立高職院校內(nèi)部權(quán)力清單和責(zé)任清單來規(guī)范高職院校權(quán)力主體的行為是可行措施之一。首先，要依據(jù)學(xué)院規(guī)范性制度文件為依據(jù)，建立權(quán)力清單，即在符合國家法律法規(guī)、學(xué)院章程的前提下，科學(xué)、合理地界定相關(guān)權(quán)力主體的權(quán)力范圍。學(xué)院要進行“廢、改、立”工作，以學(xué)院發(fā)展的新情況為前提，清理以往出臺的一些規(guī)章制度、暫行條例，明確新的權(quán)力歸屬，并以清單的方式列明，對于“該管哪些”和“該放哪些”有一個清晰的定位，以此厘清職能部門與院（系）各自的權(quán)力邊界。再次，應(yīng)以權(quán)力清單為依據(jù)，建立相應(yīng)的責(zé)任清單。責(zé)任清單的實質(zhì)就是建立權(quán)責(zé)對等的高職院校治理體系。除此之外，還需要公開權(quán)力流程圖。對于高職院校而言，具體事項大致可分為決策事項和執(zhí)行事項，針對前者，牽頭決策部門需明確該事項的運行程序、決策流程圖，同時寫明監(jiān)督電話、投訴舉報方式和途徑等，后者亦然。

（三）靈活調(diào)整

建立權(quán)力清單的動態(tài)管理機制。權(quán)力是一種社會活動之力，是一種動態(tài)性的過程之力，處于時刻變化的運行過程之中[8]，高職院校內(nèi)部權(quán)力亦是如此。與此同時，不同的法律、法規(guī)、規(guī)章對高職院校內(nèi)部權(quán)力的界定也會有所差異。因此，若要將內(nèi)部權(quán)力完全列舉在權(quán)力清單之內(nèi)予以公布，實屬困難重重。與法律相比較而言，權(quán)力清單并非是靜止不變的，隨著時代和環(huán)境的改變，權(quán)力主體的權(quán)責(zé)范圍和內(nèi)容也會隨之發(fā)生改變，換句話說，權(quán)力清單處于一個動態(tài)的調(diào)整過程，它的穩(wěn)定性和完整性均不如法律。若要保證權(quán)力清單制度的順利運行，需要出臺《權(quán)力清單動態(tài)管理辦法》做保障，面對不斷變化的客觀實際，及時調(diào)整各權(quán)利主體的權(quán)責(zé)邊界和內(nèi)容，以便于進一步規(guī)范權(quán)力行為。

（四）程序監(jiān)督

暢通民主監(jiān)督渠道，提高權(quán)力運行監(jiān)督水平。一項制度若想具備持久的生命力，離不開有效的監(jiān)督或約束[9]，高職院校的權(quán)力清單制度亦是如此。須知，權(quán)力清單制度的建立并非簡單的在一張清單上羅列出學(xué)院內(nèi)部各權(quán)力主體的職責(zé)，并將其公之于眾。事實上，最重要的步驟還是要使其得以“落地生花”。而暢通民主監(jiān)督的渠道，完善監(jiān)督機制便是確保各權(quán)力主體照單履責(zé)不可缺少的一步。第一，加強監(jiān)督平臺建設(shè)。學(xué)院應(yīng)該創(chuàng)新投訴渠道和方式，改變傳統(tǒng)方式，如建立學(xué)院權(quán)力清單投訴網(wǎng)，采用匿名方式檢舉，減少檢舉人的“心理負擔(dān)”。第二，加強基層組織建設(shè)，使得廣大教職工能夠有效行使監(jiān)督權(quán)力。要實現(xiàn)上述目標，并不是通過安排教師在領(lǐng)導(dǎo)管理崗位來達到監(jiān)督的目的，而是通過一系列的制度安排和具體的組織活動使得廣大教師切實參與學(xué)院教學(xué)、科研等方面的管理[10]?？梢酝ㄟ^完善高職院校章程、設(shè)立高職院校內(nèi)部教代會常設(shè)機構(gòu)、建立教代會權(quán)責(zé)清單等，切實保障廣大教職工的監(jiān)督權(quán)能夠“摸得著、看得見”。