從“政府包辦”到“政府放權”
——公共圖書館法人治理結構創(chuàng)新初探

楊宇楠

（大慶市圖書館，黑龍江大慶 163000）

1 引言

建立法人治理結構是近些年事業(yè)單位改革的重大推進，2011年3月，中共中央、國務院出臺了《關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》（中發(fā)[2011]5號），同年7月，國務院辦公廳下發(fā)了《關于印發(fā)分類推進事業(yè)單位改革配套文件的通知》（國辦發(fā)[2011]37號），其中第4個文件是《關于建立和完善事業(yè)單位法人治理結構的意見》（以下簡稱《意見》）。2013年11月12日，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步提出要"推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會，召集各領域專業(yè)人員、相關代表及社會群眾共同參與，從此，事業(yè)單位改革的道路愈加清晰。在國家政策的指引下，公共圖書館法人治理管理模式的建立成為事業(yè)單位深化改革的必然，也是圖書館工作模式的改革與創(chuàng)新。但是，沒有一項改革是沒有挑戰(zhàn)的，建立公共圖書館法人治理結構必然會面臨很多困難，其中，政府能否放權成為當今值得討論的問題。

2 “政府放權”：政府在圖書館法人治理結構中的職能定位

2.1 公共圖書館法人治理結構的內涵

“當代組織管理中的所有權和經營權是法人治理結構產生的源頭，以及由此產生的委托—代理模式”，法人治理結構是由政府、決策層、管理層、監(jiān)督層和公共圖書館等方面共同構成，他們之間互相協(xié)調、共同制約的關系。決策層受政府委托并負責管理管理層，監(jiān)督層負責監(jiān)督，他們之間分權制約，個謀其政，共同管理公共圖書館。

2.1.1 決策層——理事會

理事會是圖書館法人治理的核心機構，理事會主管和制定圖書館的規(guī)劃發(fā)展，有決策權，主要由政府人員、圖書館管理人員和社會人員構成。理事會一般會設立服務協(xié)助服務理事會的管理和咨詢工作的專業(yè)人員。理事會職能：制定圖書館發(fā)展規(guī)劃和規(guī)章制度；對館長的任命進行推薦或者公開招聘；審查和決定圖書館的工作，包括工作任務、工作目標、績效考核等；審查圖書館各部門用人計劃和考核制度以及審查財務預算和薪酬分配等；對委員會里的成員和組成成員要定期更換聘用，對館長、管理層和委員會成員的工作進行評估；保證圖書館可以與政府和社會之間有良好的溝通。

2.1.2 執(zhí)行層——決策執(zhí)行機構

執(zhí)行層的基本任務包含:受理事會監(jiān)督、介入和施行理事會決議；擬定圖書館全年工作計劃、服務標準；籌謀圖書館用人規(guī)劃、考核制度、財務工作等；擬定和修改圖書館管理制度和章程；授予圖書館管理人員職責，修改章程。理事會和執(zhí)行層關系:執(zhí)行層應該接受理事會決定并受理事會監(jiān)督，保障理事會的工作正常運行。理事會監(jiān)督和支撐執(zhí)行層作事，理事會不直接參與圖書館日常管理。

2.1.3 監(jiān)督層——監(jiān)督決策與執(zhí)行

監(jiān)督層的職能是監(jiān)督理事會的決策和執(zhí)行層的執(zhí)行，監(jiān)督包括外部的和內部的。員工的民主監(jiān)督是指通過員工參與，對關系員工利益的重要事件，要開大會討論決定，充分考慮館內員工的意見和建議再做最后決定。外部監(jiān)督主要由政府相關部門進行監(jiān)督，社會媒體、輿論等部門輔助監(jiān)督，監(jiān)督內容主要包括理事會的決定是否合情合理，是否合法合規(guī)。經過運用對管理層首要職位的人事管理和對財政審計舉行定期監(jiān)督；民眾監(jiān)督經過每年的績效考核制度、年度報表和信息政務公開等進行監(jiān)督。每年的考核、報表應定期公開，接受評估，監(jiān)督層要對其進行監(jiān)督并向民眾公開。

2.2 公共圖書館法人治理結構的必要性

創(chuàng)建事業(yè)單位法人治理結構的必然從宏觀上看也是國家事業(yè)單位改革的必然。事業(yè)單位體制的改革目標是"政事分開，管辦分離”，政府相關部門管理事業(yè)單位不會再以行政手段直接干涉，而是會運用經濟手段和法律手段進行干預的間接管理，事業(yè)單位將擁有自主運作權，獨立展開工作，政府主管部門更重要的是保證事業(yè)單位獨立運轉同時更多的是執(zhí)行社會監(jiān)督職責。

由于事業(yè)單位從原來的行政順序中分離出來獨立運行，需要一個新的制度來取代之前的制度去解決經營中的決策、執(zhí)行和監(jiān)督等一系列問題。法人治理結構的建立可以使公共機構在競爭中作出更準確、更高效的決定，有利于公益性組織目標的實現。原來的行政約束同時減弱，極易形成事實上的“治理真空”。

3 公共圖書館法人治理結構的概述

3.1 公共圖書館法人治理結構的現狀

在我國，公共圖書館一般只設立理事會的治理模式，理事會具備決策和監(jiān)督職能。2011年3月和7月，國家先后下發(fā)《中共中央、國務院關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》《國務院辦公廳關于印發(fā)分類推進事業(yè)單位改革配套文件的通知》，出臺了9個配套文件，標志著我國事業(yè)單位法人治理結構正式提上日程。當前，我國公共圖書館法人建設還處于初級階段，建成理事會管理制度的公共圖書館還是極少數的，而且我國絕大部分圖書館仍沒有建設計劃。

3.2 公共圖書館法人治理結構的中外比較

國外將公共圖書館稱作“人民的大學”，比如在美國，公共圖書館無論從部門設置還是社會服務上都有著一流的水平，經過長期的發(fā)展，美國公共圖書館取得了舉世矚目的成績，項目規(guī)劃和科研支持迅速發(fā)展，有自己獨特的圖書館治理模式，由于文化差異與制度環(huán)境不同，我國公共圖書館治理模式與國外有很大差異，主要體現在公共圖書館的管理模式和建設主體上。首先，在公共圖書館的建設主體上，美國已經構建起以地方政府為基礎、以州政府和聯(lián)邦政府為支撐的相互補充和協(xié)調的多元化建設與運營體系，可以看出主體上具有公眾共同參與和高度自治的特點；其次，在公共圖書館管理模式上，國外公共圖書館理事會可以代替政府，自主行駛決策和監(jiān)督的權利，政府僅僅是在經濟上提供支持和在法律允許的范圍內進行必要監(jiān)督，然而，在中國，總分館制度很難確定，各級政府都設立自己行政區(qū)劃內的圖書館，服務對象大部分都是當地居民，規(guī)章制度和日常管理均由政府相關部門參與，這些弊端可以暴露出我國目前圖書館設立還不夠合理，不夠普遍均等，圖書館法人治理模式還不完善，運營體系難以成型。嚴重阻礙了公益服務的開展。在財政大鍋飯體制下，很難建立總分館服務體系，很難建立法人治理結構。

4 結語

公共圖書館建立健全法人治理機構一方面是推進事業(yè)單位改革，一方面是深化文化體制改革的重要舉措。然而，在公共圖書館建立法人治理結構中，政府能否放權尤為重要，實行理事會制度是真正實現公共圖書館從政府管理向社會共同治理的必經過程。當前，我國公共圖書館理事會治理形式存在決策權和話語權相對有限問題，理事會的職能仍然以監(jiān)督為主，因此，我國公共文化事業(yè)改革、圖書館法人治理結構建立的實踐還存在著巨大空間。