中美貿(mào)易戰(zhàn)背景下的美韓FTA修改方案評析
——兼論中國的應(yīng)對

全小蓮

一、中美貿(mào)易戰(zhàn)中的232之戰(zhàn)及其國別豁免

2018年中美之間的貿(mào)易戰(zhàn)如火如荼。從時(shí)間來看，美國對鋼鋁產(chǎn)品的232調(diào)查和中國的反制措施為前哨戰(zhàn)，美國301調(diào)查及中國的應(yīng)對措施為全面遭遇戰(zhàn)。7月11日，美國宣布在301調(diào)查項(xiàng)下額外對原產(chǎn)于中國的2000億美元商品加征10%的關(guān)稅。這標(biāo)志著貿(mào)易戰(zhàn)升級，未來不排除有進(jìn)一步升級的可能。①參見楊國華：《中美貿(mào)易戰(zhàn)中的國際法》，《武大國際法評論》2018年第3期，第121頁。其間美國將中國對鋁初級產(chǎn)品生產(chǎn)者的補(bǔ)貼措施（DS519）和技術(shù)許可方面的法律法規(guī)訴諸WTO爭端解決機(jī)制（DS542）。②參見楊國華：《中美貿(mào)易戰(zhàn)中的國際法》，《武大國際法評論》2018年第3期，第121頁。中國則將美國鋼鐵232關(guān)稅措施（DS544）③歐盟等其他7個(gè)成員也陸續(xù)將美國鋼鐵232關(guān)稅措施訴至WTO。和301措施（DS543）訴諸WTO爭端解決機(jī)制。7月19日，美國又將加拿大、中國、歐盟、墨西哥和土耳其等5個(gè)成員對美國232調(diào)查的反制措施訴諸WTO爭端解決機(jī)制。

在中美貿(mào)易戰(zhàn)同期，美國的232調(diào)查也引發(fā)了其與主要的貿(mào)易伙伴之間的貿(mào)易戰(zhàn)。在232調(diào)查中，美國政府給出了2種豁免情形，即產(chǎn)品豁免和國別豁免。產(chǎn)品豁免的條件和申請、聽證程序已經(jīng)公布，但國別豁免的有關(guān)情況仍未可知。從實(shí)踐來看，美國把國別豁免放在雙邊談判中，對貿(mào)易伙伴進(jìn)行逐個(gè)擊破。韓國成為第一個(gè)倒下的國家，通過達(dá)成美韓自由貿(mào)易協(xié)定（以下簡稱美韓FTA）附屬協(xié)議的方式取得了232鋼鐵產(chǎn)品關(guān)稅的國別豁免。①See Statement on the Conclusion of US-Korea(Korus)FTA Meetings in Seoul,https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/fact-sheets/2018/january/statement-conclusionus-korea-korus-0,visited on 15 July 2018.阿根廷、澳大利亞和巴西與美國取得了“其他令人滿意的解決方案”。②https://www.sbs.com.au/news/trump-to-exempt-australia-from-steel-and-aluminium-tariffs&http://www.amm.com/Article/3793254/Australia-joins-232-tariff-exemption-parade.html,visited on 30 June 2018.歐盟、加拿大、墨西哥前期取得了臨時(shí)國別豁免，但隨著與美國談判的破裂，它們都和中國一樣被采取了232措施。歐盟、日本、加拿大、墨西哥、印度和俄羅斯也和中國一樣，先后開始報(bào)復(fù)，對原產(chǎn)自美國的商品加征額外關(guān)稅。③關(guān)于各國被征收232特別關(guān)稅、獲得豁免及采取報(bào)復(fù)措施的情況，參見https://www.cmtradelaw.com/2018/06/latest-u-s-trade-actions-tariffs-and-other-countries-retaliatory-measures/,2018年6月30日訪問。

在整個(gè)232調(diào)查進(jìn)程中，美韓FTA的修改無疑有著特殊重要性。首先，考慮到美韓均為WTO成員，因此，雖然美韓FTA不直接規(guī)范中國的權(quán)利與義務(wù)，但是有可能損害中國在WTO框架下所應(yīng)當(dāng)享有的待遇和競爭機(jī)會。其次，韓國對美議價(jià)能力有限，美韓FTA修改方案基本體現(xiàn)美國的立場和主張。在美國政府對國別豁免的標(biāo)準(zhǔn)和程序秘而不宣的情況下，美韓FTA修改方案作為美國232調(diào)查國別豁免的實(shí)踐，是研判美方意圖和立場的重要樣本。因此，密切關(guān)注美韓FTA修改的最終方案，審視其是否符合WTO規(guī)則的要求，對于中國而言有著重要的意義和價(jià)值。

二、作為獲取國別豁免對價(jià)的美韓FTA修改

（一）修改過程

美國政府于2017年7月12日正式向韓國提出重新商討和修改已生效5年的美韓自由貿(mào)易協(xié)定的要求。①Hyunmin Michael Kang,US and South Korea Agree to Initiate FTA Amendment Negotiations,https://thediplomat.com/2017/10/us-and-south-korea-agree-to-initiate-FTA-amendmen t-negotiations/, visited on 15 July 2018.依據(jù)美韓FTA第22.2條，由美韓雙方共同組成的“聯(lián)合委員會”（joint committee）負(fù)責(zé)監(jiān)督協(xié)議的實(shí)施情況，進(jìn)一步加強(qiáng)兩國間貿(mào)易關(guān)系，解決與條約適用和解釋相關(guān)的爭端并負(fù)責(zé)可能影響該協(xié)定運(yùn)行的任何其他情況。美國貿(mào)易代表辦公室（Office of the United States Trade Representative,USTR）依據(jù)該條要求舉行特別會議，修改美韓FTA。

值得注意的是，美國在提出修改美韓FTA之時(shí)手中握有TPA授權(quán)，②在奧巴馬政府時(shí)期，為推進(jìn)TPP談判進(jìn)程，美國國會曾于2015年6月通過《貿(mào)易促進(jìn)授權(quán)法案》（TPA法案），該法案本應(yīng)于2018年6月30日到期。特朗普政府于2018年3月申請將TPA法案延期并獲得國會批準(zhǔn)，TPA法案有效期延至2021年6月30日，http://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document.html?reference=EPRS_IDA(2016)577999，visited on 30 June 2018。但它選擇依照已簽訂的政府間協(xié)定的內(nèi)設(shè)條款啟動談判。這也是繼退出跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）和重新啟動北美自由貿(mào)易協(xié)定（NAFTA）談判后，美國再次對親密盟友揮出“貿(mào)易大棒”，更一度威脅廢止美韓FTA。韓國政府不甘束手就擒，曾經(jīng)主張美國也在美韓FTA下獲益，因此沒有必要修改一個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)良好的條約，③http://news.163.com/17/0419/08/CICD6905000187V9.html,visited on 30 June 2018.還曾表示要大力發(fā)展與其他國家的貿(mào)易。但文在寅政府在廢約的威脅面前不得不很快改弦易轍，全力以赴與美談判。雙方于2017年8月22日正式啟動條約修改的談判，并最終于2018年3月28日發(fā)表聯(lián)合聲明，就FTA修改方案達(dá)成原則性一致，同時(shí)就美國給予韓國鋼鋁產(chǎn)品232調(diào)查國別豁免待遇等問題達(dá)成一致。目前美韓均未披露修正案的最終文本，但相關(guān)修改內(nèi)容已通過多種渠道公開。根據(jù)美國白宮2018年3月28日發(fā)布的情況說明（fact sheets）④White House,Fact Sheets:President Donald J.Trump is Fulfilling His Promise on The U.S.-Korea Free Trade Agreement and on National Security,28 March 2018，https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/president-donald-j-trump-fulfilling-promise-u-s-koreafree-trade-agreement-national-security/，visited on 30 June 2018.，此次修改范圍包括對美韓FTA文本及其附屬協(xié)議（side deals）的修改。

（二）美韓FTA文本的修改

對美韓FTA文本的實(shí)質(zhì)性修改集中在小汽車產(chǎn)業(yè)。白宮宣稱在增加美國汽車產(chǎn)業(yè)的就業(yè)和擴(kuò)大對韓出口方面取得重大進(jìn)展：第一，韓國承諾將進(jìn)一步開放國內(nèi)汽車市場，每家美國車企對韓國年均出口限額從原來的不超過2.5萬輛提升至不超過5萬輛。這些車輛在安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)上只須符合美國標(biāo)準(zhǔn)即可，無須考慮是否符合韓國標(biāo)準(zhǔn)。第二，韓國承諾通過考慮美國的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和排放標(biāo)準(zhǔn)來改善美國汽車在韓國的銷售環(huán)境。通過美國排放檢測的小汽車應(yīng)被視為符合韓國的排放標(biāo)準(zhǔn)，無須進(jìn)行本地檢測。韓國承認(rèn)美國的汽車零部件產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)對于美國汽車而言是必要的，且將減輕美國零部件的標(biāo)識負(fù)擔(dān)。韓國將增加發(fā)放給美國汽車生產(chǎn)者的溫室氣體排放指標(biāo)（eco-credits）。①根據(jù)韓國議會2017年最終正式批準(zhǔn)的《韓國溫室氣體排放許可的分配和交易法》（法案編號：14839，2017年7月26日生效），企業(yè)生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的碳排放必須有排放指標(biāo)（eco-credits），否則將不得不停產(chǎn)或者面臨韓國政府的處罰。排放指標(biāo)由韓國政府分配給企業(yè)或者由企業(yè)在“排放交易體系”（emissions trading scheme）中購買。韓國還將在設(shè)置燃油經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)時(shí)考慮美國公司的平均水平并對小額出口者施行更加寬松的標(biāo)準(zhǔn)。第三，原本將于2021年到期的美國對韓國皮卡征收的25%的關(guān)稅，也將延長20年至2041年。②https://www.csis.org/analysis/korus-revision-not-worst-outcome,visited on 30 June 2018.除此以外，韓國同意改進(jìn)海關(guān)程序，并在年底前修改對新藥的醫(yī)療報(bào)銷政策，以履行其在美韓FTA項(xiàng)下的義務(wù)。

（三）附屬協(xié)議范圍的擴(kuò)大

此次與FTA文本修改同時(shí)達(dá)成的附屬協(xié)議的涵蓋范圍更加廣泛。第一，在美國232調(diào)查項(xiàng)下，韓國出口至美國的鋼鐵產(chǎn)品將獲得永久國別豁免而無須繳納25%的關(guān)稅。③2018年3月8日，特朗普以損害國家安全為由，宣布對進(jìn)口鋼鐵產(chǎn)品征收25%關(guān)稅，對進(jìn)口鋁產(chǎn)品征收10%關(guān)稅。同時(shí)韓國接受了配額約束，對美國出口的每種鋼鐵產(chǎn)品（product by product basis）年出口總量都將減少至過去3年年均出口額的70%。值得注意的是，韓國出口至美國的鋁產(chǎn)品未獲國別豁免。第二，白宮宣稱美國財(cái)政部和韓國即將達(dá)成關(guān)于匯率操縱的協(xié)議，④https://www.reuters.com/article/us-usa-trade-southkorea/u-s-south-korea-to-revise-trade-pa ct-with-currency-side-deal-autos-concessions-idUSKBN1H32SI，visited on 30 June 2018.該協(xié)議將包括關(guān)于匯率實(shí)踐的承諾、增加透明度和追責(zé)機(jī)制。

三、美國的策略與立場

（一）將FTA談判與232調(diào)查的國別豁免綁定

雖然鋼鐵與鋁制品的232調(diào)查國別豁免并非美韓FTA本身的修改內(nèi)容，但兩國政府在聲明中都指出232國別豁免是此次談判的一部分。此外，從內(nèi)容來看，F(xiàn)TA本身的修改基本上是韓國單方面進(jìn)一步開放汽車市場的妥協(xié)和讓步。相較于美國在韓國汽車市場中的獲益，韓國獲取的只是美韓FTA文本以外的鋼鋁產(chǎn)品國別豁免。如果不把二者一并考慮，確實(shí)無法解釋韓國在FTA文本上作如是讓步的動機(jī)。

（二）將汽車產(chǎn)業(yè)作為重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)予以保護(hù)

美國在此次對全球發(fā)動的貿(mào)易戰(zhàn)當(dāng)中將汽車產(chǎn)業(yè)作為其重點(diǎn)保護(hù)領(lǐng)域。美國在對韓國提出修改和調(diào)整談判請求時(shí)就抱怨在美韓FTA生效的5年間，美國對韓國貨物貿(mào)易赤字增長了1倍，①USTR,Letter to The Republic of Korea,para.3,12 July 2017,https://ustr.gov/sites/default/files/files/Press/Releases/USTR%20KORUS.pdf,visited on 30 June 2018.而韓國對美國小汽車整車及零部件出口的大幅度增長是首要原因。②USTR,Fact Sheet:Four Year Snapshot:The U.S.-Korea Free Trade Agreement,15 March 2016，https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/fact-sheets/2016/March/Four-Yea r-Snapshot-KORUS，visited on 30 June 2018.從結(jié)果來看，此次美韓FTA文本修改也主要集中在汽車產(chǎn)業(yè)。

在美韓雙方宣布對小汽車產(chǎn)業(yè)相關(guān)條款修改達(dá)成一致后不久，2018年5月23日，美國更是宣布啟動對小汽車的232調(diào)查，③U.S.Department of Commerce，Notice of Request for Public Comments and Public Hearing on Section 232 National Security Investigation of Imports of Automobiles,Including Cars,SUVs,Vans and Light Trucks,and Automotive Parts,83 Federal Register,24735-25737.包括小汽車、越野車、箱式小貨車（vans）、輕卡（light trucks）及汽車零部件等。將小汽車產(chǎn)業(yè)的重要性上升至國家安全的高度。在宣布啟動調(diào)查的聲明中，美國商務(wù)部指出，“汽車制造業(yè)長期以來一直是美國技術(shù)革新的重要源頭。外國進(jìn)口小汽車對國產(chǎn)汽車和零部件造成威脅，其可能的影響包括削弱汽車系統(tǒng)、自動駕駛、燃料電池、電力發(fā)動機(jī)和蓄電池、高級生產(chǎn)流程和其他前沿技術(shù)的研發(fā)能力及熟練產(chǎn)業(yè)工人的就業(yè)等”。④U.S.Department of Commerce,Press Release:U.S.Department of Commerce Initiates Section 232 Investigation into Auto Imports,23 May 2018.

美國將小汽車產(chǎn)業(yè)作為重點(diǎn)保護(hù)產(chǎn)業(yè)的另一個(gè)證據(jù)是美國在《北美自由貿(mào)易協(xié)定》的修改中所提出的談判主張⑤Simon Lester&Inu Manak,The Rise of Populist Nationalism and the Renegotiation of NAFTA,2 Journal of International Economic Law 151-169（2018）.。美國貿(mào)易代表辦公室（USTR）主張由于3國間有保密協(xié)議，所以不公開談判的資料，僅在第四輪談判后發(fā)布了《NAFTA談判目標(biāo)摘要》⑥USTR,Summary of Objectives for NAFTA Renegotiation,17 July 2017.及其后續(xù)更新版本⑦USTR,Summary of Objectives for NAFTA Renegotiation,November 2017.。這2份文件均是對自由貿(mào)易協(xié)定規(guī)則更新的技術(shù)性描述，并未涉及具體的數(shù)量、規(guī)則等要求。但根據(jù)加拿大和墨西哥透露的消息，美國主張應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提高享受NAFTA優(yōu)惠關(guān)稅的汽車北美原產(chǎn)地成分比重，由現(xiàn)在的62.5%提升至85%，并且要求其中有50%的美國成分。①Shawn Donnan,NAFTA:Why the US Car Industry Is Trapped in Trump’s Trade Crossfire,Financial Times,15 April 2018.

（三）試圖在匯率操縱議題上取得突破

匯率操縱議題是特朗普的主要競選主張之一。關(guān)于匯率操縱國家，IMF執(zhí)行董事會曾于1977年4月29日通過了一項(xiàng)旨在避免操縱匯率或國際貨幣體系的決議，但并未對匯率操縱設(shè)定國際標(biāo)準(zhǔn)。自2016年2月起，美國定義匯率操縱的法律由1988年國會通過的《貿(mào)易和競爭綜合法》②The Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988,22 U.S.C.§5305.變更為《2015年貿(mào)易便捷和貿(mào)易促進(jìn)法》③The Trade Facilitation and Trade Enforcement Act of 2015,19 U.S.C.§4421.。根據(jù)2015年法案，美國財(cái)政部基于經(jīng)濟(jì)研究和數(shù)據(jù)分析確定了“不正當(dāng)操縱匯率”的3個(gè)門檻標(biāo)準(zhǔn)：對美貿(mào)易盈余超過1年200億美元；經(jīng)常項(xiàng)目盈余占到GDP的3%；通過匯率干預(yù)買入的外匯超過GDP的2%。符合上述3個(gè)指標(biāo)的國家和地區(qū)一旦被認(rèn)定為“匯率操縱國”，國會會通過決議對該國或地區(qū)實(shí)行懲罰性措施，例如征收“懲罰性關(guān)稅”等。④C.Fred Bergsten,Time for a Plaza II?，in C.Fred Bergsten&Russell A.Green(eds.),International Monetary Cooperation:Lessons from the Plaza Accord after Thirty Years,(Peterson Institute for International Economics 2016).

但值得注意的是，按照上述3個(gè)主要指標(biāo)，沒有任何國家和地區(qū)是匯率操縱國。韓國央行為緩沖美元匯率浮動的影響，經(jīng)常以自己的名義購買或賣出美元，并且有大額的經(jīng)常項(xiàng)目盈余。⑤http://english.hani.co.kr/arti/english_edition/e_business/815207.html,visited on 27 May 2018.因此，在美國的觀察名單上，韓國首當(dāng)其沖，而中國匯率干預(yù)這項(xiàng)指標(biāo)即使在高峰期也低于韓國⑥C.Fred Bergsten&Joseph E.Gagnon,Currency Manipulation,the US Economy,and the Global Economic Order,PIIE Policy Brief 12-25(Peterson Institute for International Economics 2012).。這導(dǎo)致特朗普總統(tǒng)無法實(shí)現(xiàn)他在競選時(shí)就提出的將中國列為“匯率操縱國家”的意圖。

在國際規(guī)則和國內(nèi)法雙重阻礙之下，在推進(jìn)美韓FTA談判的同時(shí)推動美韓之間關(guān)于匯率操縱議題的談判不失為特朗普政府所能尋求的一條突圍之路。因此，白宮將匯率操縱議題談判與美韓FTA談判、鋼鋁產(chǎn)品232調(diào)查國別豁免一起作為特朗普盡職履責(zé)捍衛(wèi)美國貿(mào)易利益和國家安全的工作內(nèi)容一同發(fā)布，并表示美韓之間的匯率操縱議題談判接近尾聲，而新的條款將包含關(guān)于匯率操作、透明度和報(bào)告制度以及責(zé)任追究制度的重要承諾。①White House,Fact Sheets:President Donald J.Trump Is Fulfilling His Promise on The U.S.-Korea Free Trade Agreement and on National Security,28 March 2018,http s://www.whitehouse.gov/briefings-statements/president-donald-j-trump-fulfilling-promise-u-s-kore a-free-trade-agreement-national-security/，visited on 30 June 2018.

總的來說，美國主導(dǎo)的此次美韓FTA修改談判是將對FTA文本本身的修改和附屬協(xié)議綁定進(jìn)行的。這2部分中，附屬協(xié)議的研究價(jià)值更大。一是文本修改主要是韓國進(jìn)一步提高進(jìn)口小汽車配額、接受美國相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、接受對美出口約束。這些內(nèi)容雖然損害中國出口利益，但考慮到中國對韓小汽車出口僅限于個(gè)別車型，數(shù)量極小，所以對中國的實(shí)際影響有限。二是即使將文本修改內(nèi)容訴諸WTO爭端解決機(jī)制，韓國也可以援引GATT1994第24條“關(guān)稅同盟和自由貿(mào)易區(qū)”例外為自己辯護(hù)。三是中國雖然也可以像美國那樣通過雙邊FTA修改談判向韓國施壓，但中韓關(guān)系顯然不同于美韓關(guān)系，對美國行得通的方法對中國而言，效果未必理想。因此，本文后續(xù)部分將主要分析美韓FTA修改的附屬協(xié)議內(nèi)容及中國的應(yīng)對。

四、美韓FTA修改的附屬協(xié)議違反WTO規(guī)則

（一）美國規(guī)定韓國鋼鐵出口總量，違反普遍取消數(shù)量限制原則

此次美韓FTA修改中，韓國獲得232措施關(guān)稅永久豁免的對價(jià)是自愿限制出口總量。這種配額安排在WTO框架下的合法情形僅有《反傾銷協(xié)定》（AD）第8條規(guī)定的價(jià)格承諾（price undertaking）制度和爭端解決案件中通過磋商解決爭端的“各方滿意的解決方案”（mutually satisfactory resolution）制度與之類似。在反傾銷調(diào)查中，如果出口商修改價(jià)格或停止出口則反傾銷調(diào)查可以中止或終止。歷史上，中國在應(yīng)對歐盟彩電反傾銷的過程中接受過結(jié)合數(shù)量限制的價(jià)格承諾。但值得注意的是，這些自愿限制或停止出口的大前提是在反傾銷調(diào)查中不被征收反傾銷稅。而美國此次宣布征收的232措施關(guān)稅與反傾銷調(diào)查無關(guān)。另外，根據(jù)DSU第17條、第22條和第23條，爭端當(dāng)事方可以通過自愿出口限制來解決特定的爭端，但是本案中美國的出口總量限制要求是在美韓FTA生效5年進(jìn)行的實(shí)施效果評估之后提出來的，不是WTO爭端解決案件，缺乏爭端解決的規(guī)則基礎(chǔ)和法理依據(jù)，不屬于雙方達(dá)成的滿意的解決方案。

事實(shí)上，美國要求韓國限制出口總量直接違反了GATT第11條普遍取消數(shù)量限制的規(guī)定。土耳其—紡織品案專家組報(bào)告，對普遍取消數(shù)量限制的體制性意義作了詳細(xì)闡述。專家組指出，“禁止數(shù)量限制是GATT體系的基石之一。數(shù)量限制通常有扭曲貿(mào)易的效果，如何分配數(shù)量限制就很成問題，它的后續(xù)管理也常常是不透明的”。根據(jù)GATT第11.1條，任何締約方不得設(shè)立或維持除了關(guān)稅減讓以外的禁止和限制，無論其形式為何。①India-Quantitative Restrictions on Imports of Agricultural,Textile and Industrial Products,WT/DS/90/R,para.5.129;India-Measures Affecting Trade and Investment in the Motor Vehicle Sector,WT/DS/146/R，paras.7.269-7.270;Dominican Republic-Measures Affecting the Importation and Internal Sale of Cigarettes,WT/DS/302/R,paras.7.261-7.265.GATT第11.1條還特別指出被普遍禁止的數(shù)量限制措施可能通過配額、進(jìn)出口許可或其他措施實(shí)施。此處“實(shí)施”一詞被上訴機(jī)構(gòu)解釋為“在特定時(shí)間生效的”。此種理解也和《許可證協(xié)議》第3.2條第一句話的規(guī)定相互印證。②Argentina-Measures Affecting the Importation of Goods,WT/DS/438/AB/R，para.5.218.

美國要求韓國將鋼鐵出口總量保持在上一年度出口額70%的水平，否則就要被額外征收25%的關(guān)稅，該限制直接針對進(jìn)口產(chǎn)品的數(shù)量，③China-Measures Related to the Exportation of Various Raw Materials,WT/DS/394/AB/R，paras.319-320.是通過配額實(shí)施的數(shù)量限制。無論是否有其他附加條件，此種數(shù)量限制本身就是被GATT第11條普遍禁止的。在以往的WTO爭端解決實(shí)踐中，一旦確定存在生效的數(shù)量限制，則無須進(jìn)一步評價(jià)其影響的大小與程度，可徑行確認(rèn)其違法性。

（二）國別豁免違反最惠國待遇原則和透明度原則

1.違反最惠國待遇原則

2018年3月22日，美國總統(tǒng)特朗普批準(zhǔn)了對“鋼鋁產(chǎn)品232調(diào)查”的修正條款，宣布在5月1日前，暫停對阿根廷、澳大利亞、巴西、加拿大、墨西哥、歐盟和韓國的進(jìn)口鋼鐵產(chǎn)品和鋁產(chǎn)品征收高關(guān)稅。美國表示將根據(jù)與上述國家的磋商情況，決定是否繼續(xù)關(guān)稅豁免計(jì)劃。5月1日，美國宣布將對歐盟、加拿大和墨西哥的豁免延期30天，并宣布此前已與阿根廷、澳大利亞、巴西達(dá)成協(xié)議通過其他方式來解決鋼鐵產(chǎn)品的關(guān)稅問題。④Everett Rosenfeld,US Extends Tariff Exemptions for European Union and Other Allies,30 April 2018,http://www.cnbc.com/2018/04/30/us-extends-tariff-exemptions-for-eu-and-other-allies.html,visited on 30 May 2018.但目前歐盟、加拿大、墨西哥都已經(jīng)和中國一樣采取了對美國的反制措施。印度曾于6月宣布將征收報(bào)復(fù)性關(guān)稅但先后2次延期，如無再次延期，則新的稅率將于9月18日起實(shí)施。⑤Rituparna Bhuyan,India Will Delay Retaliatory Tariffs on US Goods Due to Two-Plus-Two Talks,https://www.cnbctv18.com/economy/india-will-delay-retaliatory-tariffson-us-goods-due-to-two-plus-two-talks-427271.htm，visited on 9 August 2018.

根據(jù)GATT第1.1條，任何締約方給予來自或運(yùn)往任何其他國家任何產(chǎn)品的利益、優(yōu)惠、特權(quán)或豁免應(yīng)立即無條件地給予來自或運(yùn)往所有其他締約方領(lǐng)土的同類產(chǎn)品。這就是作為WTO基石的最惠國待遇原則。最惠國待遇原則的目的和宗旨就是禁止在不同國家生產(chǎn)或運(yùn)往不同國家的相同產(chǎn)品之間進(jìn)行歧視，①Canada-Certain Measures Affecting the Automotive Industry,WT/DS/139/AB/R，para.84.而最惠國待遇也被譽(yù)為WTO貿(mào)易體系的支柱之一。②European Communities-Measures Prohibiting the Importation and Marketing of Seal Products,WT/DS/400/AB/R，para.5.86.Quoting European Communities-Conditions for the Granting of Tariff Preferences to Developing Countries,WT/DS/246/AB/R,para.101.最惠國待遇涵蓋范圍極廣，只要是與進(jìn)出口貨物本身、進(jìn)出口貨物的國際支付有關(guān)的稅收和費(fèi)用及其征收方法有關(guān)的，就都屬于最惠國待遇調(diào)整的范圍。而且，上述規(guī)則的適用范圍不是某些利益、某些產(chǎn)品，而是“任何”利益與“任何”產(chǎn)品。③European Communities Regime for the Importation,Sale and Distribution of Bananas,WT/DS/27/R，para.7.239.因此，最惠國待遇保護(hù)所有成員對相同產(chǎn)品公平競爭的預(yù)期。④United States-Certain Country of Origin Labelling(Cool)Requirements,WT/DS/384/R para.7.571.Quoting Colombia-Indicative Prices and Restrictions on Ports of Entry,WT/DS/366/R，para.7.236;Argentina-Measures Affecting the Export of Bovine Hides and the Import of Finished Leather,WT/DS/155/R,para.11.20;Appellate Body Reports,Japan-Alcoholic Beverages II,p.16,DSR 1996:I,p.109;Republic of Korea-Taxes on Alcoholic Beverages,WT/DS/366/R，paras.119,120,and 127.

在美國啟動國別豁免談判并授予國別豁免的過程中，中國始終沒有被暫時(shí)或永久地豁免232措施關(guān)稅，甚至沒有得到談判機(jī)會。中國出口至美國的鋼鐵與其他已經(jīng)得到豁免的成員出口至美國的鋼鐵之間公平競爭的局面已經(jīng)被破壞。美韓FTA修改的附屬協(xié)議作為第一個(gè)授予被調(diào)查國家永久豁免的實(shí)踐，使中國出口的鋼鐵產(chǎn)品相較韓國對美國出口的鋼鐵產(chǎn)品處于更不利的競爭地位，因而涉嫌違反最惠國待遇原則。

2.涉嫌違反透明度原則

2008年3月8日發(fā)布的232調(diào)查報(bào)告指出，USTR在決定是否給予232措施關(guān)稅的國別豁免時(shí)要考慮：第一，與美國有“安全關(guān)系”（security relationship）；第二，是否能達(dá)成令人滿意的“替代性方法”來解決國家安全方面的關(guān)注。有分析指出，所謂令人滿意的替代性方法既有可能與20世紀(jì)80年代對鋼鐵進(jìn)口實(shí)施的自愿限制協(xié)議類似，也有可能與90年代對紡織品進(jìn)口實(shí)施的配額相仿。①https://www.jdsupra.com/legalnews/section-232-process-and-procedure-for-81230/，visited on 30 April 2018.但目前美國對由USTR主導(dǎo)的國別豁免程序、審查標(biāo)準(zhǔn)都秘而不宣，美韓FTA修改方案以及美國與澳大利亞簽訂的安全保障協(xié)議均未公布細(xì)節(jié)信息。

根據(jù)GATT第10.1條，任何締約方實(shí)施的有關(guān)關(guān)稅稅率普遍適用的法律、法規(guī)、司法判決和行政裁決都應(yīng)迅速公布，使各國政府和貿(mào)易商能夠知曉。任何締約方政府或政府機(jī)構(gòu)與另一締約方政府或機(jī)構(gòu)間實(shí)施的影響國際貿(mào)易政策的協(xié)定也應(yīng)予以公布，除非會妨礙執(zhí)法或違背公共利益，或者損害商業(yè)機(jī)密。

從法律本身這個(gè)層面看，美國授予國別豁免的2個(gè)因素“安全關(guān)系”和“令人滿意的替代性方法”本身語義不清，可能涵蓋的范圍非常廣泛。但無論是《1962年貿(mào)易法》第232節(jié)本身還是美國的實(shí)踐都未對這2個(gè)因素給出清晰的、一貫的定義。

在法律實(shí)踐中，美國在通過美韓FTA修改的附屬協(xié)議給予韓國國別豁免的同時(shí)，并未公布要求韓國縮減鋼鐵產(chǎn)品出口額至過去3年年均出口額70%的評估標(biāo)準(zhǔn)與評估程序。如果不公布這種評估標(biāo)準(zhǔn)和程序，正在進(jìn)行談判或者從未獲得談判機(jī)會的WTO成員的鋼鐵產(chǎn)品出口，就無法獲得公平的貿(mào)易機(jī)會，因此評估標(biāo)準(zhǔn)和程序?qū)儆谟绊戀Q(mào)易的規(guī)則內(nèi)容，屬于應(yīng)當(dāng)予以公布的范圍。美國與澳大利亞等國迅速達(dá)成了安全協(xié)議，此類協(xié)議既是給予這些國家鋼鐵和鋁產(chǎn)品豁免的依據(jù)，也對這些被豁免的國家和未被豁免的國家之間的鋼鐵和鋁產(chǎn)品的國際貿(mào)易競爭關(guān)系產(chǎn)生了影響。這兩類協(xié)議按照GATT1994第10.1條的規(guī)定均屬于應(yīng)當(dāng)公布的政府間簽訂的“影響國際貿(mào)易政策的協(xié)定”。這2類協(xié)議作為國別豁免的實(shí)踐，是對國別豁免的2個(gè)考慮因素的解釋和補(bǔ)充。美國在已經(jīng)征收232調(diào)查特別關(guān)稅并且已經(jīng)授予部分國家以國別豁免的情況下，仍未公布對所有貿(mào)易伙伴國別豁免的標(biāo)準(zhǔn)和程序，違反GATT1994第10.1條規(guī)定的迅速公布義務(wù)。

（三）不符合例外條款

WTO的規(guī)則體系中設(shè)置了若干例外條款，成員可以援引例外為自己違反WTO一般規(guī)則的行為辯護(hù)。美國在對包括中國在內(nèi)的全球貿(mào)易伙伴發(fā)動的232調(diào)查中可能涉及的例外條款有2類：一是GATT1994第24條規(guī)定的“關(guān)稅同盟和自貿(mào)區(qū)例外”；二是GATT1994第21條規(guī)定的“安全例外”。然而，此次美韓FTA的修改，無論是對FTA文本本身的修改還是新達(dá)成的附屬協(xié)議都不符合這2種例外條款的規(guī)定。

1.不符合關(guān)稅同盟和自由貿(mào)易區(qū)例外

根據(jù)GATT1994第24.5條的規(guī)定，“本協(xié)定的規(guī)定不得阻止在締約方領(lǐng)土之間形成關(guān)稅同盟或自由貿(mào)易區(qū)，或者阻止通過形成關(guān)稅同盟或自由貿(mào)易區(qū)所必需的臨時(shí)協(xié)定”。對于此類關(guān)稅同盟、自由貿(mào)易區(qū)及其臨時(shí)協(xié)定而言，締約方之間的貿(mào)易法規(guī)不得高于或嚴(yán)于之前相同成員領(lǐng)土內(nèi)存在的相應(yīng)關(guān)稅或貿(mào)易法規(guī)。①參見GATT1994第24.5條a項(xiàng)。WTO成員可以通過簽訂自由貿(mào)易協(xié)定、建立關(guān)稅同盟等方式間互相給予更優(yōu)惠的關(guān)稅和其他貿(mào)易待遇而不構(gòu)成對WTO規(guī)則中普遍取消數(shù)量限制原則、最惠國待遇原則、透明度原則和其他貿(mào)易規(guī)則的違反。

如前所述，此次美韓FTA修改中,鋼鋁產(chǎn)品232調(diào)查的國別豁免作為文本修改的對價(jià)與FTA文本之間存在不可分割的聯(lián)系，但其本身沒有被寫進(jìn)FTA文本中，從法律地位上講很難被納入關(guān)稅同盟和自由貿(mào)易區(qū)的框架之中。誠然，由于近年來FTA文本日趨復(fù)雜、涵蓋內(nèi)容日趨廣泛，即便被寫進(jìn)文本的內(nèi)容也未必屬于WTO框架下的關(guān)稅同盟和自由貿(mào)易區(qū)條款。因此，僅分析是不是被列入FTA的文本并不能完全完成其是否符合關(guān)稅同盟與自由貿(mào)易區(qū)例外的分析，而是應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步探討美國對韓國232鋼鐵產(chǎn)品國別豁免安排的法律屬性。美國對韓國232鋼鐵產(chǎn)品國別豁免的前提是美國依據(jù)其國內(nèi)法對某些產(chǎn)品征收25%的附加關(guān)稅，而國別豁免是在此前提下不被征收此種被提高了的關(guān)稅。從法律屬性上分析，美韓之間的安排并非在WTO既定的關(guān)稅減讓表承諾的基礎(chǔ)上進(jìn)一步降低關(guān)稅稅率，或者是在WTO現(xiàn)有貿(mào)易規(guī)則基礎(chǔ)上作出對政府更嚴(yán)格的限制以使貿(mào)易更加自由，不屬于關(guān)稅同盟或自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)更優(yōu)惠的貿(mào)易安排，不涉及援引第24條關(guān)稅同盟和自由貿(mào)易區(qū)例外的問題。

退一步講，即使鋼鐵產(chǎn)品232調(diào)查的國別豁免安排可以放在第24條的框架下討論，也不符合第24條的紀(jì)律要求。首先，根據(jù)GATT1994第24.5條a項(xiàng)的規(guī)定，關(guān)稅同盟、自由貿(mào)易區(qū)和形成它們的協(xié)定對于加入的成員而言，關(guān)稅和其他貿(mào)易法規(guī)的安排總體上不得高于或嚴(yán)于之前的水平。美韓之間是先違背關(guān)稅約束、提高關(guān)稅稅率，而后再以違反普遍取消數(shù)量限制措施原則的方式取得非普惠制的豁免。對于韓國而言，雖然關(guān)稅水平?jīng)]有提高，但鋼鐵產(chǎn)品出口數(shù)量限制嚴(yán)于此前的貿(mào)易水平，且鋁產(chǎn)品未獲國別豁免，關(guān)稅稅率被額外提高10%。其次，根據(jù)GATT1994第24.5條b項(xiàng)的規(guī)定，對于非自由貿(mào)易區(qū)成員或非協(xié)定參加方的締約方而言，關(guān)稅和其他貿(mào)易法規(guī)的安排總體上也不得高于或嚴(yán)于之前的水平。美國通過此次美韓FTA修改給予了韓國國別豁免，隨后又給予了澳大利亞等國以國別豁免，但對于未獲得國別豁免的非締約方——?dú)W盟、加拿大、墨西哥、中國、印度以及其他WTO成員而言，出口至美國的鋼鐵產(chǎn)品的關(guān)稅稅率被額外提高了25%，鋁產(chǎn)品關(guān)稅稅率被額外提高了10%。因此，對于包括中國在內(nèi)的非締約方而言，國別豁免的安排都是不符合GATT1994第24條的規(guī)則要求的。

2.不符合安全例外

美國向WTO提交文件（4月13日，文件編號WT/DS544/2），聲稱232措施并非保障措施，而是基于“國家安全”并符合WTO的“安全例外”條款。根據(jù)GATT第21.b.ii條，協(xié)定中的任何規(guī)定不得解釋為阻止締約方采取其認(rèn)為對保護(hù)其基本國家安全利益所必需的任何行動，包括與武器彈藥和作戰(zhàn)物資的貿(mào)易有關(guān)的行動。美國主張，鋼鐵和鋁是生產(chǎn)武器的原材料，也是重要的作戰(zhàn)物資，美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)能夠生產(chǎn)足夠數(shù)量的、質(zhì)量有保證的鋼鐵和鋁，對于國家安全來講至關(guān)重要。然而，美國的措施并不滿足“基本國家安全利益”和“所必需的”這2個(gè)重要條件。

從GATT第21條的談判歷史來看，關(guān)貿(mào)總協(xié)定的締約方傾向于各國基于國內(nèi)立法和實(shí)踐各自確定其所認(rèn)為的“基本國家安全利益”和“所必需的”。這有利于促使成員方通過外交途徑達(dá)成更加靈活的解決方式，客觀上避免了由WTO承擔(dān)解決政治問題的風(fēng)險(xiǎn)。在中國—原材料案中，專家組在解釋GATT第11.2條a項(xiàng)“其他必需品”（other products essential to the exporting contracting party）一詞時(shí)，注意到了第11條和第21條在文字表述上的區(qū)別，并據(jù)此指出，如何判斷“必需品”不應(yīng)當(dāng)像第21條安全例外那樣由所涉國家自行判斷。①China-Measures Related to the Exportation of Various Raw Materials,WT/DS/394/R,para.7.276.這一裁決也印證了上述談判歷史和實(shí)踐中WTO成員的共識。

《馬拉喀什建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》序言中列明了擴(kuò)大貨物和服務(wù)的生產(chǎn)和貿(mào)易的目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，對包括國家基本安全例外在內(nèi)的所有例外條款都應(yīng)當(dāng)作謹(jǐn)慎的狹義解釋，不宜擴(kuò)大例外條款的適用范圍?？紤]到中美兩國并未處于交戰(zhàn)或武裝沖突狀態(tài)，兩國間雙邊、區(qū)域和多邊溝通和對話機(jī)制暢通，更無必要對“其他必需品”作擴(kuò)大解釋。

在WTO框架下，GATT1994第21條b項(xiàng)中的“基本國家安全利益和“所必需的”這2個(gè)術(shù)語都沒有明確的定義，也沒有相關(guān)爭端解決案件的裁決對此進(jìn)行司法解釋。2017年6月，卡塔爾斷交危機(jī)之后，沙特等國停止了與卡塔爾的物資交易，禁止卡塔爾的飛機(jī)、船只使用其領(lǐng)空、港口，要求卡塔爾公民自斷交之日起14日內(nèi)離境。沙特還關(guān)閉了與卡塔爾的邊境。卡塔爾在危機(jī)之后將沙特、巴林和阿拉伯聯(lián)合酋長國的經(jīng)濟(jì)封鎖措施訴諸WTO爭端解決機(jī)制。被訴3國將極有可能援引安全例外作為經(jīng)濟(jì)封鎖的法律基礎(chǔ)。但目前上述案件并未形成生效裁決，專家組和上訴機(jī)構(gòu)將如何解讀“基本國家安全利益”和“所必需的”這2個(gè)術(shù)語仍然有待觀察。

盡管如此，WTO并不允許成員濫用安全例外。雖然國家安全對各國政府非常重要，但也不能用于證明每一項(xiàng)政策干預(yù)的正當(dāng)性，更不能被當(dāng)成掩飾保護(hù)主義的萬靈丹。從字面含義來看，援引安全例外的成員對“基本”（essential）安全利益負(fù)有證明責(zé)任。從字面含義出發(fā)，“基本安全利益”應(yīng)當(dāng)與“一般安全利益”有所區(qū)別。盡管WTO成員可以自行定義“基本安全利益”，但仍要說明安全利益為何是“基本”的?？陀^來說，產(chǎn)能過剩和市場中的不公平競爭問題對于世界最大的經(jīng)濟(jì)體美國而言，更應(yīng)當(dāng)趨近于一般安全利益而非基本安全利益。

從上下文看，GATT第21條b項(xiàng)中“所必需的”這一術(shù)語的解釋應(yīng)當(dāng)與第20條一般例外中的a項(xiàng)、b項(xiàng)和d項(xiàng)中的“所必需的”的含義一致或趨同。在中國—視聽出版物案中，上訴機(jī)構(gòu)指出，第20條中“所必需的”一詞包括對于爭議措施和可能的替代措施之間的“平衡與考慮”。①China-Measures Affecting Trading Rights and Distribution Services for Certain Publications and Audiovisual Entertainment Products,WT/DS/363/AB/R,paras.239,242.判斷必要性的程序從爭議措施所涉及價(jià)值的重要性開始，最后對爭議措施和可能的替代措施的各種要素進(jìn)行平衡和考慮，然后應(yīng)當(dāng)將爭議措施和替代措施進(jìn)行比較，以確定能夠?qū)崿F(xiàn)同等立法目標(biāo)的替代措施是否對貿(mào)易的限制性更小。美國在232調(diào)查中為保護(hù)國家安全采取征收特別關(guān)稅的做法，希望通過解決產(chǎn)能過剩和市場中的不公平競爭問題以保障用于生產(chǎn)武器的作戰(zhàn)物資的國內(nèi)生產(chǎn)供給。然而，對于鋼鐵和鋁制品的產(chǎn)能過剩和不公平競爭而言，無論是反傾銷、反補(bǔ)貼還是保障措施都能夠?qū)崿F(xiàn)保障國內(nèi)生產(chǎn)規(guī)模的目的，而且這些是WTO規(guī)則允許的貿(mào)易救濟(jì)措施。無論是就制度設(shè)計(jì)、爭端解決實(shí)踐還是透明度而言，傳統(tǒng)的貿(mào)易救濟(jì)手段對貿(mào)易的限制作用和對多邊貿(mào)易體制的威脅也都更小。因此，美國所主張的措施不符合必要性要求。

五、中國應(yīng)追加起訴美國鋼鐵產(chǎn)品232調(diào)查的國別豁免

（一）目前磋商請求的范圍

如前所述，在鋼鐵產(chǎn)品貿(mào)易中，美國對韓國鋼鐵產(chǎn)品授予國別豁免的安排違反了GATT中的關(guān)稅約束承諾和普遍禁止數(shù)量限制措施原則，違反了最惠國待遇原則，違反了透明度原則且不符合關(guān)稅同盟和自由貿(mào)易區(qū)例外、不符合國家安全例外。中國已經(jīng)于2018年4月5日向美國正式提出關(guān)于鋼鋁產(chǎn)品232調(diào)查及其征稅措施的磋商請求并通報(bào)WTO爭端解決機(jī)構(gòu)。②United States-Certain Measures on Steel and Aluminium Products,Request for consultations by China,WT/DS544/1.然而，在磋商請求中對于國別豁免問題并未明確列明。

首先，磋商請求文本并未直接提及國別豁免。磋商請求對爭議措施的描述分為事實(shí)描述、事件列舉和兜底條款3個(gè)部分。事實(shí)描述部分僅描述了美國從3月23日起對鋼鋁產(chǎn)品征收附加關(guān)稅的情況，并提到了美國表示可能進(jìn)一步采取附加關(guān)稅、替代措施或者實(shí)施配額，對3月28日美韓聯(lián)合聲明中提到的國別豁免事項(xiàng)并未提及。在事件列舉部分，中國專門列明了美國商務(wù)部發(fā)布的“產(chǎn)品豁免”（又稱產(chǎn)品排除）公告，而該公告在“國別豁免與產(chǎn)品豁免”標(biāo)題下特別指明此項(xiàng)文件僅限于產(chǎn)品豁免。此外，中國專門列明了對鋼鐵①Adjusting Imports of Steel Into the United States,including the Annex,to Modify Chapter 99 of the Harmonized Tariff Schedule of the United States(Presidential Proclamation 9705,83 FR 11625-11630,15 March 2018).和鋁產(chǎn)品②Adjusting Imports of Aluminum Into the United States,including the Annex,to Modify Chapter 99 of the Harmonized Tariff Schedule of the United States(Presidential Proclamation 9704,83 FR 11619-11624,15 March 2018).征稅的美國總統(tǒng)公告。這2份公告專門指明了加拿大、墨西哥與美國關(guān)系的特殊性，并宣布給予2國以臨時(shí)國別豁免，并指出歡迎其他國家與美國共同努力以找到“替代性方法”，但當(dāng)時(shí)并未明確“替代性方法”就是永久國別豁免安排。在兜底部分，中國指出，磋商范圍也覆蓋與上述描述和列舉有關(guān)的“修改”、“接續(xù)措施”、“替代措施”或“執(zhí)行措施”。雖然國別豁免可以從廣義上被理解為232調(diào)查的執(zhí)行措施，但畢竟未明確列明磋商范圍包括作為美韓FTA附屬協(xié)議的國別豁免安排，甚至沒有使用美國商務(wù)部公告中使用的“國別豁免”一詞。

其次，對比其他WTO成員訴美鋼鋁232征稅措施案件，中國的磋商請求范圍對國別豁免的指向略顯模糊。目前，中國、印度、歐盟、加拿大、墨西哥、挪威、俄羅斯、瑞士共8個(gè)WTO成員針對美鋼鋁232征稅措施提出了磋商請求，訴諸WTO爭端解決機(jī)制。這8份請求中，印度的磋商請求與中國的磋商請求在結(jié)構(gòu)、內(nèi)容上幾乎一模一樣。從第三個(gè)提告的歐盟開始，包括加拿大、墨西哥、挪威在內(nèi)，雖然磋商請求對于爭議措施的結(jié)構(gòu)仍然采用事實(shí)描述、事件列舉和兜底條款3部分模式，但在事實(shí)描述中都明確包含了美國授予韓國、澳大利亞、阿根廷等國國別豁免的內(nèi)容，在兜底條款部分都明確表明磋商范圍包含“任何豁免”。③United States-Certain Measures on Steel and Aluminium Products,Request for consultations by European Union,WT/DS548/1;United States-Certain Measures on Steel and Aluminium Products,Request for Consultations by Canada,WT/DS550/1;United States-Certain Measures on Steel and Aluminium Products,Request for Consultations by Mexico,WT/DS551/1;United States-Certain Measures on Steel and Aluminium Products,Request for Consultations by Norway,WT/DS552/1.俄羅斯和瑞士①United States-Certain Measures on Steel and Aluminium Products,Request for Consultations by The Russian Federation,WT/DS554/1;United States-Certain Measures on Steel and Aluminium Products,Request for Consultations by Switzerland,WT/DS556/1.磋商請求的結(jié)構(gòu)與敘事邏輯與此前6個(gè)成員略有不同，但二者都在正文中通過描述或者列舉方式表明磋商范圍包括國別豁免。與其他6個(gè)WTO成員相比，中國和印度的磋商請求對于是否涵蓋國別豁免表述得不夠清晰和明確。

（二）追加起訴的必要性與可行性

1.必要性

中國提告美國鋼鋁產(chǎn)品232調(diào)查及其征稅措施的時(shí)間較早，彼時(shí)美國的政策走向和國別豁免實(shí)踐均不清晰。因此，在當(dāng)時(shí)的磋商請求中以兜底條款的方式寬泛地提及國別豁免是可以理解的。但隨著美國終止對歐盟、加拿大和墨西哥的臨時(shí)國別豁免并開征關(guān)稅，美國對韓國、阿根廷、澳大利亞授予永久國別豁免的事實(shí)越來越清楚，中國放任磋商請求保持現(xiàn)狀的做法仍有一定法律風(fēng)險(xiǎn)。

根據(jù)DSU第6條第2款，設(shè)立專家組的請求中必須指出是否已進(jìn)行磋商。而根據(jù)DSU第7條第1款規(guī)定，設(shè)立專家組的請求決定了專家組審查事項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)職權(quán)范圍。換言之，除非爭端方達(dá)成一致，否則未經(jīng)磋商的措施不能被列入設(shè)立專家組的請求，也不能成為專家組程序?qū)彶榈膶ο?。作為美韓FTA附屬協(xié)議的國別豁免安排如果不能清晰地、毫無爭議地被列入磋商范圍，則美方在訴訟中很可能主張國別豁免不屬于專家組審理范圍之內(nèi)而提出初步反對意見，或者故意以此議題提出與中國的溝通要求，以達(dá)到拖延程序的目的。

在實(shí)踐中，中國和美國的確可以在實(shí)際磋商中對國別豁免進(jìn)行磋商，然而此種方法依然存在隱患。磋商是保密的，爭端當(dāng)事方?jīng)]有義務(wù)也不得對包括專家組在內(nèi)的任何組織與個(gè)人透露磋商的具體內(nèi)容。因此，一旦爭端方對已經(jīng)磋商的范圍是否涵蓋某個(gè)事項(xiàng)出現(xiàn)爭議，則磋商請求是判斷某項(xiàng)議題是否經(jīng)過了磋商的最直接、有力和客觀的證據(jù)。雖然在爭端解決案件中，專家組和上訴機(jī)構(gòu)也同意磋商請求無須精確地列明所有爭議措施的具體內(nèi)容②Brazil-Export Financing Programme for Aircraft,WT/DS/46/AB/R,para.132.，但是也要求磋商請求所描述的爭議措施應(yīng)當(dāng)足夠清晰和準(zhǔn)確。③India-Patent Protection for Pharmaceutical and Agricultural Chemical Products,WT/DS/79/AB/R,para.94.中國目前的磋商請求是否能夠滿足“清晰、準(zhǔn)確”這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)可能引發(fā)爭議。

2.可行性

對于中國而言，通過補(bǔ)充磋商請求的方式實(shí)現(xiàn)對國別豁免問題的追加起訴，這一路徑是通暢的。DSU第3條第7款明確規(guī)定了WTO成員自我調(diào)節(jié)的責(zé)任，而WTO爭端解決機(jī)制也將提起爭端解決案件的權(quán)利完全地留給了成員。成員對于是否提告、何時(shí)提告以及提出何種主張有完全的決定權(quán)，①M(fèi)exico-Anti-Dumping Investigation of High-Fructose Corn Syrup(HFCS)from the United States(Article 21.5-US),WT/DS/132/AB/RW,para.73.當(dāng)然也包括對在磋商階段追加磋商請求的決定權(quán)。成員通過追加磋商請求就可以實(shí)現(xiàn)追加起訴，而追加的磋商請求須與所有的磋商請求一樣按照DSU第4.4條的要求由該成員以書面形式通知DSB及有關(guān)理事會和委員會。鑒于中國已經(jīng)將美國232措施訴諸WTO爭端解決機(jī)制，中國政府應(yīng)當(dāng)將作為232調(diào)查國別豁免的美韓FTA修改追加起訴。

從操作層面，此種追加起訴已有先例。在美國對某些中國產(chǎn)品的關(guān)稅措施案（DS543）中，中國于2018年4月4日起訴了美國301征稅建議措施。7月6日，中國在世貿(mào)組織就美國對華301調(diào)查項(xiàng)下正式實(shí)施的征稅措施追加起訴。7月16日，美國宣布了301調(diào)查項(xiàng)下對中方2000億美元輸美產(chǎn)品征稅建議措施，中國再次于當(dāng)日在世貿(mào)組織追加起訴美方征稅建議措施。因此，在DS544案件項(xiàng)下，追加起訴美國對韓國的國別豁免安排不存在制度和操作層面的障礙。

六、結(jié)語

隨著全球化背景下各國依賴程度的加深，WTO成員比以往更加重視對WTO規(guī)則的遵守與執(zhí)行，因?yàn)閷?quán)利義務(wù)的談判和妥協(xié)如果悖離多邊規(guī)則，將或早或晚、以直接或間接的方式影響到它們。即使是在全球范圍內(nèi)發(fā)動貿(mào)易戰(zhàn)的美國也還在向WTO爭端解決機(jī)制陸續(xù)提告歐盟、加拿大、墨西哥、土耳其和中國等國對鋼鐵232的反制措施。②這些案件分別是美國起訴加拿大反制措施的案件DS557、美國起訴中國反制措施的案件DS558、美國起訴歐盟反制措施的案件DS559、美國起訴墨西哥反制措施的案件DS560和美國起訴土耳其反制措施的案件DS561。中國作為WTO成員在自身合法權(quán)益受到侵害時(shí)更沒有任何理由放棄WTO爭端解決機(jī)制這一選項(xiàng)。

針對包括232調(diào)查在內(nèi)的中美貿(mào)易戰(zhàn)，中國已經(jīng)在貿(mào)易對峙和法律戰(zhàn)方面嚴(yán)陣以待。反觀美國，隨著與韓國、澳大利亞通過雙邊協(xié)定達(dá)成和解、豁免鋼鐵產(chǎn)品關(guān)稅，其國內(nèi)鋼鐵產(chǎn)業(yè)已經(jīng)有不滿之聲。美國鋼鐵產(chǎn)業(yè)協(xié)會甚至在討論是否要背棄與政府的統(tǒng)一陣線以反對與韓國、澳大利亞等國的和解。在國際層面，美國的傳統(tǒng)盟友歐盟、加拿大、墨西哥和日本已經(jīng)采取了針對美國232特別關(guān)稅的報(bào)復(fù)措施。俄羅斯和印度也已經(jīng)向WTO通報(bào)擬采取報(bào)復(fù)措施。在這樣一個(gè)劍拔弩張的時(shí)刻，盡管WTO爭端解決機(jī)制面臨一定的困難和挑戰(zhàn)，考慮到包括歐盟等主要WTO成員在內(nèi)的各方正在為此積極努力，中國更是應(yīng)當(dāng)在WTO框架下的對當(dāng)前的亂局進(jìn)行治理和疏導(dǎo)，以期引領(lǐng)未來國際貿(mào)易體制的發(fā)展。