信訪法治化路徑探索

陳仙仙+汪怡+高春亞+侯金宏

摘 要：依法治國(guó)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)各族人民治理國(guó)家的基本方略。信訪法治化是解決其自身固疾，改變信訪困境的題中之義。本文通過(guò)對(duì)信訪信息化進(jìn)行研究，得出信訪信息化是實(shí)現(xiàn)信訪法治化的重要關(guān)鍵，然而目前存在的難點(diǎn)與困境，使得信訪法治化之路還存在障礙，需要采取措施應(yīng)對(duì)解決，從而實(shí)現(xiàn)信訪法治化。

關(guān)鍵字：信訪；法治化；信訪信息化

一、現(xiàn)階段信訪存在的問(wèn)題

（一）信訪部門(mén)分散化

根據(jù)《信訪條例》第2條規(guī)定，信訪人可以向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門(mén)進(jìn)行信訪活動(dòng)。在信訪機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，成立有專(zhuān)門(mén)的信訪局，各個(gè)政府職能部門(mén)均內(nèi)設(shè)有信訪辦，處理專(zhuān)門(mén)的信訪事宜。信訪部門(mén)的分散化，可能帶來(lái)信訪路徑的多樣化，但更多的是看似“條條大路通羅馬”，其實(shí)“此路不通”，造成了信訪人的信訪可能被推諉塞責(zé)，導(dǎo)致信訪無(wú)路。

（二）信訪效率低下

根據(jù)《信訪條例》第21條規(guī)定，信訪部門(mén)應(yīng)當(dāng)在15日內(nèi)作出是否受理的決定，整個(gè)信訪流程應(yīng)在受理之日起60日內(nèi)辦結(jié)，特殊復(fù)雜的再延長(zhǎng)不超過(guò)30日，即整個(gè)流程應(yīng)在最多90日內(nèi)完結(jié)。但何為特殊復(fù)雜事件，現(xiàn)階段并沒(méi)有明確的法律標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，這就使信訪事項(xiàng)人為地延長(zhǎng)。信訪人對(duì)信訪事項(xiàng)處理結(jié)果不滿意，可以向上一級(jí)行政機(jī)關(guān)提出復(fù)查（30日內(nèi)），對(duì)復(fù)查結(jié)果不滿意的，還可以向復(fù)查機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)復(fù)核（30日內(nèi)）。

通過(guò)上述流程的時(shí)限規(guī)定可知，一個(gè)信訪事件最多能耗時(shí)150日?！缎旁L條例》第24條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)對(duì)信訪事宜有爭(zhēng)議時(shí)可以報(bào)請(qǐng)共同的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)決定受理機(jī)關(guān)，但并未規(guī)定異議處理的期限問(wèn)題。但根據(jù)上述規(guī)定可知，整個(gè)信訪事件的處理時(shí)間為90日，故該異議受理期間也應(yīng)當(dāng)包括在前述90日內(nèi)。若遇到重大、疑難、特殊的信訪事件，就可能超出90日的期限，對(duì)超出期限的處理決定，也僅僅規(guī)定由上級(jí)行政機(jī)關(guān)責(zé)令改正或給予行政處分。但是，對(duì)這個(gè)條例規(guī)定的處罰結(jié)果是否恰如其分、罰當(dāng)其罪，值得推敲一番。

（三）信訪方式的非理性

1995年10月28日國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《信訪條例》并未對(duì)信訪人的信訪方式作出明確規(guī)定，2005年修改后的《信訪條例》第20條對(duì)信訪人非理性的信訪方式做了相應(yīng)的界定及處罰。信訪人可能并不具備專(zhuān)業(yè)的法律知識(shí)，在涉及自身權(quán)益的利害關(guān)系下，迫切地想要解決問(wèn)題，故采取的信訪手段可能過(guò)于偏激，如攔截公務(wù)車(chē)輛、在行政機(jī)關(guān)辦公場(chǎng)所示威（靜坐、拉橫幅、打標(biāo)語(yǔ)、發(fā)傳單）、煽動(dòng)輿論報(bào)道、尋釁滋事、采取極端措施危害自身安全（絕食、自殺）等行為。

信訪人采取這些非理性的信訪方式，就個(gè)案來(lái)說(shuō)可能解決了目前的燃眉之急，然而帶來(lái)的社會(huì)效應(yīng)卻是極其負(fù)面的。

（四）信訪內(nèi)容的雜糅性

《信訪條例》第14條、15條規(guī)定了信訪的內(nèi)容，但排除了信訪人應(yīng)當(dāng)通過(guò)訴訟、仲裁等手段尋求救濟(jì)的途徑。但在實(shí)踐中，信訪人基本上不會(huì)區(qū)分什么事項(xiàng)屬于信訪受理范圍，信訪人樸素地認(rèn)為，“只要我受到不公正的待遇，都可以向信訪機(jī)關(guān)提起信訪”。之所以會(huì)出現(xiàn)這種情況，不僅僅歸結(jié)于信訪人缺乏必備的法律知識(shí)，更多地在于現(xiàn)行的《信訪條例》沒(méi)有將信訪的受理范圍進(jìn)行明確，我國(guó)也沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)的《信訪法》將信訪有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行專(zhuān)門(mén)地規(guī)制，導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)信訪內(nèi)容紛繁復(fù)雜的局面。

二、信訪法治化相關(guān)理論與路徑

何謂信訪法治化？雖然目前沒(méi)有一個(gè)明確的定義，但根據(jù)相關(guān)學(xué)者的意見(jiàn)，信訪法治化即使信訪理論與實(shí)踐都納入法治的軌道之中。正如李秋學(xué)教授在《中國(guó)信訪史論》中認(rèn)為：“信訪法治化就是一切信訪活動(dòng)依照良好的法律來(lái)進(jìn)行，從而實(shí)現(xiàn)某種善治。”學(xué)者李宏勃認(rèn)為：“信訪法治化，意味著信訪制度應(yīng)按照現(xiàn)代法治的要求進(jìn)行合理地設(shè)計(jì)，信訪實(shí)踐應(yīng)該按照現(xiàn)代法治的理念規(guī)范地進(jìn)行?！蓖瑫r(shí)，其認(rèn)為，信訪法治化主要包括信訪制度定位的法治化、信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置的法治化及信訪程序的法治化等方面。

2016年，國(guó)家信訪局在多方調(diào)研、征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上起草了《依法分類(lèi)處理信訪訴求工作規(guī)則》。2017年9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信訪法治化建設(shè)的意見(jiàn)》，進(jìn)一步解決了信訪制度的軌道定向，厘清了信訪工作的職能邊界，明確了解決問(wèn)題的基本方式，為推進(jìn)信訪工作法治化提供了重要遵循。

對(duì)于采取什么樣的路徑來(lái)實(shí)現(xiàn)信訪法治化，目前理論與實(shí)踐中都在探討實(shí)踐。針對(duì)信訪法治化的具體實(shí)施路徑，理論上主要有以下幾種：一為制定統(tǒng)一的《信訪法》，明確信訪的功能定位；二是實(shí)行訴與訪分離制度，尊重司法與行政；三為建立信訪終結(jié)制度，提高信訪效率與權(quán)威；四是全面貫徹推進(jìn)司法改革，增強(qiáng)司法權(quán)威及將信訪工作與人大緊密結(jié)合，合理有效解決信訪問(wèn)題等。

實(shí)踐中，各個(gè)地方政府部門(mén)都在探索信訪法治化的具體實(shí)施路徑，概括起來(lái)主要有八種舉措：一是推行“網(wǎng)上信訪”，就是依托互聯(lián)網(wǎng)，搭建全國(guó)統(tǒng)一的信訪信息綜合平臺(tái)，把網(wǎng)上投訴信訪事項(xiàng)的辦理過(guò)程、辦理結(jié)果都在網(wǎng)上公開(kāi)；二是引導(dǎo)群眾依法逐級(jí)走訪，落實(shí)屬地和基層的責(zé)任，使群眾的合理合法訴求能夠得到及時(shí)就地解決，同時(shí)也減少群眾的信訪成本；三是推進(jìn)訪訴分離，就是把涉法涉訴信訪從普通信訪事項(xiàng)中分離出去，納入法治軌道解決；四是督導(dǎo)化解信訪積案；五是實(shí)行群眾滿意度評(píng)價(jià)；六是加強(qiáng)和改進(jìn)初信初訪辦理工作，要求對(duì)群眾的第一次來(lái)信、第一次來(lái)訪認(rèn)真對(duì)待、認(rèn)真辦理，不能小事拖成大事、大事拖成難事、難事拖成積案；七是完善信訪工作考核，重點(diǎn)考核“三率”，即信訪事項(xiàng)及時(shí)受理率、按期辦理率和群眾滿意率，糾正一些地方過(guò)度考核的做法；八是探索實(shí)行“通過(guò)法定途徑分類(lèi)處理信訪投訴請(qǐng)求”。對(duì)那些能夠通過(guò)調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等渠道解決的信訪問(wèn)題，引導(dǎo)進(jìn)入相應(yīng)渠道，依照相關(guān)程序予以解決。

總的來(lái)說(shuō)，理論上的一些措施已經(jīng)在實(shí)踐中踐行，并取得了很好的效果，不斷推進(jìn)信訪法治化的進(jìn)程。同時(shí)，從上述一些措施中可以發(fā)現(xiàn)，要想實(shí)現(xiàn)信訪法治化，其中一個(gè)重要的基礎(chǔ)就是實(shí)現(xiàn)信訪的信息化、信訪信息的陽(yáng)光化。因此，信訪信息化建設(shè)在實(shí)現(xiàn)信訪法治化的進(jìn)程中具有舉足輕重的作用，信訪信息化亦是信訪法治化實(shí)現(xiàn)的一個(gè)重要路徑。endprint

三、信訪信息化的必要性與作用

信訪信息化是以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)手段作為基礎(chǔ)支撐，通過(guò)整合充實(shí)現(xiàn)有的資源信息，構(gòu)建跨機(jī)構(gòu)、綜合化、支持前后臺(tái)等系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)資源共享與跨部門(mén)協(xié)同工作，以及信訪群眾在線信訪的過(guò)程。具體來(lái)說(shuō)，信訪信息化建設(shè)的必要性主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，信訪信息化建設(shè)符合時(shí)代需要、群眾需求。信息化革命被稱(chēng)為第三次革命，相比前兩次革命來(lái)說(shuō)，其時(shí)間非常短，僅有二、三十年時(shí)間，但其發(fā)展和普及極其迅速并深刻地改變了人類(lèi)的思想意識(shí)和生活方式。

第二，信訪信息化是實(shí)現(xiàn)信訪法治化的必要途徑和基礎(chǔ)保障。公開(kāi)、透明是實(shí)現(xiàn)公正原則的基本前提。但之前在實(shí)踐中，作為政府政務(wù)不可或缺組成部分的信訪，其公開(kāi)透明性嚴(yán)重滯后，造成了一系列問(wèn)題。如一些信訪問(wèn)題處理中存在的“暗箱操作”，使得極少數(shù)信訪人通過(guò)鬧訪的方式尋求問(wèn)題的解決，并導(dǎo)致更多的信訪人效仿，使社會(huì)上對(duì)信訪產(chǎn)生了“會(huì)哭的孩子有奶喝”的印象，造成了不穩(wěn)定的社會(huì)負(fù)面效應(yīng)，這實(shí)際上也導(dǎo)致了政府權(quán)威與誠(chéng)信的缺失。

第三，信訪信息化是信訪工作有序高效推進(jìn)的需要。信訪工作涉及各省市區(qū)龐大的機(jī)構(gòu)部門(mén)，信訪工作要妥善處理群眾的合理訴求，切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益，必須規(guī)范工作行為，這只有通過(guò)信訪信息化建設(shè)才能將統(tǒng)一的規(guī)范落實(shí)到每一個(gè)信訪工作機(jī)構(gòu)的實(shí)際工作中。

四、信訪信息化的對(duì)策建議

鑒于現(xiàn)階段信訪存在的諸多問(wèn)題，要將信訪納入法治化的軌道上來(lái)，不僅要解決上述存在的困境，更需要走上信訪信息化之路，現(xiàn)特提出以下幾項(xiàng)有針對(duì)性和操作性的對(duì)策建議。

（一）創(chuàng)新機(jī)制——信訪部門(mén)的統(tǒng)一化

就目前的信訪部門(mén)而言，筆者建議所有的信訪事宜均由信訪局統(tǒng)一受理，由信訪局再轉(zhuǎn)交各行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)信訪機(jī)構(gòu)，即取消行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)信訪機(jī)構(gòu)受理信訪的職能，僅具體處理與該行政機(jī)關(guān)相關(guān)的信訪事宜。

在各行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)信訪機(jī)構(gòu)，確實(shí)增加了信訪的渠道和途徑，但由此帶來(lái)的弊端遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于有利方面。正是由于渠道的多樣性，為行政機(jī)關(guān)的信訪機(jī)構(gòu)推諉責(zé)任提供了溫床，增加了信訪機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)交信訪案件的隨意性，從而出現(xiàn)“踢皮球”的現(xiàn)象。而將信訪渠道統(tǒng)一于信訪局，則可有效避免上述問(wèn)題，也可以使信訪的信息集于一個(gè)機(jī)構(gòu)，從而更加高效。

（二）明確內(nèi)容——信訪內(nèi)容的清晰化

針對(duì)信訪內(nèi)容雜糅的問(wèn)題，筆者建議，可以在未來(lái)可能起草的《信訪法》中采取列舉式的立法方式，將哪些事項(xiàng)屬于信訪的受理范圍進(jìn)行詳細(xì)地列舉并設(shè)置兜底條件。通過(guò)明確信訪受理范圍及詳實(shí)的列舉，可以讓信訪人明確自己權(quán)利救濟(jì)的途徑，尊重其選擇權(quán)，讓其選擇一條權(quán)利救濟(jì)的路徑。還可以將信訪內(nèi)容編輯成一個(gè)固定的模板，信訪者填寫(xiě)之后上交，以使得信訪局工作人員提煉信訪的主要信息，從而切實(shí)推動(dòng)信訪信息化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)信訪法治化。

（三）信息技術(shù)——提高信訪的公開(kāi)性

根據(jù)2014年國(guó)家信訪局出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范信訪事項(xiàng)受理辦理程序引導(dǎo)來(lái)訪人依法逐級(jí)走訪的辦法》第12條規(guī)定，要求各級(jí)信訪機(jī)構(gòu)要將信訪事件信息及時(shí)錄入全國(guó)信訪信息系統(tǒng)，方便信息的共享。這里的信息共享有兩個(gè)方面：對(duì)內(nèi)是為了方便行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的管理，有利于上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)信訪工作的考核，有利于監(jiān)督下級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)信訪案件的辦事質(zhì)量；對(duì)外是為了有效識(shí)別信訪事件，不浪費(fèi)行政資源重復(fù)處理已經(jīng)處理過(guò)的信訪事項(xiàng)。這類(lèi)似于法院受理案件的“一事不再理”原則，防止信訪人纏訪、爛訪、鬧訪，實(shí)現(xiàn)信訪的終局性。

（四）建立“信訪答疑”制度

在信訪網(wǎng)站的設(shè)置中，應(yīng)當(dāng)重視信訪人對(duì)信訪處理過(guò)程和結(jié)果的評(píng)價(jià)。處理過(guò)程相對(duì)于處理結(jié)果來(lái)說(shuō)較好判斷，畢竟程序是明文規(guī)定的，可以嚴(yán)格比照規(guī)章制度來(lái)衡量。但對(duì)于處理結(jié)果來(lái)說(shuō)，判斷的難度較大，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)有自己的行政裁量權(quán)，這個(gè)合理性的把握比較難以衡量。

針對(duì)處理結(jié)果合理性難以衡量的問(wèn)題，筆者建議可以參考借鑒法院的“判后答疑”制度，建立信訪事件的“信訪答疑”，即行政機(jī)關(guān)將信訪事件依照法律依據(jù)，向信訪人作出充分的說(shuō)明，方便信訪人理解信訪結(jié)果。若信訪答疑處理得當(dāng)，充分說(shuō)服了信訪人，使信訪人對(duì)處理結(jié)果和依據(jù)的信服，就很可能避免了后續(xù)信訪人進(jìn)行復(fù)查①、核查②的時(shí)間成本，也有利于節(jié)約行政資源，提高行政效率，將社會(huì)矛盾化解在每一次的行政工作中。

通過(guò)對(duì)信訪法治化相關(guān)理論與現(xiàn)實(shí)困境與路徑的厘清，可以清晰地辨別現(xiàn)階段信訪存在的各種問(wèn)題，不論是信訪部門(mén)的分散化、信訪效率的低下、信訪內(nèi)容的雜糅、信訪方式的非理性，都迫切要求將信訪納入法治化的軌道上來(lái)。通過(guò)制定專(zhuān)門(mén)的《信訪法》，建立信訪的信息化之路，在蹄疾步穩(wěn)中解決上述難題，充分化解社會(huì)矛盾，讓每一公民在社會(huì)生活中感受到公平正義。

注釋?zhuān)?/p>

①《信訪條例》第34條：“信訪人對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的信訪事項(xiàng)處理意見(jiàn)不服的，可以自收到書(shū)面答復(fù)之日起30日內(nèi)請(qǐng)求原辦理行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)復(fù)查。收到復(fù)查請(qǐng)求的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到復(fù)查請(qǐng)求之日起30日內(nèi)提出復(fù)查意見(jiàn)，并予以書(shū)面答復(fù)。”

②《信訪條例》第35條：“信訪人對(duì)復(fù)查意見(jiàn)不服的，可以自收到書(shū)面答復(fù)之日起30日內(nèi)向復(fù)查機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)請(qǐng)求復(fù)核。收到復(fù)核請(qǐng)求的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到復(fù)核請(qǐng)求之日起30日內(nèi)提出復(fù)核意見(jiàn)?！?/p>

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