《企業(yè)境外投資管理辦法》(國家發(fā)展和改革委員會(huì)令第11號,以下稱“新辦法”)將于2018年3月1日起施行,屆時(shí)《境外投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理辦法》(國家發(fā)展和改革委員會(huì)令第9號,以下稱“9號令”)同步廢止。針對社會(huì)各界關(guān)心的主要問題,國家發(fā)展改革委有關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行了詳細(xì)解讀。
新訴求 新辦法
黨的十八大以來,國家發(fā)展改革委以“一帶一路”建設(shè)為重點(diǎn),深入推進(jìn)境外投資領(lǐng)域簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革,支持企業(yè)創(chuàng)新境外投資方式,促進(jìn)國際產(chǎn)能合作,推動(dòng)形成面向全球的貿(mào)易、投融資、生產(chǎn)、服務(wù)網(wǎng)絡(luò),加快培育國際經(jīng)濟(jì)合作和競爭新優(yōu)勢。
2014年4月,國家發(fā)展改革委發(fā)布9號令,將境外投資管理方式由逐項(xiàng)核準(zhǔn)改為備案為主、核準(zhǔn)為輔,對促進(jìn)和規(guī)范境外投資發(fā)展發(fā)揮了重要作用。9號令實(shí)施三年多以來,境外投資快速發(fā)展,我國躋身境外投資大國前列。同時(shí),境外投資發(fā)展呈現(xiàn)出一些新問題,企業(yè)也提出一些新訴求,需要對管理制度進(jìn)行改革。比如,如何降低制度性交易成本,進(jìn)一步便利企業(yè)境外投資;如何補(bǔ)齊現(xiàn)行管理制度短板,進(jìn)一步規(guī)范企業(yè)境外投資;如何提高公共服務(wù)質(zhì)量,進(jìn)一步服務(wù)企業(yè)境外投資等。
針對新問題新訴求,國家發(fā)展改革委順應(yīng)境外投資發(fā)展需要,總結(jié)境外投資管理實(shí)踐,廣泛吸納各界意見建議,在9號令基礎(chǔ)上形成了新辦法。新辦法作為境外投資管理的基礎(chǔ)性制度,旨在加強(qiáng)境外投資宏觀指導(dǎo),優(yōu)化境外投資綜合服務(wù),完善境外投資全程監(jiān)管,促進(jìn)境外投資持續(xù)健康發(fā)展,維護(hù)我國國家利益和國家安全。
統(tǒng)籌推進(jìn)“放管服”改革
新辦法在“放管服”三個(gè)方面統(tǒng)籌推出了八項(xiàng)改革舉措。
首先,為進(jìn)一步便利企業(yè)境外投資,新辦法推出突出簡政放權(quán)三項(xiàng)舉措。
一是取消項(xiàng)目信息報(bào)告制度。按9號令規(guī)定,中方投資額3億美元及以上的境外收購或競標(biāo)項(xiàng)目,投資主體在對外開展實(shí)質(zhì)性工作之前,應(yīng)向國家發(fā)展改革委報(bào)送項(xiàng)目信息報(bào)告;國家發(fā)展改革委收到項(xiàng)目信息報(bào)告后,對符合國家境外投資政策的項(xiàng)目,在7個(gè)工作日內(nèi)出具確認(rèn)函。新辦法取消該項(xiàng)規(guī)定,進(jìn)一步簡化事前管理環(huán)節(jié),從而降低制度性交易成本。
二是取消地方初審、轉(zhuǎn)報(bào)環(huán)節(jié)。按9號令規(guī)定,地方企業(yè)向國家發(fā)展改革委申請核準(zhǔn)的材料由省級政府發(fā)展改革部門提出審核意見后報(bào)送,向國家發(fā)展改革委申請備案的材料由省級政府發(fā)展改革部門報(bào)送。新辦法取消地方初審、轉(zhuǎn)報(bào)環(huán)節(jié),屬于國家發(fā)展改革委核準(zhǔn)、備案范圍的項(xiàng)目,地方企業(yè)通過網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)直接向國家發(fā)展改革委提交有關(guān)申請材料,從而讓企業(yè)好辦事、少跑腿。
三是放寬投資主體履行核準(zhǔn)、備案手續(xù)的最晚時(shí)間要求。按9號令規(guī)定,投資主體實(shí)施需國家發(fā)展改革委核準(zhǔn)或備案的境外投資項(xiàng)目,在對外簽署具有最終法律約束效力的文件前,應(yīng)當(dāng)取得核準(zhǔn)文件或備案通知書;或可在簽署的文件中明確生效條件為依法取得核準(zhǔn)文件或備案通知書。新辦法將投資主體履行核準(zhǔn)、備案手續(xù)的最晚時(shí)間要求從簽約前(或協(xié)議生效前)放寬至實(shí)施前:屬于核準(zhǔn)、備案管理范圍的項(xiàng)目,投資主體應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目實(shí)施前取得項(xiàng)目核準(zhǔn)文件或備案通知書。這有利于企業(yè)更加從容地安排交易節(jié)奏。當(dāng)然,放寬投資主體履行核準(zhǔn)、備案手續(xù)的最晚時(shí)間要求,并不是說企業(yè)只能等到項(xiàng)目實(shí)施前的最后一刻提交核準(zhǔn)、備案申請。事實(shí)上,企業(yè)可以在備齊項(xiàng)目核準(zhǔn)、備案材料后及時(shí)提出有關(guān)申請,以便及早取得核準(zhǔn)文件或備案通知書。
和9號令相比,新辦法對核準(zhǔn)和備案的程序、時(shí)限、變更、延期等作出更加明確和具體的規(guī)定,對流程進(jìn)行優(yōu)化,如兩個(gè)以上投資主體如何確定申報(bào)單位、受理的程序和憑證、變更和延期的程序與時(shí)限等。這些“微改革”,既增強(qiáng)制度的可操作性,也減少核準(zhǔn)和備案機(jī)關(guān)自由裁量空間,提高管理的透明度和確定性。
其次,在規(guī)范企業(yè)境外投資方面,新辦法的三項(xiàng)改革突出放管結(jié)合。
一是補(bǔ)齊管理短板,將境內(nèi)企業(yè)和自然人通過其控制的境外企業(yè)開展的境外投資納入管理框架,采取精準(zhǔn)化的管理措施。近年來,隨著境內(nèi)企業(yè)國際化程度提高,境外投資方式也更加多樣,一些境外投資活動(dòng)游離于現(xiàn)行管理邊界之外,存在一定風(fēng)險(xiǎn)隱患。按照實(shí)質(zhì)重于形式的管理原則,新辦法將境內(nèi)企業(yè)和自然人通過其控制的境外企業(yè)開展的境外投資納入管理框架。
需要指出的是,納入管理框架不意味著一律納入核準(zhǔn)、備案管理范圍。對于完全是投資主體通過其控制的境外企業(yè)開展的境外投資項(xiàng)目(不涉及投資主體直接投入資產(chǎn)、權(quán)益或提供融資、擔(dān)保),新辦法采取“事前管理有區(qū)別、事中事后全覆蓋”的管理思路,既補(bǔ)齊短板,也更加精準(zhǔn)。對其中的敏感類項(xiàng)目實(shí)行核準(zhǔn)管理。對其中的非敏感類項(xiàng)目,中方投資額3億美元及以上的,投資主體應(yīng)當(dāng)將有關(guān)信息告知國家發(fā)展改革委,無需備案;而中方投資額3億美元以下的,無需備案也無需告知。境內(nèi)自然人通過其控制的境外企業(yè)開展的境外投資參照執(zhí)行。
二是創(chuàng)新監(jiān)管工具,改進(jìn)協(xié)同監(jiān)管和全程監(jiān)管。針對境外投資監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié),新辦法提出建立協(xié)同監(jiān)管機(jī)制,通過在線監(jiān)測、約談函詢、抽查核實(shí)等方式對境外投資進(jìn)行監(jiān)督檢查。同時(shí),新辦法引入項(xiàng)目完成情況報(bào)告、重大不利情況報(bào)告、重大事項(xiàng)問詢和報(bào)告等制度,改進(jìn)對境外投資的全程監(jiān)管,從而更好維護(hù)國家利益和國家安全。
三是完善懲戒措施,建立境外投資違法違規(guī)行為記錄。針對惡意分拆、虛假申報(bào)、通過不正當(dāng)手段取得核準(zhǔn)文件或備案通知書、擅自實(shí)施項(xiàng)目、不按規(guī)定辦理變更、應(yīng)報(bào)告而未報(bào)告、不正當(dāng)競爭、威脅或損害國家利益和國家安全、違規(guī)提供融資等違法違規(guī)行為,新辦法明確懲戒措施、加大懲戒力度。同時(shí),新辦法提出建立境外投資違法違規(guī)行為記錄,實(shí)施聯(lián)合懲戒。
監(jiān)管是手段,發(fā)展是目的。新辦法改進(jìn)事中事后監(jiān)管,為的是境外投資持續(xù)健康發(fā)展,為的是國家利益和國家安全。比如,引入重大不利情況報(bào)告制度,主要政策意圖不是追究有關(guān)企業(yè)責(zé)任,更多是為了及時(shí)獲取有關(guān)信息、及時(shí)采取應(yīng)對措施,從而政企協(xié)同將有關(guān)不利情況對國家利益和國家安全的影響降到最低。隨著監(jiān)管更加精準(zhǔn)有效,市場在資源配置中的決定性作用將得到更好發(fā)揮,真實(shí)合規(guī)的境外投資將從中受益。
最后,在服務(wù)企業(yè)境外投資方面,新辦法以兩項(xiàng)改革突出優(yōu)化服務(wù)。
一是充實(shí)服務(wù)內(nèi)容。新辦法提出投資主體可以咨詢政策和信息、反映情況和問題、提出意見和建議等。同時(shí),明確國家發(fā)展改革委在發(fā)布境外投資信息、建立投資合作機(jī)制和推動(dòng)海外利益保護(hù)等方面的主要任務(wù),將一些實(shí)際開展的投資促進(jìn)和服務(wù)保障工作納入制度化軌道。比如,國家發(fā)展改革委近日發(fā)布《中國對外投資報(bào)告》,主動(dòng)宣介我國境外投資的發(fā)展成就、管理體制和政策導(dǎo)向,便于外界更加全面了解中國對外投資。又如,國家發(fā)展改革委近年同世界許多國家建立雙多邊和第三方投資合作機(jī)制,推動(dòng)有關(guān)國家為中國企業(yè)提供公平環(huán)境,為中國企業(yè)“走出去”鋪路架橋。
二是推行在線辦理。新辦法提出建立境外投資管理和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)(簡稱“網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)”)。目前,國家發(fā)展改革委正在原有備案系統(tǒng)基礎(chǔ)上推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)。新辦法施行后,絕大多數(shù)境外投資管理環(huán)節(jié)(如宏觀指導(dǎo)、信息服務(wù)、核準(zhǔn)備案、全程監(jiān)管、聯(lián)合懲戒等)都將通過網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)進(jìn)行,從而提高管理效率和服務(wù)質(zhì)量。
寓管理于服務(wù)、以服務(wù)促管理是新辦法的重要特點(diǎn)。比如,新辦法提出,國家發(fā)展改革委可以向投資主體或利益相關(guān)方發(fā)出風(fēng)險(xiǎn)提示,供投資主體或利益相關(guān)方參考。風(fēng)險(xiǎn)提示雖然不具有行政強(qiáng)制力,但既可以作為信息服務(wù),也可以作為管理工具。和單個(gè)企業(yè)相比,政府在境外投資整體運(yùn)行情況、境外經(jīng)濟(jì)和安全風(fēng)險(xiǎn)狀況等方面具有一定信息優(yōu)勢。根據(jù)不同情況,國家發(fā)展改革委可以向投資主體提示境外經(jīng)濟(jì)和安全風(fēng)險(xiǎn)狀況,作為信息服務(wù)供投資主體決策參考,讓企業(yè)少“踩雷”;也可以向投資主體或利益相關(guān)方提示特定領(lǐng)域、特定類型境外投資活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)狀況,作為政策信號引導(dǎo)市場主體預(yù)期和行為,促進(jìn)境外投資持續(xù)健康發(fā)展。
(根據(jù)國家發(fā)改委政研室稿件編輯)endprint