開辟中國(guó)公共服務(wù)民營(yíng)化發(fā)展的新道路
——以西方逆民營(yíng)化發(fā)展為視角

劉圣中，吳小湖

（1.江蘇師范大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院，江蘇徐州221116；2.南昌大學(xué)廉政研究中心，江西南昌330031；3.南昌大學(xué)公共管理學(xué)院，江西南昌330031）

一、問題的提出

20世紀(jì)80年代以來(lái)，以時(shí)任英國(guó)首相撒切爾夫人和美國(guó)總統(tǒng)里根為代表所進(jìn)行的民營(yíng)化改革運(yùn)動(dòng)迅速風(fēng)靡全球，這一浪潮甚至波及拉美等發(fā)展中國(guó)家。這項(xiàng)改革產(chǎn)生的原因主要是：政府的財(cái)政壓力、政府管理的無(wú)效率以及受新公共管理和新自由主義影響。而在1997年以后，由于民營(yíng)化自身的缺陷，并沒有實(shí)現(xiàn)其理論所預(yù)期的節(jié)約成本、提高公共服務(wù)質(zhì)量、促進(jìn)社會(huì)公平等優(yōu)勢(shì)，民營(yíng)化發(fā)展急轉(zhuǎn)直下，出現(xiàn)了政府回收服務(wù)的現(xiàn)象——逆民營(yíng)化。相對(duì)于西方國(guó)家來(lái)說(shuō)我國(guó)的民營(yíng)化道路起步較晚，有著先天不足、后天營(yíng)養(yǎng)不良的缺陷。2002年，我國(guó)頒布了《關(guān)于加快市政改革公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》，隨后民營(yíng)化發(fā)展熱情高漲，各種民營(yíng)化事業(yè)如春筍般涌現(xiàn)。但經(jīng)過10年的發(fā)展，我國(guó)民營(yíng)化也出現(xiàn)了回潮的現(xiàn)象。2013年7月31日，李克強(qiáng)總理主持國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，專門研究推進(jìn)政府向社會(huì)資本購(gòu)買公共服務(wù)，并出臺(tái)了《關(guān)于向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》。其后黨的十八屆三中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出“讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”，“積極穩(wěn)妥從廣度和深度上推進(jìn)市場(chǎng)化改革”。之后，財(cái)政部又出臺(tái)了《關(guān)于做好政府購(gòu)買服務(wù)工作的有關(guān)問題通知》，指出“推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)是新時(shí)期全面深化改革的必然要求”。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步提出，堅(jiān)持解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。這些文件的出臺(tái)都表明，我國(guó)政府在全面深化改革的道路上將大力發(fā)展民營(yíng)化，整合社會(huì)優(yōu)勢(shì)資源，滿足社會(huì)需求，積極探索提供社會(huì)公共服務(wù)的良性化發(fā)展新道路。

但是，目前民營(yíng)化的發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入瓶頸期，逆民營(yíng)化增多，這讓人們開始重新審視民營(yíng)化。同時(shí)，我國(guó)學(xué)術(shù)界在民營(yíng)化研究上主要集中于對(duì)民營(yíng)化巔峰時(shí)期的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)以及我國(guó)民營(yíng)化發(fā)展中困境的解釋，而對(duì)于存在已久的逆民營(yíng)化現(xiàn)象研究較少，對(duì)于從逆民營(yíng)化視角下倒推民營(yíng)化發(fā)展的研究更是寥寥無(wú)幾。逆民營(yíng)化的出現(xiàn)讓我們必須更加理性地看待民營(yíng)化，重新審視政府與市場(chǎng)的關(guān)系，重新定義政府的角色，確定政府的職能。從逆民營(yíng)化來(lái)回顧民營(yíng)化有哪些啟示，它能否更好推動(dòng)民營(yíng)化的發(fā)展，能否為我們指引一條有別于傳統(tǒng)民營(yíng)化發(fā)展道路的新方向？為此筆者將從分析國(guó)外逆民營(yíng)化的現(xiàn)狀和問題入手，找出民營(yíng)化的發(fā)展規(guī)律以及其自身不可避免的缺陷，從而為我國(guó)正在推進(jìn)的公共服務(wù)民營(yíng)化改革提供借鑒與參考。

二、逆民營(yíng)化與民營(yíng)化相伴而生

所謂逆民營(yíng)化，國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界并沒有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的解釋，但是大致上可歸納為“收回外包”（Contracting back in）或者“撤包”（Reverse contracting-out）的說(shuō)法，是指政府將已經(jīng)承包給私人企業(yè)或者非營(yíng)利組織的公共服務(wù)收回而重新由政府提供。相對(duì)于民營(yíng)化的公共服務(wù)提供由公共部門向私人部門運(yùn)動(dòng)而言，逆民營(yíng)化指的是公共服務(wù)由私人部門返回公共部門的過程[1]。本質(zhì)上，逆民營(yíng)化的出現(xiàn)并不意味著民營(yíng)化的失敗，而是民營(yíng)化發(fā)展的動(dòng)態(tài)過程，是民營(yíng)化的延續(xù)，是對(duì)民營(yíng)化發(fā)展的一種完善，是人們對(duì)公民權(quán)、公共利益和個(gè)人價(jià)值的維護(hù)。

美國(guó)是一個(gè)徹底的民營(yíng)化國(guó)家，1980年里根政府以來(lái)，通過委托授權(quán)、政府撤資以及政府淡出等方式開展民營(yíng)化改革；1993年克林頓政府大刀闊斧實(shí)施“重塑政府運(yùn)動(dòng)”，這奠定了美國(guó)“休克式民營(yíng)化”的基礎(chǔ)。但是，根據(jù)美國(guó)國(guó)際市縣管理協(xié)會(huì)對(duì)美國(guó)地方政府公共服務(wù)民營(yíng)化長(zhǎng)期跟蹤調(diào)查所得到的數(shù)據(jù)來(lái)看，美國(guó)的民營(yíng)化改革是伴隨著逆民營(yíng)化發(fā)展的。調(diào)查顯示，早在1982年，逆民營(yíng)化在美國(guó)地方政府就已經(jīng)出現(xiàn)了，平均每個(gè)地方政府回購(gòu)的數(shù)量為7.1項(xiàng)，到了1988-1992年的時(shí)候則減為5.3項(xiàng)。從表1我們可以看出，政府回購(gòu)公共服務(wù)的比例占所有公共服務(wù)的提供比例較小，隨著民營(yíng)化的持續(xù)發(fā)展，回購(gòu)的比例從18%降到10.4%了。[2]雖然逆民營(yíng)化一直存在著，但是民營(yíng)化仍然是主流。

表1 不同時(shí)期美國(guó)地方政府回購(gòu)公共服務(wù)的情況①

從圖1我們可以看到，美國(guó)地方政府直接提供服務(wù)一直是占據(jù)主要地位的，基本上是在60%左右。而服務(wù)外包的比例，1992年為28%，1997年為33%，2002年為18%，2007年是30%，[3]這表明美國(guó)民營(yíng)化發(fā)展在經(jīng)歷過高峰期后又回歸到平緩的發(fā)展趨勢(shì)。而從圖2我們可以清晰看到，民營(yíng)化近20年來(lái)美國(guó)地方政府回購(gòu)公共服務(wù)與購(gòu)買服務(wù)的動(dòng)態(tài)發(fā)展。1992-1997年，新購(gòu)買的比例為18%，而新回購(gòu)的比例為11%，1997年后則因?yàn)榻鹑谖C(jī)等原因，民營(yíng)化出現(xiàn)了拐點(diǎn)，回購(gòu)公共服務(wù)比重迅速提高，達(dá)到18%，而同期新購(gòu)買的服務(wù)則為11%。2002年后，不管是政府還是學(xué)術(shù)界都對(duì)民營(yíng)化由開始的瘋狂轉(zhuǎn)為理性看待，新回購(gòu)和新發(fā)展的公共服務(wù)基本處于持平的狀態(tài)，分別為11.9%、11.6%，10.4%、11.1%。[4]

歐美其他國(guó)家，甚至是拉美地區(qū)也都出現(xiàn)了逆民營(yíng)化的發(fā)展趨勢(shì)。英國(guó)作為民營(yíng)化的發(fā)起國(guó)家，也出現(xiàn)了逆民營(yíng)化的現(xiàn)象，其外包的鐵路軌道建設(shè)企業(yè)在2000年破產(chǎn)后，沒有完工的部分鐵路軌道建設(shè)工程在2001年被重新收歸國(guó)有。加拿大漢密爾頓的水服務(wù)外包始于20世紀(jì)90年代，運(yùn)營(yíng)長(zhǎng)達(dá)10年之久，但是由于水污染、成本增加等問題于2004年被政府重新收回。而拉美國(guó)家在“華盛頓共識(shí)”精神的指導(dǎo)下，于20世紀(jì)七八十年代開始了民營(yíng)化，但是到了21世紀(jì)初由于民營(yíng)化泡沫的破裂，基本上都已經(jīng)由政府重新提供公共服務(wù)。

圖1 美國(guó)地方政府服務(wù)提供構(gòu)成百分比圖（1992-2007）

圖2 美國(guó)地方政府回購(gòu)服務(wù)與購(gòu)買服務(wù)的動(dòng)態(tài)發(fā)展（1992-2012）

中國(guó)雖然民營(yíng)化起步較晚，發(fā)展速度較慢，但是也出現(xiàn)了逆民營(yíng)化的現(xiàn)象。湖北十堰于2003年實(shí)行公交民營(yíng)化改革，5年時(shí)間內(nèi)發(fā)生了4次罷運(yùn)事件，對(duì)市民正常的生產(chǎn)生活秩序帶來(lái)較大影響，市民反映強(qiáng)烈，第4次罷運(yùn)事件發(fā)生后，十堰市委召開緊急常委會(huì)，決定收回公交公司城市公交特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，由市委、市政府派出工作組臨時(shí)接管公交公司管理業(yè)務(wù)。[5]同樣始于2003年的安徽合肥的公交民營(yíng)化，也于2007年因?yàn)?個(gè)月內(nèi)致11人死亡而被當(dāng)?shù)卣型！6]2015年江西南昌市東湖區(qū)政府叫停了東湖區(qū)的環(huán)衛(wèi)事業(yè)民營(yíng)化，曾經(jīng)被當(dāng)?shù)鼐用穹Q贊的改革也在一年內(nèi)夭折。[7]

以上案例表明，逆民營(yíng)化與民營(yíng)化相伴而生。在當(dāng)前的公共服務(wù)民營(yíng)化進(jìn)程中逆民營(yíng)化是一個(gè)普遍現(xiàn)象，但是并不能因此而否認(rèn)民營(yíng)化，民營(yíng)化是政治改革和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的結(jié)果，是一種歷史的選擇，是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的。應(yīng)辯證看待民營(yíng)化與逆民營(yíng)化的關(guān)系，不能因?yàn)槌霈F(xiàn)逆民營(yíng)化就否定民營(yíng)化。民營(yíng)化大師薩瓦斯的名言“民營(yíng)化的發(fā)展方向已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)，民營(yíng)化甚至已經(jīng)成為了一種公共的哲學(xué)”[8]（P348）。并不會(huì)因?yàn)槟婷駹I(yíng)化的出現(xiàn)而顯得過時(shí)。公共產(chǎn)品的政府提供和私人提供就像鐘擺一樣，隨著經(jīng)驗(yàn)和政治需求的變化，每數(shù)十年出現(xiàn)一次搖擺。逆民營(yíng)化并不意味著政府壟斷公共服務(wù)模式的回歸與倒退，而是在反思民營(yíng)化績(jī)效的基礎(chǔ)上出現(xiàn)的一個(gè)新平衡，即結(jié)合市場(chǎng)、計(jì)劃、公平和民主，以達(dá)到效率和更多的社會(huì)選擇。[9]一方面，逆民營(yíng)化是民營(yíng)化的延續(xù)與發(fā)展。無(wú)論是民營(yíng)化還是逆民營(yíng)化都是政府有效提供公共服務(wù)的手段，都是政府進(jìn)行社會(huì)治理的一種工具。逆民營(yíng)化并不會(huì)從根本上改變民營(yíng)化的發(fā)展道路，只是會(huì)促使管理者從中吸取經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，不斷完善政府提供公共服務(wù)的手段以滿足公民的利益訴求。另一方面，民營(yíng)化不是單行道，而是動(dòng)態(tài)發(fā)展的。西方國(guó)家從20世紀(jì)80年代開始民營(yíng)化改革以來(lái)，理論上從開始的對(duì)民營(yíng)化的盲目崇拜到現(xiàn)在的理性和務(wù)實(shí)，道路上也是從最初的民營(yíng)化到逆民營(yíng)化再到民營(yíng)化，外包方式從最初的完全交給市場(chǎng)到現(xiàn)在的公私混合提供。種種跡象表明逆民營(yíng)化的出現(xiàn)都是為政府治理提供一種新思維。

三、逆民營(yíng)化產(chǎn)生的原因

（一）民營(yíng)化神話泡沫的破裂

民營(yíng)化的倡導(dǎo)者認(rèn)為民營(yíng)化是解決政府失靈的萬(wàn)靈藥，可以節(jié)省成本、改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量，縮減政府規(guī)模，節(jié)省政府的財(cái)政支出。但是現(xiàn)實(shí)存在的案例表明，民營(yíng)化并沒有真正地降低成本，而是通過裁員等方式降低成本，反而增加了監(jiān)督管理成本等方面效應(yīng)。以加拿大漢密爾頓市為例，政府在購(gòu)買水服務(wù)時(shí)每年只節(jié)省了1000萬(wàn)美金（僅為聯(lián)合水務(wù)最初承諾的一半），但是這并非來(lái)自效率的提高，而是來(lái)自于提前退休政策，而且裁員還帶來(lái)了嚴(yán)重的效率問題，聯(lián)合水務(wù)對(duì)消費(fèi)者安裝新水表只以每年750只速度進(jìn)行，僅相當(dāng)于政府同期一個(gè)月的安裝量。[10]

同時(shí)，民營(yíng)化還有外部性影響。首先，從經(jīng)濟(jì)層面來(lái)看，民營(yíng)化雖然提高了生產(chǎn)效率，但是往往隨之而來(lái)的是民眾的失業(yè)問題以及對(duì)女性就業(yè)歧視的增加，還有更為嚴(yán)重的是對(duì)環(huán)境的代際消費(fèi)，在全球競(jìng)爭(zhēng)的條件下，利潤(rùn)最大化造成非持續(xù)的資源開發(fā)，這往往造成哈丁所說(shuō)的“公地悲劇”。其次，從社會(huì)層面來(lái)看，民營(yíng)化容易產(chǎn)生“摘櫻桃”現(xiàn)象，加劇社會(huì)的貧富分化。私有企業(yè)往往缺乏社會(huì)責(zé)任，不愿在低收入人群中投資，導(dǎo)致很多基本公共服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量下降。最后，從政治層面來(lái)看，民營(yíng)化是以新自由主義思想為理論基礎(chǔ)的，這往往也伴隨著放松管制而導(dǎo)致自由化。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，這往往是要削弱其治理能力的，同時(shí)對(duì)于市民社會(huì)來(lái)說(shuō)往往會(huì)瓦解其社會(huì)凝聚力以及增加公民與政府職能部門的距離感，導(dǎo)致民眾對(duì)政治的冷漠和脫離。另外，民營(yíng)化既是一個(gè)反腐政策，但是同時(shí)也給腐敗制造了機(jī)會(huì)[11]（P402），民營(yíng)化在招標(biāo)前、招標(biāo)中以及合同的履行過程中都給政府職能部門及其行政人員創(chuàng)造了腐敗的機(jī)會(huì)。

（二）民營(yíng)化理論的失敗

民營(yíng)化支撐理論是新自由主義和公共選擇理論，但是近30年來(lái)隨著國(guó)際時(shí)代背景的變化，民營(yíng)化的理論根基已經(jīng)受到了動(dòng)搖，新自由主義在全球范圍內(nèi)都備受質(zhì)疑和抵制。民營(yíng)化的發(fā)展過程已經(jīng)證明了作為民營(yíng)化動(dòng)力的公共選擇理論已經(jīng)不能解釋民營(yíng)化的發(fā)展趨勢(shì)了。無(wú)論是“有效市場(chǎng)”還是“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”都不能解釋民營(yíng)化的發(fā)展道路。薩瓦斯是在盲目地吹捧民營(yíng)化，一味鼓吹市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的有效性。然而在現(xiàn)實(shí)的市場(chǎng)中，競(jìng)爭(zhēng)往往不是如理論般存在的。首先，市場(chǎng)是否存在？民營(yíng)化要求政府像顧客一樣在既有市場(chǎng)中進(jìn)行選擇，以確定最佳承包商，但是政府在采購(gòu)大宗物品和服務(wù)時(shí)，根本沒有預(yù)先已經(jīng)存在的市場(chǎng)，比如政府采購(gòu)的軍事訂單。這些市場(chǎng)往往是因?yàn)檎辛诵枨笾蟛艜?huì)存在的，如果沒有特定的政府需要是不會(huì)有市場(chǎng)存在的，更無(wú)競(jìng)爭(zhēng)性可言。其次，市場(chǎng)是否存在完全競(jìng)爭(zhēng)？在一些民營(yíng)化案例中，可以發(fā)現(xiàn)公共服務(wù)民營(yíng)化只不過是把政府壟斷轉(zhuǎn)化為私人壟斷而已。很多市場(chǎng)只有一個(gè)或者少數(shù)幾個(gè)可供選擇的承包商，市場(chǎng)往往被一小部分供應(yīng)商把持著，他們還想方設(shè)法與既得利益者保持親密的關(guān)系以獲得政治支持，并阻止新的供應(yīng)商進(jìn)入。再次，外部性的問題。政府采購(gòu)公共服務(wù)不僅要考慮競(jìng)爭(zhēng)所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益，還要考慮社會(huì)效益。同時(shí)，就競(jìng)爭(zhēng)本身來(lái)說(shuō)，在一些市場(chǎng)中引入競(jìng)爭(zhēng)還會(huì)帶來(lái)副作用。德國(guó)的垃圾處理民營(yíng)化就證明了這一點(diǎn)，由于持證經(jīng)營(yíng)的企業(yè)無(wú)法與低質(zhì)企業(yè)展開價(jià)格上的競(jìng)爭(zhēng)，最后導(dǎo)致大量的垃圾被傾銷到南歐地區(qū)，給南歐帶來(lái)嚴(yán)重的環(huán)境問題。[11]（P163）

（三）政府目標(biāo)與承包商目標(biāo)不一致

私人承包商的目標(biāo)是獲取利潤(rùn)的最大化，所以私人承包商為獲取合同給政府允諾的是成本降低、效率提高。而政府追求的是目標(biāo)決策的最優(yōu)化，因此效率是政府的一個(gè)目標(biāo)，但只是政府追求公共利益時(shí)的眾多目標(biāo)之一。[12]（P14）競(jìng)爭(zhēng)所產(chǎn)生的效率有時(shí)甚至妨礙其他目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在西方特定的官僚機(jī)構(gòu)文化中，政府工作人員追求的往往是自己職位的晉升以及權(quán)力的擴(kuò)張，尤其是高層官員更關(guān)心政治利益。所以，對(duì)于政府官員來(lái)說(shuō)民營(yíng)化往往是他們獲取選民以達(dá)到自己特定政治利益的手段，他們更多關(guān)心的是切身利益方面的事情，而不是與公共利益相關(guān)的服務(wù)。甚至因?yàn)槊駹I(yíng)化，政府工作人員不僅要關(guān)注對(duì)外承包失控的問題，更要擔(dān)心隨著監(jiān)督人員的減少，他們的級(jí)別、薪酬下降的問題。

同時(shí)，私人承包商為降低成本獲取利潤(rùn)最大化所采取的辦法無(wú)外乎如下兩種，一是支付比政府機(jī)構(gòu)更低的工資；二是支付給工人更低的邊際福利，特別是退休福利，邊際福利的差距就是政府和私人承包商最大的區(qū)別。[12]（P130）這兩種做法都是以犧牲普通工人的利益來(lái)實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，嚴(yán)重打擊了普通工人的工作熱情，破壞了社會(huì)公平。

（四）委托代理的信息不對(duì)稱

在任何一種合同關(guān)系中，基本的管理目標(biāo)是簡(jiǎn)單明了的，那就是“引出一個(gè)好像能將‘委托人’福利最大化的‘代理人’”[12]（P19）。政府作為委托人的主要工作就是擬定合同進(jìn)行招標(biāo)，引導(dǎo)代理人按照自己的要求行事。從理論上講，政府的合同關(guān)系是建立在法律的基礎(chǔ)上的，因此政府是能找到一個(gè)滿意的承包商為其提供公共服務(wù)的。但事實(shí)上，正如科斯所言：競(jìng)爭(zhēng)并不完美，信息也常常殘缺不全。所以信息不對(duì)稱是委托—代理理論的最大困境，也是民營(yíng)化不得不面對(duì)的天生缺陷，任何一個(gè)想要實(shí)施對(duì)外承包的政府都面臨這個(gè)問題。

由于信息不對(duì)稱，代理人不可能像委托人所信任的那樣賣力干活，代理人擁有更多的逃避動(dòng)機(jī)和機(jī)會(huì)，而且總是會(huì)優(yōu)先滿足自己的利益。委托人試圖采取監(jiān)控手段來(lái)控制代理人的逃避行為，有時(shí)甚至?xí)扇〖?lì)措施避免逃避行為的發(fā)生。但是，代理人永遠(yuǎn)比委托人更了解自己的行為，無(wú)論怎樣監(jiān)控，逃避行為仍然會(huì)發(fā)生。在選擇代理人的時(shí)候，對(duì)于代理人的資格條件委托人往往不能詳盡了解，代理人往往處于優(yōu)勢(shì)地位。所以，無(wú)論委托人通過怎樣的程序，永遠(yuǎn)都無(wú)法保證自己雇傭到最合適的承包商。這種不確定性關(guān)系，使政府處于被動(dòng)狀態(tài)，在外包過程中處于劣勢(shì)地位。同時(shí)，對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，其公共目標(biāo)一般是很難確定的，這就增加了對(duì)代理人監(jiān)控的難度，也無(wú)法測(cè)量代理人的績(jī)效?？梢?，信息不對(duì)稱問題使得政府在民營(yíng)化過程中處于劣勢(shì)地位，無(wú)法滿足民眾的公共服務(wù)訴求。

四、開辟中國(guó)公共服務(wù)民營(yíng)化發(fā)展的新道路

（一）政府增強(qiáng)自身治理能力，成為精明的買主

后民營(yíng)化時(shí)代要求政府努力提高自身技能，成為一個(gè)精明的買主，要有能力區(qū)分不同市場(chǎng)所表現(xiàn)出來(lái)的不同問題，還要用不同的管理方式與供應(yīng)商建立起多樣化的微妙關(guān)系。[12]（P145）在當(dāng)今全球化發(fā)展的背景下，民營(yíng)化已經(jīng)成為一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。政府要想在后民營(yíng)化時(shí)代占據(jù)主導(dǎo)地位，就必須知道想買什么，從哪兒買，到底買到了什么？政府首先要對(duì)自身進(jìn)行深入調(diào)研，了解自身的需求。很多可以由自身提供的而且能夠可以比市場(chǎng)提供得更好的產(chǎn)品不應(yīng)進(jìn)行民營(yíng)化。其次，政府要了解誰(shuí)能夠賣給他們自己想要的東西，尤其是在信息不對(duì)稱的情況下，政府必須盡可能收集信息，對(duì)市場(chǎng)中存在的供應(yīng)商做出自己獨(dú)立的判斷。再次，政府還必須知道自己買到的是什么。成為精明的買主還要求政府必須是一個(gè)強(qiáng)而有力的政府，能夠進(jìn)行有效管制。民營(yíng)化的失敗和弱政府及其放松管制有分不開的關(guān)系。民營(yíng)化和競(jìng)爭(zhēng)都是有益的，但是必須在一個(gè)立法和政策來(lái)提供質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和行為激勵(lì)的文明社會(huì)之中，這種民營(yíng)化和競(jìng)爭(zhēng)才能產(chǎn)生有益的結(jié)果，而這就需要一個(gè)強(qiáng)而有力的政府。一個(gè)強(qiáng)而有力的政府可以促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)、防止同業(yè)聯(lián)盟和更普遍發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)能，可以更好地抑制招標(biāo)過程及項(xiàng)目進(jìn)行中的腐敗問題，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)加以更好的管制。

（二）轉(zhuǎn)變思想觀念，認(rèn)清民營(yíng)化與逆民營(yíng)化的內(nèi)在邏輯

在后民營(yíng)化時(shí)代，政府管理者應(yīng)該轉(zhuǎn)變思想觀念，把民營(yíng)化和逆民營(yíng)化當(dāng)成同等重要的治理工具，將民營(yíng)化與逆民營(yíng)化之間的相互轉(zhuǎn)換看成是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)。后民營(yíng)化時(shí)代要求，在重視政府購(gòu)買服務(wù)的同時(shí)，需要關(guān)注回購(gòu)公共服務(wù)，既要提高購(gòu)買服務(wù)的能力，也要做好回購(gòu)服務(wù)的準(zhǔn)備。[10]看待任何有關(guān)民營(yíng)化的問題都應(yīng)該將其置于特定歷史背景之下，無(wú)論是歐洲成功的民營(yíng)化案例，還是南亞失敗的案例，其都有特定的條件。在有些情形下，民營(yíng)化是更好的選擇，可以縮減政府規(guī)模，提高經(jīng)濟(jì)效益，帶來(lái)規(guī)模效益；但是在有些情形下，政府提供才是更好的選擇，對(duì)公共部門進(jìn)行一些改革可以帶來(lái)更好的效果。民營(yíng)化是有界限的，如果超越了界限，民營(yíng)化就會(huì)弊大于利，或者說(shuō)得不償失。[11]（P14）因此對(duì)于民營(yíng)化我們絕不能盲目接受或者拒絕。政府在決策時(shí)必須采取廣泛的民主參與，并掌握足夠購(gòu)買技能和方法，并能夠掌握回購(gòu)的策略和方法，能夠在選擇民營(yíng)化和逆民營(yíng)化發(fā)展道路時(shí)來(lái)回轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的融合。

（三）建設(shè)授能政府，搭建民主參與平臺(tái)

魏伯樂、奧蘭·揚(yáng)等人在羅馬俱樂部報(bào)告中提出了“授能政府”這一概念，其核心思想是：政府要鼓勵(lì)市民積極參與公共生活，努力增強(qiáng)他們的參與意識(shí)，提高他們的參與能力。政府有責(zé)任為廣泛的民主參與提供和搭建一個(gè)制度平臺(tái)，提供充分和透明的信息，讓民營(yíng)化過程中所涉及的每一利益相關(guān)群體都能及時(shí)地從這個(gè)平臺(tái)上獲取信息，表達(dá)意見，參與決策。作為回報(bào)，廣泛的市民參與會(huì)賦予政府在民營(yíng)化治理過程中更強(qiáng)有力的政治授權(quán)，使政府擁有更多的政治資源、更獨(dú)立的政治立場(chǎng)來(lái)調(diào)節(jié)不同社會(huì)群體之間的利益沖突，來(lái)保護(hù)弱勢(shì)群體。[11]（P8）現(xiàn)代社會(huì)是建立在不同利益相互調(diào)和的基礎(chǔ)上的，每一個(gè)群體都希望獲取自身群體利益的最大化。而政府主要責(zé)任就是授能于社會(huì)，讓民眾積極去爭(zhēng)取和維護(hù)自身及公共利益，并提供一個(gè)公平的制度框架。只有這樣才能創(chuàng)造一個(gè)多贏的局面，培育一個(gè)健康的社會(huì)和更有效率、更具合法性的政府。民營(yíng)化中的民主參與是讓不同的群體在一個(gè)公平的制度框架下充分表達(dá)、互相競(jìng)爭(zhēng)、進(jìn)而達(dá)到合理協(xié)調(diào)，這樣就可以牢牢把握公共服務(wù)公共性的本質(zhì)，防止私人資本對(duì)公共服務(wù)公共性的侵害，確保公共服務(wù)均等化供給。

（四）建立政府與市場(chǎng)相互影響的治理模式，互相彌補(bǔ)雙方缺陷

眾所周知，市場(chǎng)是動(dòng)態(tài)的，強(qiáng)而有力的，但是市場(chǎng)往往帶有自利性、滯后性，會(huì)出現(xiàn)市場(chǎng)失靈；政府由于其政策偏好和既得利益集團(tuán)的影響，往往會(huì)造成政府失靈，因此在公共服務(wù)的供給選擇上，無(wú)論是政府提供還是市場(chǎng)提供都存在一定的缺陷。交互式治理理論認(rèn)為，適當(dāng)?shù)恼卫砜梢允顾綘I(yíng)參與者的行為變得主動(dòng)。這是一種有別于傳統(tǒng)政府“設(shè)置框架”的治理模式，要求政府和私營(yíng)企業(yè)在政策制定和實(shí)施過程中相互影響的治理模式。傳統(tǒng)的政府和市場(chǎng)或者放任或者干預(yù)之間的二分法，使得民營(yíng)化在發(fā)展過程中舉步維艱。一個(gè)良好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系必定是政府與市場(chǎng)的混合體，交互式管理要求政府與市場(chǎng)的相互演化，政府與市場(chǎng)在系統(tǒng)運(yùn)作中相互補(bǔ)充，也就是說(shuō)市場(chǎng)和政府在民營(yíng)化過程中扮演同等重要的積極角色。市場(chǎng)的作用在于提供產(chǎn)品并促進(jìn)新技術(shù)的研發(fā)以提高生產(chǎn)效率、降低社會(huì)成本；而政府的作用在于確保社會(huì)的穩(wěn)定與正常運(yùn)轉(zhuǎn)，民營(yíng)化的發(fā)展軌道不偏離公共價(jià)值，確保社會(huì)公平以及民主的健康發(fā)展。要讓以利潤(rùn)為導(dǎo)向的企業(yè)去適應(yīng)這種治理結(jié)構(gòu)也是一大難題，不僅需要轉(zhuǎn)變普通民眾的思想觀念，讓他們?cè)敢饨o公共產(chǎn)品付費(fèi)，還要讓企業(yè)有足夠的能力以獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

（五）壯大社會(huì)力量，發(fā)展民間治理方式

民營(yíng)化發(fā)展過程中應(yīng)不斷壯大社會(huì)力量，提供第三種治理方式即民間治理，使其成為第三支柱。民間治理是國(guó)內(nèi)或全球治理的補(bǔ)充，是一種不通過等級(jí)關(guān)系進(jìn)行強(qiáng)迫實(shí)施而是通過勸說(shuō)和橫向合作來(lái)實(shí)施的特殊管制方式。目前尼泊爾的私立學(xué)校采取的就是民間治理的方式。隨著教育的私有化，越來(lái)越多的公立學(xué)校變成了教育質(zhì)量差，找不到好學(xué)生的學(xué)校。尼泊爾的私立和寄宿學(xué)校組織為解決上述問題建立11條自身行為準(zhǔn)則，而這為政府公共服務(wù)供給提供了新的思維范式和發(fā)展路徑。[11]（P499）民間治理的著眼點(diǎn)在于合作關(guān)系，將原來(lái)所必須服從管制的主體轉(zhuǎn)變?yōu)樽陨淼谋O(jiān)管者。不同于有法律約束力的規(guī)則和懲罰性強(qiáng)制，民間治理的實(shí)施依靠非正式的協(xié)商，而規(guī)則是民間參與者自己制定的。

注釋：

①數(shù)據(jù)來(lái)源：International City/County Management Association（ICMA）.Profile of Alternative Service Delivery Approaches，US Municipalities[C].Washington DC，1988-2012。轉(zhuǎn)引自：楊安華.政府購(gòu)買服務(wù)還是回購(gòu)服務(wù)？——基于2000年以來(lái)歐美國(guó)家政府回購(gòu)公共服務(wù)的考察[J].公共管理學(xué)報(bào)，2014（3）：49-58。

②數(shù)據(jù)來(lái)源：International City/County Management Association，Profile of Alternative Service Delivery Approaches US Municipalities，Washington DC，1992，1997，2002，2007。

③數(shù)據(jù)來(lái)源：ICMA，Profile of Alternative Service Delivery Approaches，Survey Data 1997，2002，2007，2012。轉(zhuǎn)引自：楊安華.回購(gòu)公共服務(wù)：后民營(yíng)化時(shí)代公共管理的新議題[J].政治學(xué)研究，2014（5）：95-110。

[1]楊安華.國(guó)外民營(yíng)化的逆向發(fā)展對(duì)中國(guó)的啟示[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2010（7）.

[2]楊安華.政府購(gòu)買服務(wù)還是回購(gòu)服務(wù)？——基于2000年以來(lái)歐美國(guó)家政府回購(gòu)公共服務(wù)的考察[J].公共管理學(xué)報(bào)，2014（3）.

[3]International City/County Management Association，Profile of Alternative Service Delivery Approaches US Municipalities，Washington DC，1992，1997，2002，2007.

[4]ICMA，Profile of Alternative Service Delivery Approaches，Survey Data 1997，2002，2007，2012.

[5]劉偉.從十堰市公交民營(yíng)化改制看我國(guó)公用事業(yè)民營(yíng)化[J].決策探索（下半月），2009（3）.

[6]高學(xué)軍.失控的公交車：合肥反省公交民營(yíng)化[N].第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)，2007-05-24.

[7]南昌東湖區(qū)環(huán)衛(wèi)外包遇尷尬[EB/OL].http：//news.163.com/15/0504/06/AOOIFMNN00014AEE.html.

[8][美]E.S.薩瓦斯.民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系[M].周志忍，等，譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003.

[9]劉丁蓉.英國(guó)公共服務(wù)合同外包的歷史背景及政策發(fā)展透視[J].商業(yè)時(shí)代，2014（6）.

[10]楊安華.回購(gòu)公共服務(wù)：后民營(yíng)化時(shí)代公共管理的新議題[J].政治學(xué)研究，2014（5）.

[11][德]魏伯樂，等.私有化的局限[M].王小衛(wèi)，等，譯.上海：上海人民出版社，2006.

[12][美]凱特爾.權(quán)力共享：公共治理與私人市場(chǎng)[M].孫迎春，譯.北京：北京大學(xué)出版社，2009.