公共服務(wù)公私合作供給中的政府激勵工具
——基于T市的案例分析

婁成武 甘海威

一、 問題的提出

公共服務(wù)供給需要多元主體協(xié)作參與已成為理論界的廣泛共識，并在實踐領(lǐng)域形成了不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。在我國，民營企業(yè)的迅速崛起為政府選擇服務(wù)生產(chǎn)者創(chuàng)造了空間，與私人部門合作成為政府公共服務(wù)供給的重要選擇。公共服務(wù)公私合作供給的實質(zhì)是基于契約承諾的資源交換，在委托代理關(guān)系中實現(xiàn)各主體的利益訴求。然而，組織性質(zhì)的不同決定了雙方不同的利益取向：企業(yè)追求經(jīng)濟收益最大化，而政府的首要目標(biāo)是滿足公共利益，其次是提高財政資金使用效率。由于信息不對稱在委托代理關(guān)系中必然存在，政府無法掌握企業(yè)在公共服務(wù)生產(chǎn)中的所有行動，因而可能出現(xiàn)企業(yè)降低服務(wù)質(zhì)量、虛報服務(wù)產(chǎn)出等行為，政府必須直面公私合作中的道德風(fēng)險(Moral Hazard)問題。

委托代理理論認(rèn)為，解決道德風(fēng)險問題的主要途徑是通過正確有效的激勵來調(diào)和雙方的目標(biāo)。因此，在公私合作過程中，政府應(yīng)如何激勵企業(yè)提高努力水平、實現(xiàn)公共利益與財政效率的雙重目標(biāo)，是公共服務(wù)供給側(cè)改革研究的重要課題。對這一問題的研究，學(xué)界已有一定的文獻(xiàn)積累：Tsai等[1](P725-736)通過案例研究介紹了臺灣在污水處理和廢物回收領(lǐng)域?qū)ζ髽I(yè)的激勵政策；Jensen等[2](P767-788)研究了公共服務(wù)外包中高強度激勵對內(nèi)在動機的擠出效應(yīng)；徐飛等[3](P165-173)運用兩階段委托代理模型分析了PPP項目建設(shè)中有效激勵合同的設(shè)計方向；劉偉等[4](P115-120)研究了公共服務(wù)購買補貼政策下的政企信號博弈模型并提出了具體激勵對策；曹啟龍等[5](P114-118)研究了多任務(wù)目標(biāo)下投資方成本函數(shù)間的依存關(guān)系對激勵方式的影響，并提出激勵機制的設(shè)計方法。

從既有研究看，學(xué)界對這一問題的分析多基于新規(guī)制經(jīng)濟學(xué)的視角，通過模型分析給出經(jīng)濟性的激勵方法，鮮見從公共管理視角對實踐操作層面的政策審視。事實上，政府在公私合作實踐中除了經(jīng)濟性工具外，“還擁有一整套資源性工具箱”[6](P231-234)。政府對激勵工具的選擇運用是一個連貫的政策過程，應(yīng)當(dāng)被置于政策工具的理論框架下加以審視?；诖?，本文從政策工具的理論視角，構(gòu)建了公共服務(wù)公私合作供給中激勵工具的識別與分類方法，并通過T市的案例分析影響激勵工具選擇運用的主要因素及其作用機理，進(jìn)而提出優(yōu)化激勵的相關(guān)路徑，以期為公共服務(wù)供給實踐提供理論依據(jù)與操作指引。

二、 公共服務(wù)公私合作供給中的激勵工具：識別與分類

激勵承接公共服務(wù)生產(chǎn)的企業(yè)要通過政府對激勵工具的選擇運用來實現(xiàn)，而這種選擇運用則需建立在對工具本身充分認(rèn)識的基礎(chǔ)上。激勵工具本質(zhì)上是一類政策工具，在公共服務(wù)公私合作供給中執(zhí)行激勵企業(yè)生產(chǎn)努力水平的特定功能。對激勵工具的認(rèn)識，應(yīng)首先明確政府在哪些向度實施激勵是有效的，繼而在工具識別的基礎(chǔ)上做出合理的類型劃分。

(一) 有效激勵工具的識別

政府對企業(yè)進(jìn)行有效的激勵，首先應(yīng)當(dāng)明確激勵的正確方向，能夠從眾多政策工具中識別出有效的激勵工具，而委托代理關(guān)系中的激勵相容(incentive compatibility)條件為這種識別提供了具體向度。激勵相容由Hurwicz[7](P297-336)在其機制設(shè)計理論中提出，認(rèn)為委托人可以通過與代理人的利益捆綁激勵代理人采取最有利于委托人的行動，從而實現(xiàn)委托人效用的最大化。激勵相容是解決公私合作關(guān)系中代理問題的基本路徑，為有效激勵工具的識別提供了方向。本文依據(jù)徐飛等[3](P165-173)建立的公私伙伴關(guān)系委托代理模型，認(rèn)為在不考慮重復(fù)博弈的公私部門激勵相容條件下，企業(yè)的努力水平與企業(yè)經(jīng)濟效益產(chǎn)出因子、能力稟賦、公共效益產(chǎn)出因子以及政府設(shè)定的獎懲標(biāo)準(zhǔn)正相關(guān)，與企業(yè)成本系數(shù)負(fù)相關(guān)。這意味著，企業(yè)參與的項目越大、效益產(chǎn)出效率越高、成本越低、項目公共效益產(chǎn)出越多，企業(yè)越傾向于付出更多努力；同時，政府的獎勵或懲罰力度越大，企業(yè)分?jǐn)偟娘L(fēng)險就越高，服務(wù)效果與企業(yè)相關(guān)度也越高，因而會付出更多努力。這些因素中，公共服務(wù)項目規(guī)模取決于公民的公共服務(wù)需求規(guī)模，難以受政府調(diào)控；對公共效益產(chǎn)出多少的判斷受到官員政績觀、服務(wù)意識的主觀影響，不屬于激勵機制的考量范圍。因此，降低企業(yè)生產(chǎn)成本、提高企業(yè)收益轉(zhuǎn)化效率和具有獎懲作用，是識別激勵工具的三個有效向度，符合某個激勵向度的政策工具即是政府可以運用的有效激勵工具。

(二) 激勵工具的類型劃分

依據(jù)政策工具研究的普遍范式，政策工具分類是探索其選擇運用過程的切入點。在一般性的政策工具研究中，Hood[8](P18)根據(jù)工具使用的資源提出了NATO模型，認(rèn)為政策工具分為基于政府掌握的信息(nodality)、公共權(quán)力(authority)、財政資金(treasure)和可利用的正式組織(organization)四種類型；豪利特等[9](P144)依據(jù)工具的強制程度設(shè)計了強制性工具、混合性工具和志愿性工具的“三分法”政策工具光譜圖；陳振明[10](P177-192)將政策工具分為市場化工具、工商管理技術(shù)和社會化手段三種；王輝[11](P14-23,139-140)依據(jù)強制程度和功能差異劃分出強制類、市場類、引導(dǎo)類和自愿類四種。

對激勵工具分類的研究需要結(jié)合這類工具的特點選擇適當(dāng)?shù)姆诸悩?biāo)準(zhǔn)。與一般意義上的政府工具相比，公共服務(wù)公私合作供給過程中的激勵工具表現(xiàn)出三個方面的特殊性。一是特殊的運行環(huán)境。公私合作本身就是一種市場化政策工具，其中的激勵工具多屬于工商管理技術(shù)類或混合型工具，因而難以采用“三分法”等展開具體研究。二是特殊的功能目標(biāo)。激勵工具執(zhí)行的是激勵企業(yè)生產(chǎn)的特定功能，而面向一般公共問題的政府工具分類中，有些類型的工具并無激勵作用，不在研究視域內(nèi)。三是特殊的作用對象。公私合作中的激勵工具作用于企業(yè)而非公民個體，導(dǎo)致了許多政策工具的不適用。在這三重特殊性的過濾下，許多一般意義上的分類方法難以為激勵工具選擇提供實質(zhì)性幫助。

基于此，本文在Hood的NATO模型所劃分的權(quán)威型、經(jīng)濟型、組織型和信息型工具的基礎(chǔ)上，結(jié)合激勵工具識別的三個有效向度，對公共服務(wù)公私合作供給中的激勵工具做出分類：權(quán)威型工具指政府利用公共權(quán)力擁有者、合作委托人的身份，決定公私合作的方式、規(guī)則以及是否終止合作等；經(jīng)濟型工具指政府運用財政資金，通過購買、補貼、獎勵等形式影響企業(yè)的生產(chǎn)成本和利潤，激勵企業(yè)努力水平；組織型工具指政府運用掌握的社會資源，借助體制內(nèi)外的其他組織幫助企業(yè)提升收益轉(zhuǎn)化率、降低成本來實現(xiàn)激勵；信息型工具則指政府基于其特殊地位掌握更多信息，可提供信息來促進(jìn)企業(yè)生產(chǎn)行為。在Hood的NATO分類中，信息型工具在學(xué)界存在較多爭議。Dietz等[12](P3-17)指出，在公共政策實踐中，信息提供是運用任何政策工具的必備前提，且很少單獨使用，不宜作為一種獨立分類。Hood[8](P20)的表述也提到，信息型工具是通過影響作用對象的判斷從而使其主動改變行為。由于信息型工具并沒有動用政府掌握的任何資源，因此結(jié)合拉米什等學(xué)者的方法，這類工具在激勵過程中可被視為自愿型工具，即在某些信息的引導(dǎo)下，政府不付出額外的資源而使企業(yè)主動付出更高的努力水平。

基于以上分析，本文將公共服務(wù)公私合作供給中的激勵工具分為權(quán)威型、經(jīng)濟型、組織型和自愿型四類。以激勵相容條件下的有效激勵向度為識別依據(jù)，本文依據(jù)激勵工具分類標(biāo)準(zhǔn)梳理出公共服務(wù)公私合作供給中政府的激勵工具箱，作為檢視實踐中政府激勵工具選擇運用的理論依據(jù)。

表1 公共服務(wù)公私合作供給中的政府激勵工具箱

三、 激勵工具運用的實踐檢視——T市公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)的供給案例

(一) 案例選擇依據(jù)

選擇T市公共就業(yè)企業(yè)服務(wù)公私合作供給的案例主要基于以下依據(jù)。首先，“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”戰(zhàn)略和互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展推動了近年來公共就業(yè)服務(wù)的供給內(nèi)容向創(chuàng)業(yè)服務(wù)和電子商務(wù)服務(wù)轉(zhuǎn)向，這一領(lǐng)域政府與企業(yè)合作頻繁，并出現(xiàn)了一些成效良好的案例。其次，T市案例包含了多種公私合作形式、服務(wù)類型和激勵工具，為研究提供了豐富的分析對象。再次，T市作為國家電子商務(wù)金融中心示范縣，其合作供給成效顯著，曾獲得1850萬元中央財政專項撥款，被各地政府官員作為考察學(xué)習(xí)的重要基地，其經(jīng)驗具有較好的說服力，表現(xiàn)出的問題也值得重視。最后，T市城市規(guī)模、經(jīng)濟發(fā)展等基本情況在我國城市中處于中等水平，一定程度上排除了城市客觀條件因素對其經(jīng)驗借鑒價值可能存在的影響。

(二) T市公共服務(wù)公私合作供給的過程與基本內(nèi)容

公共服務(wù)公私合作供給的激勵過程是運行在供給過程之中的，因而對激勵工具的分析要建立在分析供給過程的基礎(chǔ)上。2014年適逢電商創(chuàng)業(yè)熱潮，T市政府做出通過公私合作方式發(fā)展本地電商產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)的決策，并幫助一家當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)企業(yè)轉(zhuǎn)型成為電商產(chǎn)業(yè)園運營服務(wù)商，提供了電商運營、創(chuàng)業(yè)孵化、就業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)資源匹配四類公共服務(wù)。

“合同購買+第三方評估”提供電商運營服務(wù)。產(chǎn)業(yè)園成立后，政府、產(chǎn)業(yè)園與國內(nèi)著名電商平臺A企業(yè)簽訂三方合同，建立T市電商產(chǎn)業(yè)帶。合同規(guī)定，產(chǎn)業(yè)園每年至少完成對200家企業(yè)的電商服務(wù)，向入駐企業(yè)提供電商運營培訓(xùn)、客服、融資、物流等服務(wù)，并借助A企業(yè)提供的網(wǎng)絡(luò)平臺銷售；政府按照每家企業(yè)19萬元的標(biāo)準(zhǔn)購買服務(wù)；A企業(yè)提供網(wǎng)絡(luò)交易平臺，并對產(chǎn)業(yè)園的服務(wù)進(jìn)行定量評價，政府向A企業(yè)購買評價結(jié)果作為考核產(chǎn)業(yè)園的依據(jù)。產(chǎn)業(yè)園成立第一年順利完成了對400余家企業(yè)的服務(wù)，目前已累計服務(wù)企業(yè)720多家。

“合同購買+政府評估”提供就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)。產(chǎn)業(yè)園建立了本地化的就業(yè)培訓(xùn)系統(tǒng)，包括線上線下兩個部分，開設(shè)電子商務(wù)、創(chuàng)業(yè)實踐、計算機應(yīng)用技術(shù)等方向的培訓(xùn)班。市人力資源與社會保障局把原由政府開辦的電商技能培訓(xùn)班的100個名額交給產(chǎn)業(yè)園進(jìn)行試點。成功后，這項服務(wù)完全交由產(chǎn)業(yè)園開展，按每人每期200元進(jìn)行補貼。2015年5月以來，產(chǎn)業(yè)園已舉辦9期電商技能培訓(xùn)班、兩期困難人員就業(yè)援助對象培訓(xùn)，共培訓(xùn)電商專業(yè)人員逾5000人，282人成功開辦網(wǎng)店，帶動800余人從事電商工作。

財政補貼提供創(chuàng)業(yè)孵化服務(wù)。產(chǎn)業(yè)園為創(chuàng)業(yè)者免費提供公共空間、資本對接、管理培訓(xùn)、政策落實、咨詢等服務(wù)，并減免房租。政府對產(chǎn)業(yè)園的前期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供多項補貼政策，同時允許產(chǎn)業(yè)園與創(chuàng)業(yè)企業(yè)簽訂合約，對于發(fā)展良好的創(chuàng)業(yè)公司，產(chǎn)業(yè)園可以通過合作、入股等方式介入運營，參與利潤分配。

企業(yè)自愿提供就業(yè)資源匹配服務(wù)。依靠創(chuàng)業(yè)公司、入駐企業(yè)和人員培訓(xùn)的資源，產(chǎn)業(yè)園掌握了崗位和人才兩方面的信息。就業(yè)崗位的解決能反映培訓(xùn)效果，人力資源的滿足有利于園區(qū)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)園因此主動建立了就業(yè)信息發(fā)布平臺并組織擇業(yè)活動，整合園區(qū)企業(yè)的招聘信息，在其官網(wǎng)上統(tǒng)一對外發(fā)布，同時將合格的參訓(xùn)人員向入駐企業(yè)、創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊和人才外包基地定向輸出，成為企業(yè)和就業(yè)者之間的中介。

表2 T市公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)公私合作供給的主要內(nèi)容

資料來源：作者根據(jù)調(diào)研資料自制。

(三) T市案例中激勵工具的選擇運用過程

1.權(quán)威型激勵工具

從案例來看，T市政府在選擇合作對象環(huán)節(jié)運用了特許經(jīng)營的權(quán)威型激勵工具。在選擇承接方時，政府“不太相信外地的人來服務(wù)，擔(dān)心做幾個月就不做了，人跑了，不如本地人為家鄉(xiāng)做事可靠，而且縣域服務(wù)要本地化、專業(yè)化”*訪談記錄TC20160802。，因此政府直接找到了一家“以前做項目與政府比較熟悉”的傳統(tǒng)企業(yè)，幫助其轉(zhuǎn)型成立產(chǎn)業(yè)園，負(fù)責(zé)相關(guān)服務(wù)的運營。在特許經(jīng)營工具的運用中，政府與企業(yè)間的密切關(guān)系降低了合作中的交易成本，同時企業(yè)不必因競爭壓低利潤，產(chǎn)出能更多地轉(zhuǎn)化為收益，從而從成本向度激勵了企業(yè)的公共服務(wù)生產(chǎn)。

權(quán)威型工具的運用還體現(xiàn)在懲罰機制中。對于電子商務(wù)服務(wù)、就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)等通過合同購買的服務(wù)，政府在合同中都明確指出，一旦企業(yè)無法完成服務(wù)供給任務(wù)，則終止合作和相關(guān)支持，防止公共利益受損。從案例可以看出，懲罰機制的運用都是建立在政府準(zhǔn)確評價服務(wù)產(chǎn)出的基礎(chǔ)上的，對于創(chuàng)業(yè)服務(wù)這種難以衡量產(chǎn)出的服務(wù)類型，政府并沒有設(shè)置懲罰機制。

2.經(jīng)濟型激勵工具

經(jīng)濟型工具的激勵在案例中主要表現(xiàn)為向企業(yè)購買服務(wù)、財政補貼和獎勵三種形式。政府按照服務(wù)對象的數(shù)量以固定單價購買電商運營、就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)；選擇了補貼基建的激勵方式對電商運營和創(chuàng)業(yè)孵化服務(wù)進(jìn)行激勵，按不高于平臺建設(shè)實際投資額的20%給予一次性補助，對租賃用房按實際繳納租金的30%給予補助，自購用房按不超過其繳納契稅的80%給予一次性補助，降低了企業(yè)生產(chǎn)中的固定成本比例；對創(chuàng)業(yè)孵化服務(wù)，政府在實際運行一年后給予產(chǎn)業(yè)園一次性20萬元創(chuàng)業(yè)孵化獎勵。補貼和獎勵是企業(yè)最為看重的政策，但由于“很多年齡偏大的官員不支持企業(yè)來做公共服務(wù)，并且認(rèn)為發(fā)展電商會沖擊實體經(jīng)濟，政策推動和落實很大程度上靠現(xiàn)任副市長的強力推動”*訪談記錄TC20160812。，企業(yè)對各項補貼能否落實和延續(xù)缺乏信心，因而對園區(qū)的投資信心不足。

3.組織型激勵工具

組織型工具的運用包括體制內(nèi)的各級政府、事業(yè)單位和體制外的企業(yè)、社會組織兩類。在體制內(nèi)部，T市政府曾在合作之初專門召開會議落實推進(jìn)工作，并印發(fā)《T市人民政府辦公室關(guān)于做好企業(yè)入駐XX產(chǎn)業(yè)帶工作的通知》(T政辦發(fā)【2014】91號)，下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也響應(yīng)號召，陸續(xù)出臺獎勵政策對轄區(qū)內(nèi)入駐產(chǎn)業(yè)園的企業(yè)給予獎金，擴大了項目影響力。同時，市商務(wù)局召集各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處及開發(fā)區(qū)經(jīng)發(fā)辦相關(guān)負(fù)責(zé)人多次舉辦內(nèi)部宣講會，并推動省市各級媒體以多種途徑對產(chǎn)業(yè)園進(jìn)行大力宣傳。

在體制之外，由于產(chǎn)業(yè)園在供給電商平臺服務(wù)起步階段面臨技術(shù)、管理、品牌等多方面困難，希望獲得行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)企業(yè)的幫扶，政府利用其影響力從中牽線，促成了政府、A企業(yè)與產(chǎn)業(yè)園共同參與的電商產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)合作。合作合同規(guī)定，A企業(yè)向產(chǎn)業(yè)園提供技術(shù)支持、培訓(xùn)指導(dǎo)和定制的網(wǎng)絡(luò)銷售平臺，幫助產(chǎn)業(yè)園降低運用成本，相關(guān)費用由政府承擔(dān)。

4.自愿型激勵工具

自愿型激勵工具的出現(xiàn)是政府合作規(guī)則設(shè)計的結(jié)果，表現(xiàn)為由于政府的規(guī)則設(shè)計或信息提供，在沒有顯性激勵刺激的情況下，企業(yè)主動且無償提供公共服務(wù)。在創(chuàng)業(yè)企業(yè)孵化服務(wù)中，“有發(fā)展比較好的創(chuàng)業(yè)企業(yè)，政府鼓勵產(chǎn)業(yè)園通過合作、入股等形式介入企業(yè)運營，參與利潤分配”*訪談記錄TC20160812。。這種方式下，產(chǎn)業(yè)園提供創(chuàng)業(yè)服務(wù)不僅可以獲得政府的補貼和獎勵，而且能夠直接從服務(wù)供給中獲利，實現(xiàn)了政府、產(chǎn)業(yè)園和創(chuàng)業(yè)企業(yè)的三方利益共贏。在就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)中，政府鼓勵產(chǎn)業(yè)園向園區(qū)企業(yè)定向輸出就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)培養(yǎng)的人才，意味著企業(yè)可以運用公共服務(wù)供給中獲得的信息和供給產(chǎn)出，公私合作由此產(chǎn)生了正外部性，產(chǎn)業(yè)園自愿向社會提供了就業(yè)資源的集聚交換平臺。

圖1 T市公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)公私合作供給的內(nèi)容與激勵過程

四、 影響激勵工具選擇運用的主要因素及其作用機理

政策工具研究經(jīng)過對古典主義研究路徑的發(fā)展，認(rèn)為政策工具的選擇除了應(yīng)考慮目標(biāo)與工具本身，還與多種環(huán)境因素有關(guān)[13](P84)，政府應(yīng)當(dāng)明確這些因素的構(gòu)成及其對不同激勵工具的作用機理。結(jié)合激勵工具分類與實踐案例來看，公私合作供給中激勵工具的運用效果主要受以下三種因素的影響。首先是政府能力。不同類型的激勵工具調(diào)用了政府掌握的不同資源，因此某種激勵工具發(fā)揮良好作用的前提是政府對其有足夠的掌控和運用能力：政府對某種資源的掌握越多、調(diào)動能力越強，相應(yīng)工具激勵效果良好的可能性也就越大。其次是公共服務(wù)類型。激勵過程的運行內(nèi)嵌于公共服務(wù)公私合作供給過程中，合作提供的公共服務(wù)類型、合作形式會對激勵工具的運用產(chǎn)生影響，而公共服務(wù)類型對合作形式也有決定作用，因而對激勵工具的影響可以通過對公共服務(wù)類型的考察來判斷。最后是決策者意志。激勵工具選擇運用的實質(zhì)是政府的政策決策與實施，決策者基于意識形態(tài)、政績需求等因素形成的主觀意志會對激勵工具的選擇運用施加影響。政府能力、公共服務(wù)類型和決策者意志共同構(gòu)成了影響激勵工具選擇運用的環(huán)境因素，本文在案例基礎(chǔ)上，對這三種因素如何作用于各種激勵工具展開研究。

(一) 政府能力對激勵工具選擇運用的影響

政策工具理論指出，受財政狀況、專業(yè)技能、政治等因素的影響，政府管理者的現(xiàn)有能力影響著工具的有效選擇運用。激勵工具對政府能力的要求包括對相應(yīng)資源的掌握程度和對工具的控制能力兩個方面。案例顯示，除了自愿型激勵工具由于不需要政府的資源付出而對政府能力沒有要求，權(quán)威型、經(jīng)濟型和組織型工具的運用都受到政府能力的影響。

從案例來看，權(quán)威型工具是政府最為擅長的一類工具，T市政府實施特許經(jīng)營、懲罰機制都是直接做出行政決策，政府動用這種工具較少受到外部干擾和限制，且運作成本低，易于實施。但在政府對工具的控制能力方面，權(quán)威型工具表現(xiàn)出的負(fù)外部性對政府能力提出了較高的要求。一方面，特許經(jīng)營是政府支持下的定向委托，但案例中對承接企業(yè)的選擇存在明顯的關(guān)系取向，可能導(dǎo)致所選企業(yè)并非最優(yōu)的潛在承接者，同時委托過程中可能存在尋租行為。另一方面，以“取消合作關(guān)系”為懲罰的負(fù)向激勵過于刻板，而設(shè)置適當(dāng)?shù)膽土P標(biāo)準(zhǔn)對政府而言有較高的技術(shù)難度。

在經(jīng)濟型激勵工具的運用中，盡管地方政府有高度的財政自主權(quán)，但這類工具對資金的消耗使得財政狀況緊張的地方政府難以做到有效激勵。在工具控制能力方面，經(jīng)濟型工具的運用對政府提出了一定的技術(shù)要求。在T市與A企業(yè)的合作中，政府投入電商服務(wù)的資金一部分支付給了A企業(yè)作為提供評價的報酬。同時，T市政府用購買、補貼、獎勵等經(jīng)濟手段有效促進(jìn)了企業(yè)生產(chǎn)，然而各種經(jīng)濟激勵標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置卻難言科學(xué)，公私合作的效率提升效果很大程度上呈“黑箱”狀態(tài)。降低公共服務(wù)支出是公私合作的重要目標(biāo)，如果缺乏科學(xué)的成本收益核算能力，政府就不清楚這些投入在多大程度上折損了合作帶來的財政資金使用效率提升。這意味著企業(yè)能了解自身盈虧狀況，政府卻不清楚合作是否真的提升了供給效率，加劇了雙方的信息不對稱，影響激勵效果。

對于組織型激勵工具，由于地方政府是科層機構(gòu)體系網(wǎng)絡(luò)中的重要節(jié)點，在各個方向上都有豐富的正式或非正式組織關(guān)系，因此體制內(nèi)的組織極易為政府使用。但從政府出面幫助企業(yè)獲得A企業(yè)幫扶的過程來看，運用體制外的社會組織資源則既需要政府公共權(quán)力對社會資源的影響力，也需要付出額外的激勵成本，對政府能力也提出了要求。

(二) 公共服務(wù)類型對激勵工具選擇運用的影響

激勵工具作用于合作供給過程，因此不同類型的公共服務(wù)可能影響公私合作供給中激勵工具的適用性，需要政府在工具選擇運用時作出甄別和匹配。通過案例可以發(fā)現(xiàn)，權(quán)威型工具多用于政府在準(zhǔn)入與退出環(huán)節(jié)對整個合作過程的掌控，而組織型工具的運用則表現(xiàn)為政府對能夠輔助企業(yè)生產(chǎn)的組織資源的調(diào)動。兩類工具的運用都不涉及具體的服務(wù)供給過程，因而未受公共服務(wù)類型影響，在多種服務(wù)供給中都有應(yīng)用。相比之下，經(jīng)濟型和自愿型工具的選擇運用則與公共服務(wù)類型密切相關(guān)。

在經(jīng)濟型激勵工具的運用過程中，T市實施的購買和獎勵工具在產(chǎn)出易于衡量的電商服務(wù)、就業(yè)培訓(xùn)等服務(wù)中運行順利，但在創(chuàng)業(yè)服務(wù)中遇到了產(chǎn)出難以衡量的困難：創(chuàng)業(yè)孵化的成功與否在短期內(nèi)難以判斷，創(chuàng)業(yè)結(jié)果與創(chuàng)業(yè)服務(wù)也沒有嚴(yán)格的因果關(guān)系，還受團(tuán)隊能力、經(jīng)濟環(huán)境、行業(yè)競爭等諸多因素影響。由于缺乏雙方共同認(rèn)可的評價方式，案例中政府在前期給予了企業(yè)固定資產(chǎn)補貼，而最終并沒有依據(jù)產(chǎn)出效果進(jìn)行經(jīng)濟激勵。可以看出，由于經(jīng)濟型激勵工具的運用必須基于對產(chǎn)出的定量評估，因此這類工具只能適用于支持準(zhǔn)確評估服務(wù)產(chǎn)出的公共服務(wù)類型。

政府對自愿型工具的選擇運用是通過構(gòu)建公私合作主體間的共贏關(guān)系實現(xiàn)的，這類工具因而只適用于能夠給企業(yè)提供合作外的盈利空間或帶來正外部性的公共服務(wù)類型。案例中，產(chǎn)業(yè)園自愿提供就業(yè)信息服務(wù)是由于能夠從中強化培訓(xùn)效果、反哺創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊，可以看出自愿型激勵工具的出現(xiàn)源于合作方式的設(shè)計，條件是企業(yè)能夠從公共服務(wù)的供給結(jié)果中受益，需要政府綜合考慮公共服務(wù)特征與企業(yè)利益，設(shè)計公私合作機制。這里的合作機制并不限于購買、補貼等常規(guī)形式，還包括既定合作形式下的具體合作安排，只要機制設(shè)計能使企業(yè)因主動提供服務(wù)而獲得更好的收益，即可觸發(fā)自愿供給服務(wù)的條件。

(三) 決策者意志對激勵工具選擇運用的影響

主政官員的意志不僅直接決定了政府是否選擇某種激勵工具，也對各種激勵工具的運用效果產(chǎn)生了重要影響。以經(jīng)濟型激勵工具為例。案例中，政府運用補貼方式給予企業(yè)生產(chǎn)正向激勵，但這些政策的落實和延續(xù)性在很大程度上依賴決策者的意志，決策者態(tài)度一旦轉(zhuǎn)變，公私合作會受到?jīng)Q定性的影響，不利于激勵企業(yè)穩(wěn)定生產(chǎn)。在訪談中，企業(yè)主曾表示，許多較保守的官員對公私合作的供給模式了解不足，缺乏合作積極性，企業(yè)因而擔(dān)憂各項補貼的落實和延續(xù)性，對政府信譽和政策走向的憂慮束縛了企業(yè)投資運營的信心。類似地，特許經(jīng)營等權(quán)威型工具的運用中決策者在制定政策時有較大的自主性；組織型工具中下級政府、媒體和大企業(yè)對產(chǎn)業(yè)園的幫扶都來自政府官員的指令或“牽線搭橋”；自愿型激勵工具所需的共贏關(guān)系也有賴于政府積極靈活地構(gòu)建?？梢哉f，盡管決策者意志沒有在具體的技術(shù)層面上影響激勵效果，但其對激勵工具的運用有全方位、決定性的影響。

決策者意志對政府激勵工具的影響有其背后的政治制度邏輯。在我國，公共服務(wù)公私合作供給是一場由中央政府倡導(dǎo)的“自上而下”的改革，地方政府的實踐推廣被視為積極回應(yīng)上級要求的一種政治正確，同時也是官員政績的表現(xiàn)。在這種環(huán)境下，地方政府的決策者有較強的動力使用各種資源為公私合作提供激勵，有利于在短時間內(nèi)強化對企業(yè)的激勵。然而，在合作制度不健全的情況下，這種政治引導(dǎo)下的“運動式治理”熱潮對政府決策者依賴度過高，從而導(dǎo)致企業(yè)對地方政府信用和政策延續(xù)性的不信任，給激勵工具運用帶來負(fù)面影響。

政策工具理論認(rèn)為，政策工具的選擇運用受政府管理機構(gòu)和管理者(工具使用對機構(gòu)的影響、現(xiàn)有管理能力、領(lǐng)導(dǎo)者偏好)、工具作用對象、不同工具間的相互作用等多種環(huán)境因素影響[13](P88)。比照上文分析可以看出，對激勵工具的選擇運用的研究是政策工具理論在這一具體領(lǐng)域的拓展和應(yīng)用，政府能力、公共服務(wù)類型和決策者意志從激勵成本、工具適用性、政策穩(wěn)定性和延續(xù)性等方面影響激勵工具的運用效果。對影響因素作用機理的分析指明了當(dāng)前我國公共服務(wù)公私合作供給中政府激勵工具選擇運用面對的問題及其產(chǎn)生緣由，政府應(yīng)當(dāng)以此為依據(jù)改進(jìn)激勵工具的選擇運用過程，優(yōu)化激勵效果。

五、 公共服務(wù)公私合作供給中激勵工具選擇運用的優(yōu)化路徑

(一) 掌握工具特性，注重工具選擇與優(yōu)化組合

在激勵工具的選擇運用中，工具適用性是政府應(yīng)考慮的首要原則。對適用性的把控表現(xiàn)為政府要充分認(rèn)識不同類型激勵工具的特點及其與環(huán)境因素的作用機理。例如，對于內(nèi)容和質(zhì)量能夠清晰描述的服務(wù)，政府可在準(zhǔn)確衡量產(chǎn)出的基礎(chǔ)上運用經(jīng)濟型工具實施激勵；對于政府沒有評價能力或產(chǎn)出難以衡量的服務(wù)，政府則應(yīng)當(dāng)避免單獨使用依賴產(chǎn)出評價的工具進(jìn)行經(jīng)濟性激勵，而多采用補貼等方式。

在合理選擇激勵工具的基礎(chǔ)上，對多種工具進(jìn)行組合優(yōu)化也是政府需掌握的激勵技術(shù)。一方面，對企業(yè)的有效激勵包含三個不同的向度，政府需要不同工具的搭配來實現(xiàn)不同向度的激勵：多數(shù)權(quán)威型和經(jīng)濟型工具?？稍讵剳痛胧┑南蚨劝l(fā)揮作用，而特許經(jīng)營、補貼和各種組織型工具能幫助企業(yè)降低成本，允許企業(yè)參與收益分配則提高了企業(yè)收益轉(zhuǎn)化率，激發(fā)企業(yè)主動供給服務(wù)。另一方面，單一的激勵工具往往難以適應(yīng)公共服務(wù)供給的復(fù)雜性，適當(dāng)?shù)恼吖ぞ呓M合則可彌補單個工具的缺陷。例如，對于產(chǎn)出評價困難的服務(wù)類型，政府可以借助組織型工具衡量產(chǎn)出、輔助經(jīng)濟型工具的運用；自愿型工具的運用節(jié)約了政府投入，與經(jīng)濟型工具的配合則能降低政府的綜合激勵成本。

(二) 建立激勵制度，保障激勵工具的落實與延續(xù)

激勵工具的選擇配置終究要歸于實踐落實，但在政府決策者意志對激勵工具運用起決定性作用的背景下，企業(yè)對于政府能否堅定執(zhí)行政策、避免“朝令夕改”缺乏信心。我國當(dāng)前公共服務(wù)公私合作供給依賴政府意志推動的特點衍生出了一種普遍的“合作內(nèi)部化”現(xiàn)象：許多承接服務(wù)生產(chǎn)項目的企業(yè)對政府過度依賴，缺乏離開政府支持獨立生存的能力。在這種現(xiàn)狀下，政府必須避免公私合作成為運動式治理，積極回應(yīng)企業(yè)對激勵過程制度化的呼喚，確保既定政策的落實和穩(wěn)步調(diào)整，穩(wěn)定企業(yè)的合作信心。

制度化對行為體系有良好的規(guī)范約束作用，能夠保障政策和機制的延續(xù)性，并且可以促進(jìn)制度、觀念和方法的傳播[14](P109-117)。實現(xiàn)公共服務(wù)公私合作供給中政府激勵的制度化，政府首先應(yīng)當(dāng)將實踐中存在的各種激勵路徑工具化，明確工具適用性和匹配原則；其次應(yīng)制定并落實激勵標(biāo)準(zhǔn)和政府在合作中的行為規(guī)范，各個合作環(huán)節(jié)公開透明，讓政府真正作為企業(yè)的合作方而非掌控者受到合同約束與外界監(jiān)督；最后要主動轉(zhuǎn)變政府對公私合作的態(tài)度，加強政府信用和政策延續(xù)性建設(shè)，讓激勵工具在制度框架下穩(wěn)定運行。

(三) 把握激勵強度，降低激勵成本與負(fù)外部性

激勵工具的運用在幫助政府規(guī)避代理問題的同時，也增加了行政成本、獎勵支出和產(chǎn)出績效評價費用等成本。公共服務(wù)公私合作供給以提高供給效率為重要目標(biāo)，過高的激勵成本會折損公共服務(wù)供給效率。同時，與任何政策工具的使用一樣，激勵工具的使用可能帶來負(fù)外部性。例如，特許經(jīng)營的方式可以降低企業(yè)的生產(chǎn)成本，但如果政府的推動力過強，缺乏競爭的合作可能導(dǎo)致服務(wù)效果掣肘于企業(yè)能力，非競爭的合作方式也會創(chuàng)造政企間的尋租空間。又如，盡管對激勵相容的分析表明懲罰機制的強度與企業(yè)生產(chǎn)的努力水平正相關(guān)，但基于政府權(quán)威設(shè)置的懲罰標(biāo)準(zhǔn)若過于嚴(yán)苛，可能使無力承擔(dān)懲罰的企業(yè)傾向于在產(chǎn)出中作假。對激勵強度的把握是降低激勵成本、減少負(fù)外部性的主要路徑，也是對政府能力的重要考驗。一方面，政府要建立閉合良好的信息反饋回路，通過實踐中企業(yè)行為和服務(wù)產(chǎn)出對激勵工具做出的反應(yīng)，摸索出適合實情的激勵強度；另一方面，政府應(yīng)加強現(xiàn)代公共決策體系建設(shè)，注重公共管理智庫對政府決策的輔助作用，科學(xué)、合理地設(shè)定各激勵工具的不同使用強度，實現(xiàn)激勵效果最大化。

六、 結(jié) 語

公共服務(wù)公私合作供給中的委托代理關(guān)系決定了道德風(fēng)險問題的必然存在，而公私合作供給方式在我國還處于起步階段，許多正在全力推動公私合作供給的地方政府仍對其缺乏深入認(rèn)識和足夠的治理能力。正如凱特爾[15](P147)所說，“政府依賴私人部門的速度要比政府自身管理能力提高的速度快得多”，提高解決代理問題的能力是我國政府亟須解決的挑戰(zhàn)。從我國宏觀改革的經(jīng)驗來看，“把激勵搞對”是改革成功的精髓所在[16](P8)，對于如何選擇運用激勵工具提高私人部門努力水平的研究因而具有重要意義。本文從政策工具的理論視角出發(fā)，探索了這一領(lǐng)域中激勵工具的識別向度與分類標(biāo)準(zhǔn)，并通過案例研究了政府能力、公共服務(wù)類型和決策者意志如何影響了政府對激勵工具的選擇運用。在此基礎(chǔ)上，提出了公共服務(wù)公私合作供給中激勵工具選擇運用的優(yōu)化策略，為改進(jìn)政府決策提供了理論依據(jù)。

公共服務(wù)公私合作供給同時涉及公私合作和公共服務(wù)供給兩個重要領(lǐng)域，因此筆者在政策工具理論視角下引入了規(guī)制經(jīng)濟學(xué)、組織行為學(xué)的知識進(jìn)行相關(guān)分析，并嘗試在展開具體實證研究的同時，構(gòu)建一個針對這一問題的公共管理學(xué)分析框架。囿于研究聚焦的需要和個案研究的分析方法，本文的研究未能夠全面比較不同地區(qū)、各個公共服務(wù)領(lǐng)域的激勵實踐，一個系統(tǒng)而全面的激勵機制建構(gòu)方法有待后續(xù)研究的補充。

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