盤存量 優(yōu)規(guī)劃 重安置 嚴(yán)監(jiān)管全力破解農(nóng)民建房難題

□ 東陽市國(guó)土資源局 楊東華 周曉明 朱佩鋒

近年來，東陽市上下高度重視農(nóng)村住房問題，通過危舊房治理改造、“三改一拆”“一戶多宅”空心村整治、農(nóng)村土地綜合整治、地質(zhì)災(zāi)害搬遷等工作，農(nóng)村住房條件和人居環(huán)境得到一定改善。但農(nóng)民建房的需求和向往依然很大，農(nóng)村居民點(diǎn)布局和村莊規(guī)劃有待進(jìn)一步優(yōu)化，農(nóng)村節(jié)約集約利用土地水平有待進(jìn)一步提高。如何加快農(nóng)村住房改造建設(shè)，徹底改變東陽市農(nóng)民建房難題，已成為全市面臨急需解決的問題。下面，筆者結(jié)合東陽實(shí)際，就如何解決農(nóng)民建房難題談幾點(diǎn)對(duì)策和思考意見。

一、東陽市農(nóng)民建房基本現(xiàn)狀

農(nóng)民建房作為民生問題，歷屆市委市政府都非常重視，前幾年，東陽市每年下達(dá)各類農(nóng)房指標(biāo)達(dá)800余畝，每年審批農(nóng)房2000多戶，但因指標(biāo)分配不公、村莊規(guī)劃等問題，無房戶危房戶住房問題仍然困難重重，農(nóng)民建房難的問題沒有得到根本改變。

國(guó)土資源部門在用地審核

2017年以來，為徹底消除公共安全隱患、提升人居環(huán)境、節(jié)約集約利用土地，解決好群眾住房保障，東陽市全面開展城鄉(xiāng)危舊房治理改造。現(xiàn)全市已拆除危舊房48000多戶，通過危舊房的“拆”盤活存量，按節(jié)地模式重新調(diào)整規(guī)化，有效增加安置空間。積極推行農(nóng)房集聚建設(shè)，對(duì)按節(jié)地模式仍無法得到有效安置的農(nóng)戶鼓勵(lì)平面高層安置，有效解決無房戶危房戶住房問題。目前東陽市已設(shè)立城區(qū)及橫店、南馬、巍山四個(gè)集聚區(qū)，合計(jì)安排用地指標(biāo)314畝，其中城區(qū)100畝、橫店112畝、南馬53畝、巍山49畝。

二、當(dāng)前東陽市農(nóng)民建房存在的問題與困難

1.農(nóng)民建房觀念比較落后

東陽農(nóng)村建房普遍存在 “有天有地有院子的新農(nóng)村建設(shè)”錯(cuò)誤思想；老祖宗房子要單獨(dú)留下來的陳舊觀念。

2.農(nóng)房指標(biāo)分配不合理

前幾年，村里農(nóng)房指標(biāo)分配一般通過投標(biāo)選位方式落實(shí)，再加上承包地調(diào)整、村里派系矛盾，真正把指標(biāo)落實(shí)到無房戶危房戶身上很難。據(jù)統(tǒng)計(jì)，前幾年東陽市農(nóng)房指標(biāo)真正用于無房戶危房戶不到20%。

3.人均建設(shè)用地規(guī)模偏大

目前全市絕大多數(shù)村莊人均建設(shè)用地規(guī)模遠(yuǎn)超中心村100平方米、其余村莊90平方米的標(biāo)準(zhǔn)（《關(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)化國(guó)土資源管理完善土地執(zhí)法長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)的實(shí)施意見》規(guī)定），部分城區(qū)周邊村莊人均建設(shè)用地規(guī)模已達(dá)到130-140平方米，許多村規(guī)劃到期后已無法編制新的村莊規(guī)劃，造成農(nóng)民建房用地指標(biāo)無法落地。

村里落實(shí)建房地塊

4.安置方式比較單一

東陽市農(nóng)房安置途徑主要是宅基地安置，平面式和貨幣安置很少，土地節(jié)約集約水平低。特別是近幾年城中村改造及空心村整治步伐加快，新增建設(shè)用地面積與原來老區(qū)面積比例達(dá)到1∶2，占用了大量的建設(shè)用地空間。

5.拆后重建新增用地需求大

2017年通過危舊房治理改造，已拆除危舊房48000多戶。根據(jù)用地平衡分析結(jié)果，危舊房拆后的村莊能真正實(shí)現(xiàn)用地平衡僅占20%左右，剩余農(nóng)戶需新增建設(shè)用地來解決，據(jù)初步估算，需建房指標(biāo)2000畝左右，因此，用地缺口依然很大。

6.農(nóng)房集聚區(qū)建設(shè)進(jìn)展緩慢

因集聚政策的變化、集聚審核流程多等原因，造成集聚農(nóng)戶名單很難確定，影響集聚農(nóng)戶人數(shù)和集聚戶型的統(tǒng)計(jì)，再加上規(guī)劃、立項(xiàng)、用地報(bào)批等原因，農(nóng)房集聚區(qū)建設(shè)進(jìn)展不快。

三、下一步對(duì)策措施

1.樹立農(nóng)民建房新理念

當(dāng)前，東陽市解決住房問題的主要安置途徑是宅基地建房，土地利用率低，加快解決無房戶危房戶住房問題，一定要轉(zhuǎn)變思想認(rèn)識(shí)，多方謀劃，向內(nèi)與向外相結(jié)合。

一是樹立農(nóng)民建房新理念。轉(zhuǎn)變“有天有地有院子才是新農(nóng)村”“農(nóng)民建房靠指標(biāo)來解決”的錯(cuò)誤思路，引導(dǎo)農(nóng)民向中心鎮(zhèn)、中心村集聚，引導(dǎo)農(nóng)民公寓、高層安置。

二是積極向上爭(zhēng)取農(nóng)房用地指標(biāo)?，F(xiàn)危舊房治理改造已進(jìn)入拆后重建的關(guān)鍵階段，東陽市國(guó)土資源局將積極向省廳溝通協(xié)調(diào)，向上爭(zhēng)取指標(biāo)1000畝；另一方面通過盤活存量，掛鉤落實(shí)指標(biāo)1000畝，以全力解決危舊房治理改造所需指標(biāo)，確保2018年底前完成拆后重建。

2.有效盤活農(nóng)村存量土地

面對(duì)新增建設(shè)用地指標(biāo)逐年下降的形勢(shì)，要把盤活存量作為解決農(nóng)民住房難的一項(xiàng)基礎(chǔ)工作來抓，在保增量的同時(shí)，最大限度挖掘用地潛力。

一是繼續(xù)實(shí)施危舊房治理改造。對(duì)鑒定確認(rèn)為D級(jí)危房的、不具有合法產(chǎn)權(quán)或應(yīng)拆未拆及非法一戶多宅的、長(zhǎng)期無人居住不具備修復(fù)條件的、不符合安置條件的、嚴(yán)重危害公共安全5類危舊房，采取果斷措施，一律實(shí)施連片拆除，全面盤活農(nóng)村存量土地，有效保障村內(nèi)無房戶和危房戶用地空間。

二是盤活村內(nèi)閑置建設(shè)用地。由鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道積極開展核查，將雙圖建設(shè)用地（即土地利用總體規(guī)劃和土地利用現(xiàn)狀圖都為建設(shè)用地）和閑置的村公建用地，優(yōu)先用于農(nóng)民建房，有效節(jié)省用地指標(biāo)。

三是開展農(nóng)村土地綜合整治。出臺(tái)2018年度土地開發(fā)整理目標(biāo)任務(wù)及考核細(xì)則，通過強(qiáng)化政策保障，進(jìn)一步提高補(bǔ)助力度，充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農(nóng)民參與土地綜合整治的積極性，有效盤活農(nóng)村低效用地，進(jìn)一步拓展農(nóng)村用地空間。

3.科學(xué)完善村莊規(guī)劃

危舊房拆除后，東陽市要摒棄以往攤大餅式用地模式，按照節(jié)約集約用地原則，重新對(duì)危舊房改造的村莊規(guī)劃行調(diào)整和優(yōu)化，確保 “零增地”安置。

一是提高村莊建筑密度，實(shí)現(xiàn)可安置戶數(shù)最大化?？s間距。將規(guī)劃房屋前后間距由原來12.8米縮短為6-8米，側(cè)間間距縮短為2-3米?？孛娣e。在不突破農(nóng)戶批基限額前提下，農(nóng)戶可安置建房面積經(jīng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道、村莊統(tǒng)籌計(jì)劃后，根據(jù)規(guī)劃房屋的實(shí)際面積確定。調(diào)進(jìn)深。房屋進(jìn)深開間根據(jù)現(xiàn)狀用地、地形地勢(shì)等合理確定，合理規(guī)劃，打破3.65*9、3.6*10、4*9等相對(duì)固定的模式。降層高。根據(jù)連片改造區(qū)房屋前后間距、朝向等情況，靈活控制規(guī)劃建筑層數(shù)和總高度。能規(guī)劃3層的就規(guī)劃3層，高度控制在11.2米內(nèi)，不能規(guī)劃的就降為2層，高度控制在7.9米。上高樓。在規(guī)劃用地緊張無法滿足垂直安置、個(gè)別農(nóng)戶無力建房、部分農(nóng)戶希望到鄉(xiāng)鎮(zhèn)集聚區(qū)安置等情形下，規(guī)劃一定數(shù)量的農(nóng)房集聚區(qū)，引導(dǎo)農(nóng)戶平面高層安置。

二是因地因勢(shì)靈活規(guī)劃，各種建筑布局有機(jī)結(jié)合。根據(jù)山地、平原、坡地等村莊不同地形地勢(shì)特點(diǎn)，充分利用拆除地塊的地形地勢(shì)和實(shí)際可利用土地狀況，結(jié)合村民實(shí)際建房需求，采取圍合式、“L”型、行列式等各種布局方式有機(jī)組合。

三是加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)植入，發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)。重建規(guī)劃要注重建筑之間風(fēng)貌協(xié)調(diào)，建筑風(fēng)格、形態(tài)等充分體現(xiàn)東陽民居特色，力求一村一品。同時(shí)，根據(jù)村莊資源稟賦，合理規(guī)劃利用村莊建筑、公共建筑、空余農(nóng)房、山林、田地等，發(fā)展農(nóng)家樂、民宿、休閑旅游等鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

4.積極推行多渠道安置

多渠道安置是推進(jìn)城鄉(xiāng)土地節(jié)約集約利用和破解農(nóng)民建房難的保證。為此，拆后重建要根據(jù)輕重緩急，推進(jìn)分類安置，分期分批解決好無房戶、危房戶的住房問題。

一是宅基地安置。通過危舊房連片拆除改造騰出的空間，按照節(jié)約集約利用土地的原則重新進(jìn)行規(guī)劃布局，騰出的空間要優(yōu)先用于改造區(qū)塊的拆遷農(nóng)戶和本村無房戶宅基地安置。

二是集聚安置。對(duì)在本次危舊房連片改造中確實(shí)無法安置的農(nóng)戶以及其他零星拆除的D級(jí)危房戶、純無房戶，鼓勵(lì)平面集聚安置。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，全市有集聚意向農(nóng)戶有10590戶。下一步，可根據(jù)集聚農(nóng)戶的申請(qǐng)意愿，在其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行集聚區(qū)建設(shè)。

規(guī)劃部門在定樁放樣

三是集體回購(gòu)。對(duì)自愿放棄宅基地的農(nóng)戶，按照村規(guī)民約規(guī)定可由村集體回購(gòu)，由村集體給予適當(dāng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償后收回宅基地使用權(quán)，回購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)由各村自行制訂，市政府按《關(guān)于加快推進(jìn)城鄉(xiāng)危舊房治理改造工作的實(shí)施意見》（東委辦發(fā)〔2017〕55號(hào)）規(guī)定，以實(shí)際回購(gòu)宅基地面積300元/平方米的標(biāo)準(zhǔn)給予獎(jiǎng)勵(lì)。

四是“立改套”安置?，F(xiàn)全市有“立改套”意向農(nóng)戶1141戶，因此，允許在符合相關(guān)政策的前提下，鼓勵(lì)村集體利用現(xiàn)有集體建設(shè)用地規(guī)劃建設(shè)平面式安置房。入住對(duì)象經(jīng)市農(nóng)房辦嚴(yán)格備案審核，禁止變相的房地產(chǎn)開發(fā)或小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)，其房屋土地性質(zhì)仍為集體建設(shè)用地。

5.加大農(nóng)民建房監(jiān)管力度

各鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道和有關(guān)部門要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民建房工作的組織協(xié)調(diào)和工作統(tǒng)籌，鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道作為責(zé)任主體，對(duì)農(nóng)村宅基地管理和審批負(fù)總責(zé)。

一是嚴(yán)格考核督察。農(nóng)村宅基地管理和審批工作要列入鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道年度考核，農(nóng)房指標(biāo)的分配要做到公平、公開、公正，要優(yōu)先落實(shí)無房戶危房戶安置，建立每月通報(bào)和公示制度，對(duì)各鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道無房戶危房戶落實(shí)情況進(jìn)行通報(bào)和公示，接受大家監(jiān)督，并作為年終考核的重要依據(jù)。未完成年度無房戶危房戶審批任務(wù)、未及時(shí)調(diào)整建房地塊、農(nóng)民建房違法用地處置不力的，將扣減下一年度農(nóng)民建房指標(biāo)，取消村（居）干部評(píng)先評(píng)優(yōu)資格，并依法追究相關(guān)人員責(zé)任。

二是實(shí)施農(nóng)房審批備案制度。進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)房審批全過程監(jiān)管，聯(lián)村干部、國(guó)土資源所、鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）要嚴(yán)格做好農(nóng)戶建房申請(qǐng)資格的初審、復(fù)審和審批工作。審批完成后定期將農(nóng)房案卷上報(bào)市國(guó)土資源局備案，市國(guó)土資源局負(fù)責(zé)對(duì)建房戶是否屬無房戶危房戶進(jìn)行備案審查。

三是加強(qiáng)農(nóng)民建房全過程監(jiān)督。推行農(nóng)房帶方案審批和掛圖施工，嚴(yán)格落實(shí)農(nóng)村宅基地批前“四公開”和批后“四到場(chǎng)”制度，做到審批程序、申請(qǐng)條件、建房名單和審批結(jié)果公開，建筑放樣、基槽驗(yàn)線、施工過程和竣工驗(yàn)收到場(chǎng)。建立農(nóng)村宅基地管理共同責(zé)任機(jī)制，完善農(nóng)村宅基地管理動(dòng)態(tài)巡查制度，結(jié)合“三改一拆”“無違建村”創(chuàng)建等工作，依法查處宅基地使用中的違法違規(guī)行為。

6.加快農(nóng)房集聚區(qū)建設(shè)

集聚區(qū)建設(shè)作為農(nóng)民建房的一種有效安置方式，可進(jìn)一步提升農(nóng)民建房節(jié)約集約利用土地的水平，加快城鄉(xiāng)危舊房治理改造進(jìn)程，全面解決東陽市無房戶危房戶住房問題。

一是各鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道和相關(guān)部門要密切配合、各司其職，形成合力，加快農(nóng)房集聚區(qū)建設(shè)。鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道要發(fā)揮牽頭作用，做好宣傳引導(dǎo)，確定初步集聚對(duì)象。

二是規(guī)劃部門要加快拆后重建村莊規(guī)劃的編制和農(nóng)戶的放樣定樁工作，國(guó)土資源部門要加快做好4個(gè)集聚區(qū)的用地報(bào)批工作，確保2018年12月底前供地；同時(shí)對(duì)已完成規(guī)劃審批的村莊，全力做好農(nóng)房審批工作和參加集聚農(nóng)戶面積的審核工作。

三是建設(shè)部門要抓緊做好參加集聚農(nóng)戶的審批以及危舊房補(bǔ)助資金的發(fā)放工作。

四是財(cái)政部門要積極籌措資金，支持農(nóng)房集聚區(qū)項(xiàng)目建設(shè)，確保農(nóng)戶拆后重建早日實(shí)施。