合理利用坡地資源 助推農(nóng)旅融合發(fā)展
——全省“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)用地試點(diǎn)探索與實(shí)踐

□ 浙江省國土資源廳土地利用規(guī)劃處 魯建平

農(nóng)旅產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求，也是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的必由之路，更是江南山區(qū)農(nóng)村實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、建設(shè)小康社會(huì)的有效途徑之一。但是，農(nóng)旅產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，需要土地要素保障。2014年下半年起，浙江省開展了“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)用地試點(diǎn)工作，就推進(jìn)農(nóng)旅產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展進(jìn)行了有益探索，已初顯成效。

一、試點(diǎn)工作背景

浙江省素稱“七山一水二分畝”，耕地總量和人均耕地少，長期面臨保障發(fā)展和保護(hù)耕地的“兩難”局面，但山地特別是低丘緩坡資源較為豐富，可開發(fā)利用低丘緩坡資源395萬畝，其中可開發(fā)為建設(shè)用地210萬畝，是浙江省重要的土地后備資源。如何在堅(jiān)持生態(tài)環(huán)境保護(hù)的前提下，充分利用山坡地資源進(jìn)行建設(shè)用地開發(fā)，既減少對平原優(yōu)質(zhì)耕地的占用，從源頭上保護(hù)耕地資源，減輕耕地占補(bǔ)平衡壓力，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，又能優(yōu)化土地利用方向和結(jié)構(gòu)，切實(shí)解決建設(shè)用地保障問題，助推農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“保耕地、保生態(tài)、保發(fā)展”的多贏局面，是全省迫切需要研究解決的一個(gè)土地利用出路問題。為此，浙江省在總結(jié)國家級低丘緩坡綜合開發(fā)利用“臺(tái)地產(chǎn)業(yè)”建設(shè)用地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，經(jīng)省政府同意，由省國土資源廳牽頭，農(nóng)辦、發(fā)改、財(cái)政、環(huán)保、建設(shè)、交通、水利、林業(yè)8部門共同參與，在全省范圍內(nèi)組織開展了“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)用地試點(diǎn)工作。

二、試點(diǎn)工作情況

坡地村鎮(zhèn)試點(diǎn)項(xiàng)目——杭州富春開元芳草地鄉(xiāng)村酒店

整個(gè)試點(diǎn)緊緊圍繞“建設(shè)山上浙江，發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)”的戰(zhàn)略目標(biāo)，以“兩山”理論為指導(dǎo)，按照“整體謀劃、制度先行、逐步推進(jìn)、規(guī)范實(shí)施、結(jié)果可控”的原則，分期分批組織實(shí)施“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)用地試點(diǎn)項(xiàng)目，在保護(hù)耕地和保護(hù)生態(tài)的前提下，將具備建設(shè)條件的山坡地開發(fā)為建設(shè)用地，建設(shè)一批“房在林中，園在山中”的山、水、田、林、園、村、鎮(zhèn)為一體的生態(tài)型村鎮(zhèn)和綠色產(chǎn)業(yè)園區(qū)，探索一條統(tǒng)籌“保耕地、保生態(tài)、保發(fā)展”的山坡地開發(fā)利用新路子，為全省面上推廣試點(diǎn)政策提供實(shí)踐示范。

1.精心謀化，搞好頂層設(shè)計(jì)

研究解決試點(diǎn)“能不能搞？搞什么？怎么搞？”的問題。我們在全面深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，制訂了《全省開展“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)用地試點(diǎn)工作方案》和《全省“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)用地試點(diǎn)“三個(gè)一”行動(dòng)計(jì)劃》，明確了工作原則、目標(biāo)、任務(wù)、要求、措施等內(nèi)容，對如何開展試點(diǎn)工作進(jìn)行了全面系統(tǒng)的規(guī)劃設(shè)計(jì)和細(xì)化量化，確保試點(diǎn)工作高質(zhì)高效開展。

2.協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，統(tǒng)籌推進(jìn)試點(diǎn)

研究解決試點(diǎn)“共同研究、共同決策、共同落實(shí)”的問題。由于山坡地的開發(fā)利用，政策性強(qiáng)，涉及面廣，需要相關(guān)部門的政策協(xié)調(diào)和共同參與。經(jīng)省政府同意，建立了國土、農(nóng)辦、發(fā)改、財(cái)政、環(huán)保、建設(shè)、交通、水利、林業(yè)9部門參加的省推進(jìn)低丘緩坡綜合開發(fā)利用工作聯(lián)席會(huì)議制度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)試點(diǎn)工作。聯(lián)席會(huì)議下設(shè)“坡地村鎮(zhèn)”試點(diǎn)工作辦公室，負(fù)責(zé)試點(diǎn)政策協(xié)調(diào)落實(shí)、試點(diǎn)項(xiàng)目組織實(shí)施、試點(diǎn)工作督導(dǎo)評估等日常工作。各試點(diǎn)項(xiàng)目所在縣（市、區(qū)）建立健全由政府牽頭、部門參與的試點(diǎn)工作協(xié)調(diào)機(jī)制，有效實(shí)施試點(diǎn)項(xiàng)目，扎實(shí)開展試點(diǎn)工作。

3.規(guī)范運(yùn)作，建立健全規(guī)章制度

研究解決試點(diǎn)“有章可循、有序開展、結(jié)果可控”的問題。山坡地的開發(fā)利用事關(guān)生態(tài)環(huán)境和用地制度創(chuàng)新，需要嚴(yán)密組織、穩(wěn)步推進(jìn)、務(wù)求實(shí)效。先后制訂下發(fā)了試點(diǎn)項(xiàng)目申報(bào)和審核、用地管理、負(fù)面清單等14個(gè)規(guī)范性政策文件，還會(huì)同有關(guān)部門專題研究下發(fā)了項(xiàng)目建設(shè)用地、林業(yè)用地等有關(guān)具體操作政策意見，確保試點(diǎn)工作每一個(gè)環(huán)節(jié)、每一個(gè)流程都有章可循、規(guī)范運(yùn)作、結(jié)果可控。

4.周密組織，實(shí)施多樣試點(diǎn)項(xiàng)目

研究解決試點(diǎn)“可行性、適用性、實(shí)效性”的問題。三年來，全省共申報(bào)試點(diǎn)項(xiàng)目379個(gè)、建設(shè)用地24000畝，我們按照“符合要求、總量控制、好中選優(yōu)、確保實(shí)效”的原則，核準(zhǔn)實(shí)施了154個(gè)、建設(shè)用地9606畝。其中，村莊類項(xiàng)目21個(gè)、建設(shè)用地730畝；城鎮(zhèn)類項(xiàng)目20個(gè)、建設(shè)用地2089畝；農(nóng)旅類項(xiàng)目101個(gè)、建設(shè)用地5751畝；綠色產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目12個(gè)、建設(shè)用地1036畝。這些不同業(yè)態(tài)和形態(tài)的試點(diǎn)項(xiàng)目已相繼落地，為進(jìn)一步深入探索山坡地開發(fā)利用機(jī)制提供了豐富樣板和載體。

5.總結(jié)完善，研究深化試點(diǎn)工作

研究解決試點(diǎn)“政策驗(yàn)證、政策完善、政策推廣”的問題。在試點(diǎn)推進(jìn)過程中，十分注重面上政策指導(dǎo)和總結(jié)完善工作，每年對各試點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行一次實(shí)地督導(dǎo)；每年都召開一次試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施推進(jìn)會(huì)，總結(jié)試點(diǎn)工作開展情況，研究推進(jìn)試點(diǎn)工作措施。同時(shí)，在不斷研究完善落實(shí)試點(diǎn)政策和全面驗(yàn)證試點(diǎn)政策應(yīng)用成效的基礎(chǔ)上，我們正在研究起草一個(gè)擬由省政府發(fā)文、覆蓋全省的山坡地資源開發(fā)利用規(guī)范性政策文件，將“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)用地試點(diǎn)政策成為常態(tài)化的（普惠的）土地利用政策，以深入推進(jìn)全省低丘緩坡地資源開發(fā)利用工作。

三、試點(diǎn)相關(guān)政策

組織開展“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)用地試點(diǎn)工作，是在落實(shí)國家更加嚴(yán)格的耕地占補(bǔ)平衡政策和省委省政府加大生態(tài)文明建設(shè)、實(shí)施“兩美”浙江建設(shè)戰(zhàn)略，全省土地利用管理面臨新抉擇的關(guān)鍵時(shí)期提出來的，因此，在開展試點(diǎn)工作中必須立足探索、立足創(chuàng)新、立足成效，努力探索建立“開發(fā)與保護(hù)并重，建設(shè)與環(huán)境融合”的坡地開發(fā)利用新機(jī)制。

1.實(shí)行“多規(guī)合一、精準(zhǔn)用地”

按照“依山而建，依勢而就”的要求，結(jié)合土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善，落實(shí)試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)用規(guī)劃空間。做好土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃、林地保護(hù)利用規(guī)劃、水土保持總體規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的銜接工作，實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)用地空間、布局“多規(guī)合一”，確保試點(diǎn)項(xiàng)目能夠順利落地。這一政策，主要是破解“能不能落地”問題。

2.實(shí)行“點(diǎn)狀布局、垂直開發(fā)”

按照“房在林中、園在山中”的要求，試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)塊內(nèi)的建筑實(shí)行依山順勢、錯(cuò)落有致、間距適宜的建設(shè)規(guī)劃布局；建設(shè)用地按建筑落地面積進(jìn)行等量開發(fā)，對未納入建設(shè)用地開發(fā)的部分作為生態(tài)保留用地，盡量避免對建筑周邊原始生態(tài)林地的占用。這一政策，主要是破解“能不能保護(hù)”問題。

3.實(shí)行“征轉(zhuǎn)分離、分類管理”

按照“用多少、征多少，建多少、轉(zhuǎn)多少”的原則，對試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)占用的土地，須辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收手續(xù)，按建設(shè)用地實(shí)施管理；作為生態(tài)保留用地的，可以根據(jù)項(xiàng)目開發(fā)需要辦理征收手續(xù)后，仍按原土地用途進(jìn)行管理，以提高建設(shè)用地有效供給。這一政策，主要是破解“能不能維權(quán)”問題。

杭州建德胥江村杭派民居效果圖

4.實(shí)行“點(diǎn)面結(jié)合、差別供地”

按照“具體項(xiàng)目、具體政策”的原則，試點(diǎn)項(xiàng)目中實(shí)施點(diǎn)狀布局單體開發(fā)的建設(shè)地塊，可以按地塊獨(dú)立供地；實(shí)施點(diǎn)狀布局整體開發(fā)的，可以實(shí)行多個(gè)單體建筑開發(fā)建設(shè)地塊組合供地。試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)生態(tài)保留用地可以采取流轉(zhuǎn)（租賃）方式供地；項(xiàng)目區(qū)內(nèi)符合劃撥用地條件的，也可以采用劃撥方式供地。這一政策，主要是破解“能不能用地”問題。

5.實(shí)行“以宗確權(quán)、一證多宗”

對項(xiàng)目區(qū)單個(gè)地塊供地的，以地塊為宗地進(jìn)行確權(quán)登記發(fā)證；對項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各地塊組合供地的，以各地塊為宗地進(jìn)行確權(quán)登記，可按地塊不同規(guī)劃用途或產(chǎn)權(quán)管理需要，核發(fā)多宗地一本證書或單宗地一本證書。對辦理只征收不轉(zhuǎn)用的生態(tài)保留用地，參照國有農(nóng)用地的登記要求進(jìn)行確權(quán)登記發(fā)證。這一政策，主要是破解“能不能發(fā)證”問題。

四、試點(diǎn)工作成效

經(jīng)過三年多的實(shí)踐與探索，浙江省“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)用地試點(diǎn)工作有序推進(jìn)、成效初顯，“房在林中、園在山中”的景致正在漸漸實(shí)現(xiàn)，并隨著試點(diǎn)工作的不斷深化，這項(xiàng)工作已由最初單一的土地利用制度創(chuàng)新，逐漸轉(zhuǎn)變成為新型城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展的助推器。

1.不斷探索完善，初步形成了山坡地資源開發(fā)利用機(jī)制

在省級層面，各項(xiàng)試點(diǎn)政策在不突破國家現(xiàn)行法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，注重體現(xiàn)差別化、精細(xì)化要求，更加切合山坡地土地利用管理實(shí)際，更加適合新業(yè)態(tài)土地利用需求，較大提高了管理效率和用地效益。同時(shí)，從試點(diǎn)實(shí)施前的頂層設(shè)計(jì)，到部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建立，到工作運(yùn)作規(guī)則的制訂，到試點(diǎn)項(xiàng)目的組織實(shí)施，我們始終在制度創(chuàng)新中堅(jiān)持嚴(yán)守底線、嚴(yán)明規(guī)則、嚴(yán)格管理，確保試點(diǎn)工作得以規(guī)范有序開展。在縣級層面，各地在試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施過程中，依據(jù)試點(diǎn)政策，結(jié)合本地實(shí)際，積極探索創(chuàng)新，研究制定了具體操作辦法，積累了豐富的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。經(jīng)過三年多的探索與實(shí)踐，目前已經(jīng)初步形成了涵蓋項(xiàng)目選址、設(shè)計(jì)、用地、建設(shè)、驗(yàn)收、登記發(fā)證等全過程的山坡地開發(fā)利用管理政策機(jī)制。

2.破解用地瓶頸，有力助推了生態(tài)經(jīng)濟(jì)和綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展

“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)用地試點(diǎn)讓土地開發(fā)利用布局、結(jié)構(gòu)、方式發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變，從源頭上解決了耕地保護(hù)、生態(tài)保護(hù)、用地保障的統(tǒng)籌問題。目前，全省實(shí)際實(shí)施的154試點(diǎn)項(xiàng)目共下達(dá)新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)9487畝，所有項(xiàng)目均實(shí)現(xiàn)了“零占耕地、少占農(nóng)用地”；項(xiàng)目總投資達(dá)911億元，建設(shè)用地畝均投資達(dá)到961萬元。試點(diǎn)的用地政策，不僅減輕了對耕地占補(bǔ)平衡的壓力，還促進(jìn)了土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，拓展了城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間，增強(qiáng)了土地要素供給能力，為加快美麗浙江、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)創(chuàng)造了有利條件，特別是在鄉(xiāng)村休閑度假旅游新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的培育和發(fā)展中，破解了最棘手的用地瓶頸?？梢哉f，“坡地村鎮(zhèn)”試點(diǎn)用地政策的推出，對地方生態(tài)經(jīng)濟(jì)和綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到了極大的促進(jìn)作用。

3.勇于開拓創(chuàng)新，贏得了社會(huì)各界高度關(guān)注和大力支持

“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)用地試點(diǎn)是一項(xiàng)創(chuàng)新性的工作，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，我們在制訂試點(diǎn)政策、建立工作機(jī)制等方面始終把探索創(chuàng)新作為應(yīng)對壓力和矛盾的出路和動(dòng)力，并在實(shí)踐中不斷總結(jié)完善，逐步走出了一條統(tǒng)籌“保耕地、保生態(tài)、保發(fā)展”的土地利用新路子。國土資源部、國家土地督查上海局等部門對浙江省專題調(diào)研后，給予了高度肯定，評價(jià)“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)用地方式是低丘緩坡綜合開發(fā)利用方式的“升級版”，具有“長運(yùn)、全局、典型”的示范作用，逐步走出了一條統(tǒng)籌“保耕地、保生態(tài)、保發(fā)展”的新路子；認(rèn)為試點(diǎn)政策符合浙江的實(shí)際，是一個(gè)“利發(fā)展、利保護(hù)、利民生”的好政策，從全國來看，浙江的探索是一項(xiàng)有價(jià)值、有意義的創(chuàng)新工作。同時(shí)，浙江的試點(diǎn)工作也得到了新華社、農(nóng)民日報(bào)、浙江日報(bào)、中國國土資源報(bào)等權(quán)威新聞媒體的高度關(guān)注，對“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)用地試點(diǎn)工作從不同層面進(jìn)行了深度的報(bào)道，為全省深入推進(jìn)試點(diǎn)工作創(chuàng)造了良好社會(huì)輿論環(huán)境。2018年初，該項(xiàng)試點(diǎn)工作被農(nóng)民日報(bào)社評為“2017中國三農(nóng)創(chuàng)新十大榜樣”之一。

4.釋放政策紅利，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民、政府、業(yè)主三方共贏局面

隨著試點(diǎn)工作的深入推進(jìn)，“多規(guī)合一、征轉(zhuǎn)分離、點(diǎn)狀供地、垂直開發(fā)”等各項(xiàng)建設(shè)用地創(chuàng)新政策相繼落地，不僅使試點(diǎn)項(xiàng)目能夠順利地組織實(shí)施，而且為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)釋放出制度紅利，形成了山區(qū)農(nóng)民、政府和投資者三方共贏的良好局面。更重要的是，在“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)用地試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施過程中，不僅充分利用自然景觀生態(tài)價(jià)值，而且通過實(shí)施人文景觀打造、山地林相改造、山塘水系建設(shè)等工程，使山坡地開發(fā)后的原有生態(tài)環(huán)境更加優(yōu)美、生態(tài)系統(tǒng)更加完善，實(shí)現(xiàn)“項(xiàng)目建起來、百姓富起來、生態(tài)美起來”的試點(diǎn)成效。

浙江省試點(diǎn)項(xiàng)目三年計(jì)劃已全部落地，從今年起，整個(gè)工作將由試點(diǎn)項(xiàng)目“組織申報(bào)階段”轉(zhuǎn)入試點(diǎn)項(xiàng)目“全面落實(shí)階段”，主要任務(wù)轉(zhuǎn)為“抓項(xiàng)目進(jìn)度、求推進(jìn)，抓實(shí)施監(jiān)管、保安全，抓驗(yàn)收總結(jié)、出成果”。我們相信，到2020年項(xiàng)目全面完成之時(shí)，浙江的農(nóng)旅產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展必將翻開嶄新的一頁。