對獨樹一幟且難以復(fù)制的新加坡社會保障制度的幾點思考

劉翠霄

(中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所，北京 100009)

新加坡的社會保障制度是在 1955年英殖民地時期建立起來的，當(dāng)時殖民者只為政府公職人員建立了退休養(yǎng)老計劃。1965年新加坡獨立以后，以李光耀為首的政治精英們把改善民生作為執(zhí)政的重要理念和目標(biāo)，并致力于建設(shè)一個人人相互尊重與關(guān)懷、充滿愛心與凝聚力的和諧社會。李光耀曾強(qiáng)調(diào)指出：政府的責(zé)任是確保經(jīng)濟(jì)成長和全體人民都享有良好安定的生活，你們的子女應(yīng)得到更好的教育和更高的技能，更好的社會和醫(yī)療設(shè)施。我們應(yīng)朝向一個更公平和更平等的社會邁進(jìn)，使每一個人照自己對社會的貢獻(xiàn)，取得一份公平和應(yīng)有的報酬。與此同時，新加坡政府倡導(dǎo)“自強(qiáng)自立、自力更生、立足于依靠自己和自己的家庭來解決自己的保障問題?！被谶@樣的理念，在考察歐美及其他國家社會保障制度經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，政府確定建立適合新加坡國情的自助性的（涉及生、老、病、死、殘、貧困、住房、教育等）生活風(fēng)險和促進(jìn)人的全面發(fā)展的保障體系。經(jīng)過幾十年的不懈努力，到目前已形成完整的包括社會保險、社會福利和社會救濟(jì)在內(nèi)的制度體系。20世紀(jì)末，全世界已有172個國家和地區(qū)建立起社會保障制度，占全球183個國家和地區(qū)的 94%[1]79，而唯有新加坡的社會保障制度被國際上研究社會保障問題的（經(jīng)濟(jì)學(xué)界、法學(xué)界、社會學(xué)界、公共管理學(xué)界等領(lǐng)域）學(xué)者稱作獨樹一幟且難以復(fù)制的社會保障制度。

一、權(quán)威主義政治體制是政府推行獨特的社會保障制度的關(guān)鍵

新加坡的陸地面積為710.3平方公里，2010年6月底人口總數(shù)為508萬，屬于城市型國家。顯然，地域小、人口少的國家，在社會治理和動員方面較大國要容易得多。但更為重要的是新加坡的權(quán)威主義政治體制，是政府推行低福利、低消費的社會保障制度的關(guān)鍵。新加坡歷史上形成的宗法式的社會治理傳統(tǒng)，深刻地影響著當(dāng)代政府的社會治理方式和民眾的政治觀念。從 1965年至今，人民行動黨在議會中一直居于支配地位，使其意志能夠在全國范圍暢行無阻。雖然資本主義工業(yè)在新加坡有了長足的發(fā)展，形成了一支龐大的工人階級隊伍，但是工人階級從未成為社會政治生活中獨立的政治力量，從而難以對社會政策的決策產(chǎn)生實質(zhì)性影響。新加坡實行的權(quán)威主義政治體制的特征是，統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者的交流方式是自上而下的，行政管理方式則是控制式的。與權(quán)威主義政治體制相聯(lián)系，政府對國民經(jīng)濟(jì)的規(guī)劃、管理、調(diào)控的干預(yù)手段強(qiáng)硬而有力。權(quán)威主義體制能夠保障政府決策不受任何社會利益集團(tuán)的影響，從而制定出長遠(yuǎn)的發(fā)展規(guī)劃并運用各種政策手段來保證目標(biāo)的實現(xiàn)。具有收入再分配功能的社會保障制度是國民經(jīng)濟(jì)全面運作的產(chǎn)物和經(jīng)濟(jì)政策重要組成部分，新加坡政府從自由主義的“小政府，大社會”的古典經(jīng)濟(jì)理論出發(fā)，實行向低收入者提供經(jīng)濟(jì)援助以滿足其基本需要的保障模式，并盡可能地避免政府在社會福利中承擔(dān)較多的責(zé)任。盡管新加坡已建立了代議制政治體制，但國民在社會政策制定方面參與程度低，民眾意志在國家社會政策制定過程中也不具有直接的影響力，而政府對公共事務(wù)的安排具有更大的主動權(quán)，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中發(fā)揮著主要的推動作用。因此，新加坡的社會保障制度在很大程度上是政府意志的產(chǎn)物。

二、自我負(fù)責(zé)是建立社會保障制度的基本理念

新加坡公開聲稱他們不想成為福利國家，因此，始終信守經(jīng)濟(jì)自由主義理念，對社會福利的設(shè)計總體上遵循低供給的原則，倡導(dǎo)人們自力更生地去改善自己的生活狀況，以免產(chǎn)生對政府和社會的過度依賴。依靠自己的儲蓄和繼續(xù)工作的收入來應(yīng)對生活風(fēng)險，而不是靠下一代的慷慨照顧，是新加坡社會推崇的價值觀。與歐美國家一部分人靠福利生活的狀況相比，新加坡的社會保障制度有其一定的合理性，如吉姆·羅沃所說：“東亞政府拒絕保護(hù)人民正是東亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展如此之快的主要原因，也是東亞在一個技術(shù)和經(jīng)濟(jì)加速變革的世界中的最大優(yōu)勢之一。”①吉姆·羅沃.東亞的崛起[M].上海：上海人民出版社，1997：367。轉(zhuǎn)引自：顧俊禮.福利國家論析[M].北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2002：345。事實證明，經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的人們生活水平的提高，才是最大的社會福利，最重要的社會保障。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還沒有達(dá)到一定程度時，為具備勞動能力的人提供不需要經(jīng)過努力和勞動就能夠獲得生活所需，就會降低人們的責(zé)任心和進(jìn)取精神。新加坡政府認(rèn)為，重視為勞動者提供各種機(jī)會，鼓勵個人通過自力更生獲取薪酬，才是最根本的社會保障措施。

新加坡反對實行西歐式福利制度，認(rèn)為，政府的主要責(zé)任是教會人們怎樣捕魚，并給人們送去魚網(wǎng)，而不是直接將魚送給人們。正如新加坡前副總理拉惹勒南所說：“我們要讓人民懂得，政府不是一個慈善機(jī)構(gòu)。每個人只能得到他自己的勞動所得……我們要把福利減少到最低限度，即只限于殘疾人和老人。對于其他人，我們只提供一個平等的機(jī)會，讓他們自食其力?！雹陬櫩《Y.福利國家論析[M].北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2002：339；李健.新加坡社會保障制度[M].上海：上海人民出版社，2001：5。由此可見，新加坡在社會保障的價值取向上信守的是經(jīng)濟(jì)自由主義，遵循的是低供給的規(guī)則。

1990年，吳作棟繼任新加坡總理，他針對反對黨認(rèn)為人民行動黨的政策“缺乏人情味”的批評，對社會保障政策作了適當(dāng)調(diào)整，使其更富有“溫情”。但是，政府通過充分就業(yè)的措施實現(xiàn)國民對生活風(fēng)險的“自我負(fù)責(zé)”的指導(dǎo)思想在對政策進(jìn)行調(diào)整時卻沒有改變。2006年11月，李顯龍總理在國會演講時仍然強(qiáng)調(diào)：“要保持經(jīng)濟(jì)增長并且讓國民享受經(jīng)濟(jì)增長的成果，要堅持三點原則：第一是不斷創(chuàng)造和擴(kuò)大財富，而不是在原來的小規(guī)模上再分配；第二是實行自助或家庭互助而不是依賴社會福利；第三是為我們自己儲蓄，按自己的方式支配，而不是享受由他人納稅提供的福利。”可見李顯龍總理仍然堅持“政府只是最后的保障底線，但政府在提供支出和決定支出大小時還必須考慮你是否有貢獻(xiàn)……我們只幫助那些自助者。”①參見：李健.新加坡社會保障制度[M].上海：上海人民出版社，2001：6。

三、采取獨特的中央公積金制度模式

1955年通過《中央公積金法》建立起的中央公積金制，是一個集中管理和強(qiáng)制性程度都非常高的社會保障制度，也是政府對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)的重要方面。這項制度得以在新加坡實行，是因為新加坡政府具有高度的社會控制能力，可以保證雇主和雇員都能夠按時并足額地繳納公積金，且政府不為公積金賬戶提供津貼，從而最大限度地節(jié)省政府在社會福利方面的開支。據(jù)統(tǒng)計，1997年，新加坡福利支出僅占政府總支出預(yù)算的 1.8%，約占當(dāng)年國民生產(chǎn)總值的 3‰[1]25。在中央公積金所有投資計劃中，所有項目都由政府高度控制，不得對外國資本開放，以保證公積金資金不斷增值，由此保證中央公積金制度得以持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

相比歐美等國家采取的分散化管理體制，新加坡的公積金實行集中管理，不但效率高，且成本低。中央公積金管理機(jī)構(gòu)是獨立于政府、自負(fù)盈虧的機(jī)構(gòu)，管理費用來自公積金積累余額的利息及其下屬產(chǎn)業(yè)利潤，機(jī)構(gòu)工作人員的工資也不由政府提供。1999年財政年度，公積金運營成本僅為其資產(chǎn)總額的0.07%和年度繳費總額的0.5%[2]39。由于新加坡政府除勞工部制定社會保障政策并監(jiān)督其實施以及審計部門每年對公積金收支進(jìn)行審計之外，其他政府部門不染指社會保障事務(wù)，這既有效遏制了腐敗行為，又保證了制度的高效運行。

隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，新加坡政府對公積金的使用范圍進(jìn)行了多次修改和拓展，目前它覆蓋了所有公共部門和私人部門的職工，而雇主和自營業(yè)者也可以自愿決定是否參加公積金制度。公積金制度成為新加坡社會保障制度的主體，已由過去單一的養(yǎng)老保障發(fā)展為以下三類保障：一類是主要用于購買政府租屋的普通賬戶，該賬戶還可用于償付本人及子女教育貸款、購買政府或私營企業(yè)股票和債券，甚至可以將普通賬戶存款轉(zhuǎn)撥至父母或配偶的退休賬戶，普通賬戶存款占到公積金總額的72.5%；第二類是用作養(yǎng)老金或完全喪失工作能力時生活保障以及特殊情況下的應(yīng)急支出的特別賬戶，該賬戶占公積金總額的10%；第三類是用作公積金成員及其家人醫(yī)療住院費用的保健儲蓄賬戶和滿足大病治療支出需要的“保健雙全計劃”和“增值保健雙全計劃”，該賬戶占公積金總額的17.5%[1]41。公積金制度將個人努力程度和公積金存款數(shù)額以及能夠獲得的社會保障待遇緊密地聯(lián)系在一起，極大地激勵了人們自立自強(qiáng)、勤奮工作，為自己和家人創(chuàng)造豐衣足食生活的優(yōu)良國民意識。

據(jù)中央公積金局統(tǒng)計，1955年中央公積金會員只有18萬人，到了2006年公積金個人賬戶擁有者已高達(dá)310萬人，占人口總數(shù)的86%[2]36；1996年，公積金存款總額達(dá)到725.67億新元，是新加坡1965年獨立時公積金總額的1 623倍[3]335；到了2008年，中央公積金存款額高達(dá)1 513余億新元[4]43。

中央公積金局統(tǒng)一運營積累起來的巨額公積金，增強(qiáng)了政府在經(jīng)濟(jì)上的宏觀調(diào)控能力，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。中央公積金結(jié)存的儲蓄基金占社會總儲蓄額的1/3，其中有80%用于購買政府的有價證券，少量投資在短期證券上。從1995年至1997年期間，新加坡的儲蓄率、投資率、GDP的增長率三年的平均值分別為 53.1%、36.7%、8.0%，居?xùn)|亞國家和地區(qū)榜首，這就意味著高儲蓄轉(zhuǎn)化為高資本形成，從而帶來了經(jīng)濟(jì)的高速增長。與高儲蓄相對應(yīng)的是低消費，新加坡的社會總消費是東亞國家和地區(qū)最低的?？偼顿Y和總消費對GDP增長的平均貢獻(xiàn)率分別為5.6%和3.7%，對于資本相對短缺的新加坡來說，這種以犧牲消費來增加儲蓄是促進(jìn)資本積累，從而推動經(jīng)濟(jì)快速增長的有效辦法。而這種強(qiáng)制儲蓄型中央公積金制是通過強(qiáng)勢政府的權(quán)威來保證的，是符合新加坡國情的制度選擇。

四、社會保障的目標(biāo)較先定位于“居者有其屋”計劃上

在西方國家，或者是將市場作為住房資源的唯一分配者，政府極少干預(yù)，如北美的住房政策模式；或者將提供住房的任務(wù)納入國家福利政策體系，保障每個公民的住房權(quán)利，如歐洲大陸和斯堪的納維亞半島的多數(shù)國家。而在經(jīng)濟(jì)高速增長的新加坡，政府則傾向于采取強(qiáng)力干預(yù)和市場主導(dǎo)消費相結(jié)合的住房政策，表現(xiàn)出政府和市場之間的關(guān)系與西方國家的明顯差異。與世界大多數(shù)國家首先將社會保障制度目標(biāo)定位于關(guān)注和解決收入性保障不同，新加坡政府將社會保障的目標(biāo)較先定位于“居者有其屋”計劃上。1964年，李光耀總理提出：“我們將全力以赴去達(dá)致我們的目標(biāo)：使每一個公民的家庭都擁有自己的家?！?968年，修訂后的“居者有其屋”計劃規(guī)定，公積金會員可以利用公積金賬戶中的存款交付20%的購房首付款，也可以在20年內(nèi)利用每月繳納的公積金分期償付購房貸款。政府對購房者的資格也從低收入者擴(kuò)展到中等收入者，政府利用迅速回籠的公積金，籌集更多建造組屋的資金。以政府分配為主、市場供應(yīng)為輔的新加坡住房政策，使得公共住房在住房領(lǐng)域居壟斷地位。雖然私人住宅和商品公寓在2007年時占比達(dá)到22%，但由政府修建和分配的政府組屋仍占到80%以上；人均居住面積由1959年的3.3平米增加到目前的15平米，居亞洲之首[1]36。從1960年至2007年將近50年間，政府共提供了98.7萬套組屋，至今政府每年仍將國內(nèi)生產(chǎn)總值的9%用于國民住房建設(shè)。到2008年3月，居住在政府租屋的人口約占總?cè)丝诘?2%，其中94.7%是組屋的產(chǎn)權(quán)人，另有5.3%的低收入家庭居住在政府提供的廉租房中[4]89。房地產(chǎn)業(yè)的興旺不但解決了居民的住房問題，而且成為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱，帶動國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。強(qiáng)制性的公積金制度、各項優(yōu)惠政策和津貼制度，保證了絕對多數(shù)國民買得起房、住得起房?？梢哉f，新加坡是世界上唯一一個實現(xiàn)了“居者有其屋”目標(biāo)的國家。

五、制度設(shè)置深受中國傳統(tǒng)儒家文化影響

在新加坡，盡管工業(yè)化進(jìn)程也導(dǎo)致家庭和社會結(jié)構(gòu)的變遷，但是，由于歷史文化的深刻影響，新加坡政府仍然強(qiáng)調(diào)家庭在社會保障中的作用，強(qiáng)調(diào)以家庭為中心維護(hù)社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。雖然東亞國家和地區(qū)都受到儒家價值觀念的影響，但只有新加坡是唯一由政府倡導(dǎo)儒家價值觀的國家。李光耀總理將“家國同構(gòu)”的儒家思想滲入福利制度建構(gòu)中。新加坡社會以華人為主，儒家文化使新加坡人對仁慈的家長式政府具有認(rèn)同心理，家庭是社會的基本單位，家庭和諧友愛是社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)，已成為社會共識。李光耀總理十分推崇三代同堂的家庭模式，并且強(qiáng)調(diào)決不讓三代同堂家庭分裂，必須保存這種珍貴的家庭結(jié)構(gòu)。政府也一再強(qiáng)調(diào)以家庭為中心維護(hù)社會穩(wěn)定。以家庭為中心的理念基本都體現(xiàn)在了社會福利制度中，例如，“保健儲蓄計劃”、“健保雙全計劃”、“最低存款填補(bǔ)計劃”等政策規(guī)定的內(nèi)容，都使得公積金會員在保障自己的同時，也惠及到配偶、子女和父母，使家庭成員之間的社會福利利益緊密相聯(lián)，增強(qiáng)了家庭凝聚力，提高了社會穩(wěn)定性。政府將倡導(dǎo)和鼓勵維系家庭的社會功能作為社會政策的重要內(nèi)容，通過社會保障制度為年輕人提供更多履行贍養(yǎng)父母義務(wù)的途徑，使家庭成員仍然承擔(dān)著贍養(yǎng)和照顧老人的主要責(zé)任。這種以家庭為中心處理社會問題的方式，有助于建立有凝聚力、有愛心、有人情味的溫暖社會[5]。緣于華人文化傳統(tǒng)中的家庭保障，為新加坡推行獨特的社會保障制度奠定了穩(wěn)定且可靠的社會基礎(chǔ)。

六、新加坡社會保障制度實施的社會效果

新加坡卓有成效的社會保障制度的實施給國民生活風(fēng)險提供了可靠保障，進(jìn)而對新加坡經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生了積極影響和推動作用。

首先，強(qiáng)制儲蓄型社會保障制度已覆蓋到新加坡所有居民及其生活的各個方面，實現(xiàn)了秉持儒家理念治國的李光耀總理所設(shè)想建立的“老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、住有所居、矜寡孤獨廢疾者皆有所養(yǎng)”理想社會的目標(biāo)。

其次，定位于“自我負(fù)責(zé)”的制度設(shè)計理念，保證政府只把用財政資金提供經(jīng)濟(jì)援助的對象集中在確實無法自存的真正貧困者的身上，以及為公務(wù)員繳納50%的公積金方面。由于政府沒有沉重的社會福利財政負(fù)擔(dān)，就能夠把更多的資金用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)造更多就業(yè)崗位、國民得到更多的工資收入上，進(jìn)一步使國民“自我負(fù)責(zé)”成為可能。

第三，強(qiáng)制儲蓄計劃使中央公積金始終處于“高儲蓄、高積累、高增長”良性循環(huán)過程中。國民在中央公積金局的儲蓄額占到國內(nèi)生產(chǎn)總值的將近50%，中央公積金局用公積金購買政府債券，政府利用由此獲得的資金投資于建設(shè)政府租屋、橋梁道路、信息網(wǎng)絡(luò)、港口碼頭、醫(yī)院學(xué)校等國家基礎(chǔ)設(shè)施，解決了國家在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中資金短缺問題，推進(jìn)了國家經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展。經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展帶來國民收入增長，即使在公積金繳納比例在40%的情況下，會員繳納的公積金數(shù)額相應(yīng)增加，公積金存儲規(guī)模也隨之?dāng)U大，這不僅沒有對國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生太大影響，反而為國家建設(shè)提供更充足的資金來源。李光耀總理曾自豪地說“我國從來未曾負(fù)債”。

第四，公積金制度是政府對國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的有效手段。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展階段，企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益好，職工工資水平高，個人消費欲望增強(qiáng)，為了防止通貨膨脹的發(fā)生，政府提高公積金繳費率，使會員收入增加部分以公積金的形式儲存起來。這樣一方面抑制過度消費和由此帶來的通貨膨脹，另一方面增加公積金儲存和國家投資建設(shè)的資金；而當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于低迷狀態(tài)時，政府下調(diào)公積金繳費率，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，降低企業(yè)成本，在職工收入不降反增的情況下，社會購買力旺盛，推動經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和發(fā)展。具有強(qiáng)制性長期儲蓄特征的公積金成為政府控制宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有力杠桿。在具體政策設(shè)計上，政府在為低收入階層以及老弱病殘者提供經(jīng)濟(jì)援助以實現(xiàn)社會公平的同時，在醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等社會福利項目上都規(guī)定了有差別的待遇，這又體現(xiàn)了效率優(yōu)先的原則。

第五，與其他國家一樣，新加坡政府扮演著社會保障事務(wù)最終責(zé)任主體的角色[6]338。政府負(fù)有擔(dān)保公積金價值、償付公積金貶值損失的義務(wù)[2]38。政府還對組屋的銷售實行優(yōu)惠，組屋售價依據(jù)中低收入階層的承受能力而不是成本來確定，在出現(xiàn)虧損情況時，經(jīng)政府核準(zhǔn)后從財政預(yù)算中給予補(bǔ)貼[2]52；1997年，新加坡教育支出占中央政府支出的18.82%，遠(yuǎn)高于美國教育支出占中央政府支出1.76%的水平。教育支出僅次于防務(wù)開支（28.9%），而高于一般公務(wù)開支（13.32%），說明新加坡在自然資源匱乏的國情下，將對人力資源的投資放在了重要地位，政府在發(fā)展教育事業(yè)，改善人力資本素質(zhì)，從而提高個人和社會的經(jīng)濟(jì)競爭能力方面承擔(dān)了較大的責(zé)任；新加坡雖然實行自我負(fù)責(zé)的醫(yī)療保障制度，但是，政府通過舉辦公立醫(yī)院和為患者提供門診津貼和住院津貼，來承擔(dān)一定的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，政府用在這兩個方面的費用占到國內(nèi)生產(chǎn)總值的 4%，遠(yuǎn)低于美國15.3%的比例，而國民的人均預(yù)期壽命達(dá)到81.98歲，居世界第三位，又遠(yuǎn)高于居世界第49位的美國人均 78.11歲的預(yù)期壽命[7]6-7，由此實現(xiàn)了政府奉行的確保每一個國民都能得到良好的和可負(fù)擔(dān)得起的基本醫(yī)療服務(wù)的理念。2003年，政治經(jīng)濟(jì)風(fēng)險顧問公司把新加坡評為世界醫(yī)療體系優(yōu)越性名列第三的國家。據(jù)2007年IMD世界競爭力年報，在對55個國家衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施比較中，新加坡名列第三[4]164。新加坡注重家庭和個人自助以及資產(chǎn)累積的社會政策，讓國家花比較少的錢卻為國民買到健康和長壽的經(jīng)驗，值得其他國家研究和借鑒。

當(dāng)然，與其他任何事物一樣，新加坡的社會保障制度也不是完美無缺的。學(xué)術(shù)界認(rèn)為目前的主要問題如下：首先，中央公積金制在縮小貧富差距上沒有發(fā)達(dá)國家制度的力度大，這是由公積金制籌資模式?jīng)Q定的；其次，較高的繳費率加重了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，削弱了企業(yè)在國際市場上的競爭力，尤其是一些出口型企業(yè)受到的不利影響更大；第三、公積金制抑制內(nèi)需，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展；第四，進(jìn)入老齡化社會后，公積金應(yīng)對風(fēng)險的能力在降低；第五，雖然政府對公共住房投資計劃、社會救濟(jì)計劃、保健雙全計劃給予補(bǔ)貼，但總體說來，政府財政在社會保障中的支出是比較少的。

七、對新加坡社會保障制度性質(zhì)的討論

在對新加坡社會保障制度性質(zhì)的認(rèn)定上，學(xué)術(shù)界有不同認(rèn)識。例如，有些學(xué)者認(rèn)為，強(qiáng)制儲蓄型社會保障制度雖然能夠起到為生活風(fēng)險提供保障的作用，但它與傳統(tǒng)的體現(xiàn)“集中風(fēng)險”和“社會正義”的社會保障制度沒有任何關(guān)系[7]302，因而不屬于由國家提供福利的制度。在資金積累模式中雖有政府的作用，但卻不存在大規(guī)模的收入再分配和政府社會轉(zhuǎn)移支付，國家在社會福利中的作用相應(yīng)要低得多，因而不屬于由國家（通過政府）承擔(dān)最終財政責(zé)任的社會保障制度[3]112。

筆者認(rèn)為，雖然中央公積金局是一個隸屬于勞工部的、具有半官方性質(zhì)的自負(fù)盈虧的獨立法人機(jī)構(gòu)，中央公積金也完全獨立于國家財政預(yù)算系統(tǒng)，但國家財政仍然承擔(dān)著對社會救濟(jì)、社會福利項目的直接撥款責(zé)任，甚至還為社會保險基金給予適當(dāng)補(bǔ)助。在中央公積金制度之外，政府通過財政轉(zhuǎn)移，建立了一系列旨在改善低收入者生活狀況，縮小社會貧富差距的社會福利制度，例如住房補(bǔ)貼、生活救濟(jì)、教育補(bǔ)貼、醫(yī)療補(bǔ)貼、兒童補(bǔ)貼、交通補(bǔ)貼、就業(yè)服務(wù)以及武裝部隊補(bǔ)助等。這說明，新加坡的中央公積金制度與其他國家的社會保障制度在最本質(zhì)上是一致的，即國家財政對社會保障制度負(fù)有最后的財政兜底責(zé)任，而這個本質(zhì)特征是社會保障制度與純粹采取等價交換的商業(yè)保險以及慈善機(jī)構(gòu)、非政府組織等民間組織所進(jìn)行的救助活動的根本區(qū)別。

采取個人賬戶的中央公積金制雖然互濟(jì)性差，但不能因此抹殺它的福利性，對于公積金成員而言，國家免稅和企業(yè)分擔(dān)繳費責(zé)任，都表明公積金成員所得大于他們繳納的公積金，公積金制的福利性昭然若揭[6]264注釋①。政府對公積金的支持不僅表現(xiàn)在對雇主和雇員所繳納的公積金免征所得稅，當(dāng)公積金出現(xiàn)貶值損失的情形時，政府通過提供財政補(bǔ)償，以擔(dān)保公積金的價值。社會保障制度是政府行為，除了政府制定社會保障法律，規(guī)范社會保障事務(wù)，設(shè)立社會保障事務(wù)管理機(jī)構(gòu)外，當(dāng)社會保障資金入不敷出時，政府承擔(dān)最后的財政責(zé)任，以保證社會保障制度持續(xù)穩(wěn)定推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)社會有序穩(wěn)定運行。新加坡在社會保障方面的政府財政支出比重，由1972年的3.9%增加到了1991年的8.2%[4]6，說明新加坡的中央公積金制度與其他國家的社會保障制度一樣，也是為國民生活風(fēng)險提供經(jīng)濟(jì)保障的行之有效的社會安全制度。

新加坡的中央公積金制度解決了“住有所居”這個老百姓集一生儲蓄才能解決的問題，確實令許多國家的人民羨慕和贊嘆不已。而且，公積金會員通過抑制現(xiàn)實消費為具有不確定性的明天做好物質(zhì)上的儲備，或者說把人生最被動的老年階段的風(fēng)險一點點分?jǐn)傇谀贻p力壯階段，在某種程度上說是具有遠(yuǎn)見的未雨綢繆之舉。在國際社會和學(xué)術(shù)界對新加坡的社會保障狀況評價不是很高的情況下，新加坡完善的住房制度、教育制度、醫(yī)療制度成為璀璨耀眼的明珠吸引著世人的眼球。新加坡社會保障制度是獨具特色且難以復(fù)制的國民生活風(fēng)險防范和保障機(jī)制，確是被國際社會和學(xué)術(shù)界所公認(rèn)的。