知識(shí)-理念-決策層共識(shí)及其優(yōu)先序
——中國(guó)科技政策決策層中環(huán)境保護(hù)理念共識(shí)的關(guān)鍵影響因素研究

封 穎

(中國(guó)科學(xué)技術(shù)信息研究所，北京 100038)

隨著環(huán)境問題的嚴(yán)峻性已經(jīng)上升到關(guān)乎全局發(fā)展之程度，如何拓展交叉學(xué)科解決環(huán)境問題的公共政策體系是我國(guó)公共政策研究的理論前沿。許多學(xué)者注意到了公共政策決策層的理念共識(shí)在背后決定著公共政策的制度安排，并從不同角度研究了影響公共政策決策層理念共識(shí)的形成和變遷的因素。但少有研究從科技政策決策層的視角切入分析其對(duì)環(huán)境保護(hù)理念共識(shí)的影響是如何形成和變遷的，也未能回答一系列問題:哪些因素影響著中國(guó)科技政策決策層對(duì)環(huán)境保護(hù)的理念共識(shí)？這些影響因素之間的關(guān)系如何？這些影響因素在不同歷史時(shí)期的影響力是一致的嗎？良好體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的科技政策決策層的理念共識(shí)在什么樣的情況下才會(huì)具備，從而在理論上完成從理念共識(shí)到制度安排的輸出過程？對(duì)上述問題的解答，不僅有助于進(jìn)一步理解環(huán)境保護(hù)與中國(guó)科技政策決策之間的關(guān)系，還將在實(shí)踐上有助于進(jìn)一步深化環(huán)境保護(hù)在中國(guó)公共科技政策決策中的體現(xiàn)。為此，本文分析中國(guó)科技政策中環(huán)境保護(hù)理念共識(shí)的關(guān)鍵影響因素。

一、文獻(xiàn)綜述與研究設(shè)計(jì)

(一)文獻(xiàn)綜述

第一類學(xué)者從歷史性視角指出，公共政策決策層需把握經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的整體性知識(shí)，提出知識(shí)系統(tǒng)與決策系統(tǒng)的互動(dòng)分析。主要從公共政策的知識(shí)基礎(chǔ)入手，認(rèn)為決策科學(xué)性研究要聚焦于公共政策決策中如何更好地運(yùn)用專家的科學(xué)知識(shí)，其研究視角集中于“知識(shí)(專家)-權(quán)力(官員)”二元分析結(jié)構(gòu)[1-3]。第二類學(xué)者從比較性視角指出公共政策目標(biāo)確立背后是政府決策層主流觀念(共識(shí))的形成過程，提出衡量政策目標(biāo)優(yōu)先序最關(guān)鍵。主要從公共政策的目標(biāo)入手，指出公共政策目標(biāo)是否進(jìn)入決策層政策目標(biāo)集、提上議事日程只是政策過程前決策階段，更為重要的是政策議題的決策優(yōu)先序[4-5]。第三類學(xué)者從現(xiàn)實(shí)性視角指出公共政策的中國(guó)政策過程的首要訴求是達(dá)成共識(shí)。這一類學(xué)者指出不論是通過權(quán)威指令、模糊目標(biāo)、次優(yōu)選擇等方式還是討價(jià)還價(jià)、各自為政、競(jìng)爭(zhēng)性說服等模型，最終目的都是要達(dá)成共識(shí)[6-7]。

(二)研究述評(píng)

上述文獻(xiàn)基本反映了公共政策決策層中對(duì)某一項(xiàng)公共政策議題形成理念共識(shí)的關(guān)鍵性影響因素，即知識(shí)、理念和決策層共識(shí)及其優(yōu)先序(可能具體用詞有所不同)，并普遍指出理念共識(shí)對(duì)制度安排具有先導(dǎo)地位。但在以下三點(diǎn)上有所不足：一是對(duì)影響公共政策決策層因素之間的聯(lián)系及演變的研究不足。上述研究雖闡述了影響政策決策者的關(guān)鍵因素為知識(shí)、共識(shí)及決策層優(yōu)先序，但對(duì)三者之間的聯(lián)系及其演變認(rèn)識(shí)不足，未能回答什么會(huì)導(dǎo)致因素演變等問題。二是研究中國(guó)科技政策決策層如何達(dá)成政策議題得少。上述研究基本上停留在研究某一項(xiàng)具體科技政策或計(jì)劃如何達(dá)成決策共識(shí)(如“863”計(jì)劃的決策細(xì)節(jié)有較多研究)，而少有研究聚焦于中國(guó)科技政策體系如何對(duì)一項(xiàng)議題(如環(huán)境保護(hù))達(dá)成決策共識(shí)的演變機(jī)制。三是以長(zhǎng)時(shí)段和全樣本量數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的公共政策文本定量研究不足。上述研究較少針對(duì)某一公共議題(如環(huán)境保護(hù))在政策決策層進(jìn)行長(zhǎng)時(shí)段和全樣本量數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的定量研究。由于環(huán)境保護(hù)是關(guān)乎整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的純公共產(chǎn)品，更需要置于一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)全局的時(shí)空框架、運(yùn)用足夠悠久、從無間斷的定量數(shù)據(jù)才能從實(shí)踐層面展示哪些因素影響著環(huán)境保護(hù)議題在公共科技政策中的體現(xiàn)及什么原因造成了影響因素在不同階段的此消彼長(zhǎng)。

(三)研究框架設(shè)計(jì)

采用“理念共識(shí)-制度安排”的分析框架。該分析框架中“理念共識(shí)”等同于“公共政策決策層的理念共識(shí)”，認(rèn)為公共政策制度安排是由該時(shí)期公共政策決策層的理念共識(shí)所決定的。據(jù)此，使用政策文本計(jì)量方法定量測(cè)度出制度安排，便可以“倒推”出該時(shí)期公共政策決策層的理念共識(shí)的量化結(jié)果。聚焦于把握“理念共識(shí)”本身背后的關(guān)鍵性影響因素。

(四)研究方法

本文主要以1949-2015年間全時(shí)段、全樣本量的科技政策、科技規(guī)劃和科技計(jì)劃為研究數(shù)據(jù)，采用公共政策研究路徑下的政策文本計(jì)量分析方法，并補(bǔ)充采用歸納邏輯下的內(nèi)容分析法、詞頻計(jì)量、關(guān)鍵詞計(jì)量等作為具體手段，定量測(cè)度出公共科技政策中對(duì)于環(huán)境保護(hù)的制度安排，由此“倒推”出中國(guó)科技政策中環(huán)境保護(hù)的理念共識(shí)。并輔之以兩大“黨報(bào)”研究數(shù)據(jù)，直接定量測(cè)量出公共科技政策中環(huán)境保護(hù)的理念共識(shí)，并利用重要史料以枚舉法確定影響因素。將上述幾方面研究數(shù)據(jù)合并，就得到中國(guó)科技政策中環(huán)境保護(hù)的理念共識(shí)的量化結(jié)果。

二、研究數(shù)據(jù)

(一)數(shù)據(jù)來源

論文所運(yùn)用的數(shù)據(jù)分為四塊：科技政策、科技規(guī)劃、科技計(jì)劃和兩大“黨報(bào)”及重要?dú)v史素材。

第一塊數(shù)據(jù)是1949-2015年科技政策，來源于兩部分：第一部分是采用了由清華大學(xué)公共管理學(xué)院政府文獻(xiàn)中心編纂的《中國(guó)科技政策要目概覽(1949-2010)》中輯錄的1949-2010年公共科技政策文獻(xiàn)4707件作為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)[8]，采納原因是這項(xiàng)工作具備較好的學(xué)術(shù)認(rèn)可度；第二部分是作者按照上述《概覽》中選取公共科技政策的邏輯、來源和邊界，自行篩選了2011-2015年間的公共科技政策。將兩塊基礎(chǔ)數(shù)據(jù)合并后就得到了1949-2015年中國(guó)科技政策數(shù)據(jù)。

第二塊數(shù)據(jù)是1956-2015年的中長(zhǎng)期科技發(fā)展規(guī)劃。中國(guó)從“一五”到“十二五”時(shí)期直接組織制定了九次中長(zhǎng)期科技發(fā)展規(guī)劃，其一貫是重要和具有延續(xù)性的政策工具，其本身就構(gòu)成了一個(gè)完整的政策過程(建國(guó)后除1973-1977年，其余時(shí)間都有科技發(fā)展規(guī)劃的覆蓋)，論文從使用了歷次中長(zhǎng)期科技規(guī)劃的公開文本。

第三塊數(shù)據(jù)是1982-2015年的科技計(jì)劃。從1982年設(shè)立攻關(guān)計(jì)劃以來，中國(guó)比較主要的科技計(jì)劃計(jì)有39項(xiàng)[9]。本文選取了實(shí)施時(shí)間久、資金體量大、最能代表各類型科技活動(dòng)、影響力最深遠(yuǎn)的六個(gè)主要科技計(jì)劃作為中國(guó)科技計(jì)劃數(shù)據(jù)。

第四塊研究數(shù)據(jù)是1950-1985年的人民日?qǐng)?bào)和光明日?qǐng)?bào)兩大黨報(bào)研究數(shù)據(jù)和重要?dú)v史素材。國(guó)家決策者層面的理念共識(shí)是指在某一個(gè)時(shí)代、中國(guó)政府最高決策層的理念共識(shí)，對(duì)其進(jìn)行定量測(cè)量所選取的樣本需要足夠“上位”，最好是能夠直接體現(xiàn)最高決策層的“全局性”共識(shí)，即要盡量避免在我國(guó)“條塊分割”的體制下的“部門性”或“地方性”認(rèn)識(shí)。當(dāng)以最高領(lǐng)導(dǎo)人政策批示、黨報(bào)黨刊政策言論等形式出現(xiàn)時(shí)(在我國(guó)公共政策生態(tài)中，這在很多時(shí)候往往是極為重要的)，往往沒有被收錄到體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的成文科技政策中去，造成這一塊統(tǒng)計(jì)源的遺漏。由于最高領(lǐng)導(dǎo)人批示政策的統(tǒng)計(jì)源無渠道獲得，本論文采用1949-1985年間的《人民日?qǐng)?bào)》全文數(shù)據(jù)庫(kù)和《光明日?qǐng)?bào)》全文數(shù)據(jù)庫(kù)作為這一塊數(shù)據(jù)來源。重要?dú)v史素材主要收集了1977-1995年以來國(guó)家層面明確地提出了環(huán)境保護(hù)理念的標(biāo)志性事件。

(二)數(shù)據(jù)代表性

論文所用數(shù)據(jù)具有較好代表性。以最復(fù)雜的科技政策數(shù)據(jù)的代表性為例：(1)數(shù)據(jù)為全樣本量和全時(shí)段，避免了抽樣誤差。如本研究從1949-2015年頒布的所有多達(dá)六千余條科技政策中逐條核對(duì)和遴選出體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的科技政策計(jì)992件。(2)具有較好的全局性，避免了部門性。如研究測(cè)算出1949-2015年曾頒布體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)科技政策的發(fā)文機(jī)構(gòu)多達(dá)43家*按照體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的科技政策的頒布時(shí)間先后，這43家機(jī)構(gòu)依次是：水產(chǎn)部，國(guó)務(wù)院，全國(guó)人大，中共中央，國(guó)家計(jì)委，城建部，全國(guó)水土保持工作協(xié)調(diào)小組，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，交通部，鐵道部，石油工業(yè)部，國(guó)家環(huán)境保護(hù)局，煤炭工業(yè)部，商業(yè)部，國(guó)家海洋局，國(guó)家建筑材料工業(yè)局，能源部，中國(guó)民用航空總局，電力工業(yè)部，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委，國(guó)家科委，國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室，財(cái)政部，水利部，中國(guó)科學(xué)院，國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局，教育部，最高人民法院，工業(yè)和信息化部，農(nóng)業(yè)部，國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局，國(guó)家稅務(wù)總局，國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局，國(guó)家能源局，國(guó)家林業(yè)局，國(guó)家測(cè)繪局，國(guó)家旅游局，中國(guó)科協(xié)，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)，中國(guó)氣象局。，這其中由科技部(原國(guó)家科委)所頒布的為66件，僅占總數(shù)的6.65%，其余93.35%的相關(guān)政策文件都是由非科技部的42家機(jī)構(gòu)所頒布的。

(三)數(shù)據(jù)邊界

數(shù)據(jù)邊界僅指政策的供給端，不包括相關(guān)政策的貫徹、執(zhí)行、評(píng)估、效果等。即論文所用數(shù)據(jù)不包括以下六種性質(zhì)的文獻(xiàn)：(1)領(lǐng)導(dǎo)人講話、信函和批示；(2)附屬與其他文件的目錄、清單；(3)以社會(huì)科學(xué)為對(duì)象的政策性文獻(xiàn)；(4)針對(duì)某一具體領(lǐng)域的技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)；(5)各種工作總結(jié)、形勢(shì)分析報(bào)告和年度工作任務(wù)等；(6)由地方立法機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)指定的地方性法律和規(guī)章。

三、研究結(jié)果

基于1949-2015年中國(guó)科技政策體系體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)得到的制度安排定量測(cè)度研究結(jié)果[10]，本論文沿用1949-1976年、1977-1995年和1996-2015年三個(gè)時(shí)段開展分析。

(一)1949-1973年間科技政策中環(huán)境保護(hù)理念共識(shí)的關(guān)鍵影響因素：知識(shí)

1949-1976年階段是我國(guó)科技政策體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的制度安排極不充分時(shí)期，科技政策體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的總體比值僅為1.86%，且關(guān)鍵詞圍繞著“水土保持”和“資源綜合利用保護(hù)”等數(shù)據(jù)；考慮到環(huán)境保護(hù)在中國(guó)最高行政系統(tǒng)中的首次認(rèn)知，被公認(rèn)為是在周恩來總理親自推動(dòng)下于1973年召開的第一次環(huán)境保護(hù)會(huì)議，作者認(rèn)為這一時(shí)期環(huán)境保護(hù)作為知識(shí)已在公共政策中出現(xiàn)，但充分程度很低，提出“1949-1973年科技政策中環(huán)境保護(hù)理念共識(shí)的關(guān)鍵影響因素為知識(shí)”的研究假設(shè)。

為驗(yàn)證研究假設(shè)，本文運(yùn)用兩大黨報(bào)發(fā)表的科技政策言論來測(cè)度該時(shí)期國(guó)家決策層面對(duì)環(huán)境保護(hù)的理念共識(shí)。按照政策言論的題目(及內(nèi)容)的關(guān)鍵詞中是否體現(xiàn)了生產(chǎn)或生態(tài)為判斷標(biāo)準(zhǔn)，1950-1985年98篇政策言論中，有4篇為生態(tài)主題，2篇為推動(dòng)國(guó)防轉(zhuǎn)向民用生產(chǎn)主題，其余92篇都以生產(chǎn)為主題(見下圖2)。1950年到1985年，兩大黨報(bào)發(fā)表的科技政策言論中體現(xiàn)“生產(chǎn)”占94%，以“生態(tài)”(環(huán)境保護(hù))為主題的只占到4%。且，這4篇的主題詞分別是自然資源綜合考察、農(nóng)業(yè)自然資源考察、植樹造林和水土保持，其實(shí)質(zhì)均非現(xiàn)代意義上的與工業(yè)化生產(chǎn)相聯(lián)系的環(huán)境保護(hù)。

這4篇體現(xiàn)生態(tài)主題的文章，有3篇發(fā)表于《光明日?qǐng)?bào)》，1篇發(fā)表于《人民日?qǐng)?bào)》，按時(shí)間排序如下：

(1)積極發(fā)展我國(guó)綜合考察事業(yè)(《光明日?qǐng)?bào)》社論，1959.3.4)

(2)要重視農(nóng)業(yè)自然資源的考察研究(《人民日?qǐng)?bào)》評(píng)論員，1978.11.15)

(3)造福子孫萬代的一件大事(《光明日?qǐng)?bào)》社論，1980.9.23)

(4)加強(qiáng)水土保持的科研教育和科普工作(《光明日?qǐng)?bào)》評(píng)論員，1982.7.8)

圖1 1950-1985年《人民日?qǐng)?bào)》和《光明日?qǐng)?bào)》發(fā)表的科技政策言論中體現(xiàn)“生產(chǎn)”和體現(xiàn)“生態(tài)”的分類

綜上，認(rèn)為已驗(yàn)證了上文研究假設(shè)。這一時(shí)期科技政策中環(huán)境保護(hù)理念共識(shí)的關(guān)鍵影響因素是知識(shí)，由于知識(shí)的不充分導(dǎo)致這一時(shí)期國(guó)家科技政策的決策層在理念認(rèn)知上未曾把環(huán)境保護(hù)視為與工業(yè)化相伴相生的問題，對(duì)環(huán)境保護(hù)的知識(shí)上的認(rèn)知僅僅圍繞著“水土保持”和“資源保護(hù)和綜合利用”。

(二)1977-1995年間科技政策中環(huán)境保護(hù)理念共識(shí)的關(guān)鍵影響因素：理念

1977-1995年間，科技政策體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的總體比值為2.8%左右，其關(guān)鍵詞逐步從“水土保持、資源綜合利用”等向“工業(yè)環(huán)境污染”轉(zhuǎn)變，初步判斷國(guó)家大系統(tǒng)體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)議題作為知識(shí)已在公共政策中出現(xiàn)且達(dá)到了一定的充分程度，提出“1977-1995年科技政策中環(huán)境保護(hù)理念共識(shí)的關(guān)鍵影響因素是理念”的研究假設(shè)。

對(duì)該研究假設(shè)的檢驗(yàn)結(jié)合三步：一是通過枚舉法爬梳該時(shí)期重要史料來檢驗(yàn)環(huán)境保護(hù)是否成為決策層共識(shí)；二是測(cè)度國(guó)家層面對(duì)環(huán)境保護(hù)議題的治理手段；三是測(cè)度國(guó)家層面對(duì)環(huán)境保護(hù)的職責(zé)分派。

(1)檢驗(yàn)國(guó)家層面明確提出環(huán)境保護(hù)理念的三次標(biāo)志性事件

從1979年到1985年國(guó)家層面曾三次明確地提出了環(huán)境保護(hù)理念的標(biāo)志性事件，均未能使得環(huán)境保護(hù)理念上升為決策層共識(shí)的達(dá)成和輸出。這三次國(guó)家層面明確提出環(huán)境保護(hù)理念的標(biāo)志性事件分別是：①12個(gè)領(lǐng)域技術(shù)政策研究。1985年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布、用以指導(dǎo)國(guó)家“七五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的《國(guó)家12個(gè)重要領(lǐng)域技術(shù)政策要點(diǎn)》，其中就包括環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。1985年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)文(國(guó)辦發(fā)[1986]40號(hào)文)指出要將技術(shù)政策作為制定“七五”計(jì)劃的指導(dǎo)文件，隨后于1986年3月國(guó)務(wù)院正式發(fā)布實(shí)施了《國(guó)家12個(gè)重要領(lǐng)域技術(shù)政策要點(diǎn)》(1986年5月，國(guó)務(wù)院第一批批準(zhǔn)了能源、交通運(yùn)輸、通信、農(nóng)業(yè)、消費(fèi)品工業(yè)、機(jī)械工業(yè)、材料工業(yè)、建筑材料工業(yè)、城市建設(shè)、村鎮(zhèn)建設(shè)、城鄉(xiāng)住宅建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等12個(gè)領(lǐng)域的技術(shù)政策；1988年，第二批批準(zhǔn)了信息、生物兩個(gè)領(lǐng)域的技術(shù)政策)，成為編制我國(guó)《2000年科技經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要》，以及指導(dǎo)科技攻關(guān)、技術(shù)改造、技術(shù)引進(jìn)、重點(diǎn)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要政策依據(jù)[11]。

②《2000年的中國(guó)》長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略研究。1985年，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了《2000年的中國(guó)》系統(tǒng)預(yù)測(cè)研究成果，其中明確提出了中國(guó)發(fā)展應(yīng)走協(xié)調(diào)發(fā)展方案，否定了國(guó)家發(fā)展的重型結(jié)構(gòu)和高速增長(zhǎng)兩種發(fā)展方案，同時(shí)還專門提出環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略，該研究包括總報(bào)告《2000年的中國(guó)》和14個(gè)分報(bào)告，其中1個(gè)分報(bào)告以環(huán)境為主題，即《2000年中國(guó)的環(huán)境》。研究工作得到了當(dāng)時(shí)的趙紫陽總理的重視和批示[11]。

③時(shí)任黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人兩次親自提出要研究新技術(shù)革命與我國(guó)對(duì)策的討論。1983-1984年間，當(dāng)時(shí)的趙紫陽總理和胡耀邦總書記親自提出研究新的世界產(chǎn)業(yè)革命和我國(guó)的對(duì)策，認(rèn)為消除環(huán)境污染將是中國(guó)技術(shù)政策的目標(biāo)之一，如采用“新技術(shù)革命”的中國(guó)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略就可避免發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)化進(jìn)程中對(duì)環(huán)境保護(hù)的大規(guī)模破壞，因?yàn)樾录夹g(shù)革命本身是環(huán)境保護(hù)友好型的[12]。1984年4月28日《國(guó)務(wù)院辦公廳體現(xiàn)印發(fā)<新的技術(shù)革命與我國(guó)對(duì)策研究的匯報(bào)提綱>的通知》轉(zhuǎn)發(fā)全國(guó)，意味著推動(dòng)新技術(shù)革命的政策建議獲得了政府的認(rèn)可并落實(shí)成文件要求全國(guó)執(zhí)行。

(2)檢驗(yàn)國(guó)家層面對(duì)環(huán)境保護(hù)議題的治理手段

測(cè)度1977-1995年間21件直接體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的科技政策關(guān)鍵詞，體現(xiàn)出“立法先行(1979年始)→情況調(diào)查/籌集經(jīng)費(fèi)(1984年)→發(fā)展環(huán)境科技來解決環(huán)境問題(1986-1995年)”的治理思路軌跡，其中1986-1995年直接體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的科技政策中增量最多的是環(huán)境科技(其主題詞為技術(shù)政策、將保護(hù)環(huán)境和生態(tài)平衡體現(xiàn)規(guī)劃、統(tǒng)籌安排工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目、推動(dòng)企業(yè)的技術(shù)改造等管理方式和管理手段等)，沒有出現(xiàn)高層次全局動(dòng)員型行政手段。說明該時(shí)期國(guó)家大系統(tǒng)體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)議題的治理手段主要是科技手段。

(3)檢驗(yàn)國(guó)家層面對(duì)環(huán)境保護(hù)議題的職責(zé)分派

測(cè)度1986-1995年間21件直接體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的科技政策發(fā)文單位，國(guó)家環(huán)保局占到66.7%，其余則為國(guó)務(wù)院(占14.3%)、全國(guó)人大(占9.5%)、國(guó)家海洋局(占4.8%)和電力工業(yè)部(占4.8%)。直接體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的科技政策發(fā)文機(jī)構(gòu)除了國(guó)家環(huán)保局、國(guó)務(wù)院、全國(guó)人大之外，就僅有電力工業(yè)部和國(guó)家海洋局這兩家部門(都僅為1件)。說明該時(shí)期國(guó)家大系統(tǒng)對(duì)環(huán)境保護(hù)議題2/3的職責(zé)分派給環(huán)保局，其他部門僅體現(xiàn)1/3。

綜上，認(rèn)為已驗(yàn)證了上文研究假設(shè)。這一時(shí)期科技政策中環(huán)境保護(hù)理念共識(shí)的關(guān)鍵影響因素是理念，由于理念的不充分導(dǎo)致這一時(shí)期國(guó)家科技政策的決策層有理念，但理念并未促使決策層共識(shí)及優(yōu)先序的形成和輸出，最終導(dǎo)致這一時(shí)期的科技政策制度安排并沒有能很好地體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)。

(三)1996-2015年間科技政策中環(huán)境保護(hù)理念共識(shí)的關(guān)鍵影響因素：決策層共識(shí)及其優(yōu)先序

1996-2015年我國(guó)科技政策體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的制度安排是加速增長(zhǎng)時(shí)期。1996-2005年間其占科技政策總數(shù)的比值為10.24%、2006-2015年間比值為15.59%，關(guān)鍵詞由“治理污染”單主題轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸卫砦廴九c發(fā)展方式轉(zhuǎn)變”雙主題，環(huán)境保護(hù)日益由環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域本身的增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐原h(huán)境友好型的跨部門、跨領(lǐng)域增長(zhǎng)為主?；谏鲜霰尘?，認(rèn)為這一時(shí)期環(huán)境保護(hù)作為理念已在公共政策中出現(xiàn)且達(dá)到了一定的充分程度，提出“1996-2015年科技政策中環(huán)境保護(hù)理念共識(shí)的關(guān)鍵影響因素是決策層共識(shí)及優(yōu)先序”的研究假設(shè)。

對(duì)該研究假設(shè)的檢驗(yàn)分為兩步：一是通過直接測(cè)度法和間接測(cè)度法結(jié)合來檢驗(yàn)環(huán)境保護(hù)是否成為決策層共識(shí)；二是通過對(duì)比法檢驗(yàn)環(huán)境保護(hù)的決策層優(yōu)先序。

(1)檢驗(yàn)環(huán)境保護(hù)是否成為決策層共識(shí)

通過直接測(cè)度法和間接測(cè)度法結(jié)合，檢驗(yàn)結(jié)果是在1997年后環(huán)境保護(hù)作為獨(dú)立政策議題開始成為黨的最高決策層共識(shí)，在1998年后成為中國(guó)公共科技政策決策層共識(shí)。

直接測(cè)度法是通過測(cè)度環(huán)境保護(hù)議題是否被黨的全國(guó)代表大會(huì)公報(bào)收錄及闡述程度。眾所周知，我國(guó)絕大部分公共政策制定都遵循“黨的全國(guó)代表大會(huì)層面確定發(fā)展方針路線→國(guó)家級(jí)政府層面確定政策舉措→各部委部類層面落實(shí)”的從上而下邏輯。重大的公共政策問題都可以從黨的全國(guó)代表大會(huì)公報(bào)、最高領(lǐng)導(dǎo)人講話、中央政治局和中央會(huì)議的政策文件以及黨報(bào)政策言論等幾方面渠道得以檢驗(yàn)。黨的全國(guó)代表大會(huì)公報(bào)滿足足夠悠久、從無間斷、詳盡完備和數(shù)據(jù)易于獲得幾個(gè)優(yōu)點(diǎn)。由下表1可見，環(huán)境保護(hù)作為獨(dú)立政策議題被黨的全國(guó)代表大會(huì)公報(bào)收錄在1997年，顯示自1997年以后環(huán)境保護(hù)開始成為決策層共識(shí)。

表1 歷次黨的全國(guó)代表大會(huì)公報(bào)收錄和闡述環(huán)境保護(hù)議題的變遷(1949-2015)

間接測(cè)度法是通過測(cè)度歷次黨代會(huì)后五年的公共科技政策對(duì)環(huán)境保護(hù)的制度安排變化來“倒推”出對(duì)環(huán)境保護(hù)的決策層共識(shí)。由下圖2可見，1998年之后中國(guó)體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的科技政策件數(shù)出現(xiàn)了顯著增長(zhǎng)，顯示自1998年后環(huán)境保護(hù)開始成為決策層共識(shí)。

(2)檢驗(yàn)環(huán)境保護(hù)的決策層優(yōu)先序

通過對(duì)比法，檢驗(yàn)結(jié)果是，節(jié)能(減排)類政策的決策層優(yōu)先序顯著高于可持續(xù)發(fā)展類和再生循環(huán)廢舊類政策的決策層優(yōu)先序。本論文認(rèn)為差異原因可能是由于可持續(xù)發(fā)展類和再生循環(huán)廢舊類政策屬于“純”公共產(chǎn)品類環(huán)境保護(hù)政策，而節(jié)能(減排)類政策則兼有公共產(chǎn)品屬性與經(jīng)濟(jì)發(fā)展屬性，因此對(duì)節(jié)能(減排)類政策的決策層優(yōu)先序會(huì)顯著增高，但具體驗(yàn)證留待另文。

具體檢驗(yàn)步驟是：通過對(duì)比分析1949-2015年間政策層次為國(guó)家級(jí)的三類環(huán)境保護(hù)政策的政策工具力度和效度差異，來間接測(cè)度各自的決策層優(yōu)先序。按照時(shí)間先后，被國(guó)家視為全局性的戰(zhàn)略方向的環(huán)境保護(hù)類政策主要為“節(jié)能減排”、“可持續(xù)發(fā)展”和“再生循環(huán)廢舊”三類，其要么國(guó)家主席宣布為國(guó)策，要么國(guó)務(wù)院規(guī)定落實(shí)在五年規(guī)劃中，要么是全國(guó)人大頒布法律。對(duì)這三類科技政策進(jìn)行定量分析，發(fā)現(xiàn)其力度和效度并非趨于一致，而是存在顯著差別。這種差別主要體現(xiàn)在四方面：總發(fā)文數(shù)量(即總強(qiáng)度)、年度發(fā)文數(shù)量(即年度強(qiáng)度)、總的發(fā)文機(jī)構(gòu)量(總貫徹度)和同樣時(shí)段發(fā)文數(shù)量(即趨勢(shì)強(qiáng)度)。

以總發(fā)文數(shù)量為例。從下圖3可見，以“節(jié)能減排”為關(guān)鍵詞的科技政策的發(fā)文件數(shù)明顯地要高于以“可持續(xù)發(fā)展”和以“再生循環(huán)廢舊”為關(guān)鍵詞的科技政策的發(fā)文件數(shù)。

以年度發(fā)文數(shù)量(即年度強(qiáng)度)、總的發(fā)文機(jī)構(gòu)量(總貫徹度)為例。從下表2可見，以節(jié)能(減排)為關(guān)鍵詞的科技政策首次出自1982年，其政策發(fā)文跨度為34年，此間一共發(fā)布了186.5件，年均發(fā)文量達(dá)到了5.5件，發(fā)文機(jī)構(gòu)總數(shù)為24家；而以可持續(xù)發(fā)展類為關(guān)鍵詞的科技政策首出自2000年，其政策發(fā)文跨度為16年，此間一共發(fā)布了24件，年均發(fā)文量為1.5件，發(fā)文機(jī)構(gòu)總數(shù)為3家；以再生循環(huán)廢舊為關(guān)鍵詞的科技政策首出自2006年，其政策發(fā)文跨度為10年，此間一共發(fā)布了18件，年均發(fā)文量為1.8件，發(fā)文機(jī)構(gòu)總數(shù)為6家。這說明我國(guó)以節(jié)能(減排)為關(guān)鍵詞的科技政策的年度強(qiáng)度和總貫徹度均顯著地高于以可持續(xù)發(fā)展和以再生循環(huán)廢舊為關(guān)鍵詞的科技政策。

綜上，認(rèn)為已驗(yàn)證了上文研究假設(shè)。這一時(shí)期科技政策中環(huán)境保護(hù)理念共識(shí)的關(guān)鍵影響因素是決策層共識(shí)及其優(yōu)先序，即決策層已對(duì)環(huán)境保護(hù)有知識(shí)儲(chǔ)備、理念認(rèn)知，并已達(dá)成一定程度的決策層共識(shí)，但對(duì)環(huán)境保護(hù)的決策層優(yōu)先序不靠前，造成了決策層對(duì)環(huán)境問題有共識(shí)、有決策輸出、但不處于優(yōu)先地位，最終導(dǎo)致這一時(shí)期的科技政策制度安排并沒有能很好地體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)。

圖2 歷次黨的全國(guó)代表大會(huì)期間體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的科技政策件數(shù)及其占總科技政策比值的變遷(1949-2007)

表2 以節(jié)能(減排)、可持續(xù)發(fā)展和再生循環(huán)廢舊為關(guān)鍵詞的三類科技政策的發(fā)文起始點(diǎn)、發(fā)文總件數(shù)及發(fā)文機(jī)構(gòu)總數(shù)(1949-2015年間)

①以節(jié)能減排為關(guān)鍵詞的科技政策發(fā)文機(jī)構(gòu)共有24家，按照每一家機(jī)構(gòu)發(fā)文量的件數(shù)多少，這些機(jī)構(gòu)依次是：住建部(建設(shè)部、城建環(huán)保部)、國(guó)家發(fā)展和改革委(國(guó)家計(jì)委)、國(guó)務(wù)院、交通部、工信部(信產(chǎn)部)、科技部、財(cái)政部、商務(wù)部、中國(guó)民用航空總局、國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局、全國(guó)人大、鐵道部、煤炭工業(yè)部、能源部、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)、石油工業(yè)部、國(guó)家建筑材料工業(yè)局、電力工業(yè)部、國(guó)家測(cè)繪局、國(guó)家海洋局、教育部、國(guó)家旅游局、水利部。以可持續(xù)發(fā)展為關(guān)鍵詞的科技政策發(fā)文機(jī)構(gòu)共有3家，按照每一家機(jī)構(gòu)發(fā)文量的件數(shù)多少，這些機(jī)構(gòu)依次是：科技部、國(guó)務(wù)院、國(guó)家計(jì)委。以再生資源/廢物回收/以舊換新/報(bào)廢為關(guān)鍵詞的科技政策發(fā)文機(jī)構(gòu)共有6家，按照每一家機(jī)構(gòu)發(fā)文量的件數(shù)多少，這些機(jī)構(gòu)依次是：商務(wù)部、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)務(wù)院、科技部、工信部、環(huán)境保護(hù)部。

②2001年間接第26條由國(guó)家經(jīng)貿(mào)委印發(fā)的《國(guó)家經(jīng)貿(mào)委關(guān)于印發(fā)《能源節(jié)約與資源綜合利用“十五”規(guī)劃》的通知》，既屬于節(jié)能又屬于資源綜合利用，此處按0.5條計(jì)算。

(四)小結(jié)

(1)知識(shí)

1949-1972年左右，我國(guó)科技政策中環(huán)境保護(hù)理念共識(shí)的關(guān)鍵性影響因素是知識(shí)。由于知識(shí)缺失導(dǎo)致我國(guó)公共政策層面的環(huán)境保護(hù)的政策缺位甚至政策性環(huán)境破壞，即政策性圍湖造田、毀林墾荒、大煉鋼鐵等會(huì)對(duì)環(huán)境造成破壞，“尤其是在片面強(qiáng)調(diào)‘以糧為綱’的思想指導(dǎo)下，盲目開荒、濫伐森林、亂墾草原、圍湖造田等違反自然發(fā)展規(guī)律的情況愈演愈烈，結(jié)果不但糧食未上去，環(huán)境保護(hù)也遭到了破壞，招致自然界的懲罰，致使水土流失和土壤侵蝕，一度減弱的水旱災(zāi)害又頻繁發(fā)生，損失極為深重”[13]。這種狀態(tài)可簡(jiǎn)稱“無知且無為”。環(huán)境保護(hù)首次出現(xiàn)在制度安排之前就是知識(shí)因素發(fā)揮關(guān)鍵性影響力的階段，即知識(shí)因素在1972年中國(guó)政府正式承認(rèn)環(huán)境保護(hù)問題之后逐漸不再是關(guān)鍵影響因素。

(2)理念

圖3 以節(jié)能(減排)、可持續(xù)發(fā)展和再生循環(huán)廢舊為關(guān)鍵詞的三類科技政策從首次發(fā)布到2015年的年度發(fā)文量比較圖

1973年-1995年左右，我國(guó)科技政策中環(huán)境保護(hù)理念共識(shí)的關(guān)鍵性影響因素是理念。當(dāng)知識(shí)進(jìn)入了公共政策層面并輸出為制度安排之后，關(guān)鍵性影響因素就從知識(shí)演變?yōu)榱死砟睢Ｈ绻砟畈怀浞志蜁?huì)導(dǎo)致公共科技政策決策層無法產(chǎn)生較為完善的制度安排，這種狀態(tài)可簡(jiǎn)稱為“有知但無為”。當(dāng)環(huán)境保護(hù)作為獨(dú)立政策議題首次出現(xiàn)在黨的全國(guó)人民代表大會(huì)公報(bào)之前及環(huán)境保護(hù)在制度安排上出現(xiàn)顯著增長(zhǎng)之前，是理念因素發(fā)揮關(guān)鍵性影響力的階段，即理念因素在1997年黨代會(huì)公報(bào)列入環(huán)境保護(hù)議題之后就逐漸不再是關(guān)鍵影響因素。

(3)決策層共識(shí)及其優(yōu)先序

1996-2015年左右，我國(guó)科技政策中環(huán)境保護(hù)理念共識(shí)的關(guān)鍵性影響因素是決策層共識(shí)及其優(yōu)先序。當(dāng)環(huán)境保護(hù)作為獨(dú)立政策議題首次出現(xiàn)在黨的全國(guó)人民代表大會(huì)公報(bào)之后及環(huán)境保護(hù)在制度安排上出現(xiàn)顯著增長(zhǎng)之后，關(guān)鍵性影響因素就從理念演變?yōu)闆Q策層共識(shí)及其優(yōu)先序。通過測(cè)度環(huán)境保護(hù)作為獨(dú)立政策議題被黨的全國(guó)代表大會(huì)公報(bào)闡述的充分程度衡量決策層共識(shí)程度，通過測(cè)度幾類不同的環(huán)境保護(hù)政策工具的力度和效度差異衡量決策層優(yōu)先序。如果決策層優(yōu)先序不理想就會(huì)導(dǎo)致公共科技政策決策層無法產(chǎn)生較為完善的制度安排，這種狀態(tài)可簡(jiǎn)稱為“有為但不足”。本研究提出“純”公共產(chǎn)品類環(huán)境保護(hù)政策可能低于“半”公共產(chǎn)品類環(huán)境保護(hù)政策的決策層優(yōu)先序的研究假設(shè)留待另文檢驗(yàn)。

四、研究結(jié)論及討論

本文的主要研究結(jié)論是：我國(guó)科技政策對(duì)環(huán)境保護(hù)的理念共識(shí)和制度安排在總體上呈現(xiàn)出高度相關(guān)性，體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的科技政策制度安排不理想是由理念共識(shí)不理想所決定的；公共科技政策中環(huán)境保護(hù)形成理念共識(shí)由三個(gè)影響因素所決定，即知識(shí)(knowledge)、理念(idea)以及決策層共識(shí)及優(yōu)先序(decision-maker consensus & priority)，這三個(gè)影響因素相互聯(lián)系，當(dāng)前者上升為一定強(qiáng)度將會(huì)演變?yōu)楹笳?，?dāng)決策層共識(shí)及其優(yōu)先序具備足夠強(qiáng)度時(shí)將會(huì)輸出良好體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的理念共識(shí)，從理論上完成了從“理念共識(shí)”到“制度安排”的輸出過程(見下圖4)。建國(guó)至今體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的科技政策所受關(guān)鍵性影響因素依次為知識(shí)(1949-1976)、理念(1977-1995)和決策層共識(shí)及優(yōu)先序(1996-2015)。本文進(jìn)一步預(yù)判認(rèn)為：在當(dāng)前及今后一段時(shí)間，這種理念共識(shí)不充分的關(guān)鍵問題會(huì)集中出現(xiàn)在“決策層共識(shí)及優(yōu)先序”環(huán)節(jié)中，即環(huán)境保護(hù)在國(guó)家決策層中排在何等優(yōu)先序的環(huán)節(jié)。

圖4 理念共識(shí)背后的影響因素及其影響路徑

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